Вопросы управления денежной эмиссией, являющейся, с одной стороны, скрытой формой налога, незаметно конфискующего часть дохода отдельных групп населения [10], а с другой стороны, – источником капиталовложений и создания платежеспособности участников гражданского оборота, всегда вызывали интерес у представителей юридической и экономической науки.
Создание эффективной правовой модели регулирования эмиссии денег требует комплексного подхода к изучению всех форм и регуляторов ее проведения. Значительная часть исследований об осуществлении денежной эмиссии [см., например, 6, 11] посвящена изучению инструментов денежно-кредитной политики, реализуемой ЦБ РФ, прерогативой которого на основании Конституции РФ является эмиссия денежных средств и обеспечение устойчивости курса национальной валюты. Однако ЦБ РФ является не единственным регулятором денежной эмиссии, а перечень инструментов управления эмиссионными финансовыми обязательствами не исчерпывается положениями Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Помимо банковской системы в создании платежеспособности хозяйствующих субъектов участвует бюджетно-правовой механизм, обеспечивающий распределение бюджетных средств в рамках, закрепленных Бюджетным кодексом РФ форм бюджетного финансирования, к числу которых относится сметно-бюджетное финансирование, субсидирование, предоставление грантов, государственные закупки и др. Это позволяет рассматривать бюджет в качестве самостоятельного регулятора денежной эмиссии, подчиненной инструментам бюджетной политики государства.
В условиях современной модели государственного управления происходит необоснованное расщепление функций по управлению денежной эмиссией между Банком России и финансовыми институтами развития, что не вписывается в параметры конституционных предписаний об эмиссии национальной валюты. Передача части полномочий регулятора денежной эмиссии финансовым институтам развития, отсутствие сопряженности инструментов денежно-кредитной и бюджетной политики в сфере управления денежной эмиссией, выпуск в обращение денежных суррогатов – все это приводит к утрате государством полноценного контроля за денежной эмиссией и денежным обращением. Об этом свидетельствует обнаруженное экономистами усиление процесса теневых расчетов, проявляющихся в одновременном росте суммы наличных денег и счетов «до востребования», скорости их оборота и низких, на грани нуля темпах инфляции [3].
Цель настоящей статьи состоит в анализе и правовой оценке эффективности правовых инструментов воздействия на процесс осуществления денежной эмиссии, а также в определении направлений формирования современной правовой модели регулирования процесса выпуска денежной массы в обращение.
Выбор правовых средств управления денежной эмиссией во многом зависит от развивающихся денежных теорий. В мировой практике в условиях экономического кризиса активное применение получила новая денежная теория, в соответствии с которой наращивание госдолга происходит за счет дефицита бюджета, а фискальная политика превращается в фактор системного стимулирования экономического развития государства, когда изъятие избыточной денежной массы из обращения происходит посредством повышения налогов [5, 9]. Отдельные элементы этой теории нашли отражение в российской экономической политике. Свидетельством изложенного является увеличение на фоне экономического кризиса масштабов субсидирования, приостановка в 2022 году бюджетного правила, ограничивающего направление нефтегазовых доходов на текущие расходы и, как следствие, – поиск правовых средств, позволяющих увеличить фискальную нагрузку на хозяйствующих субъектов, о чем свидетельствует обсуждение вопроса о введении разового добровольного взноса в бюджет (налога на сверхприбыль прошлых лет).
Избегая оценки эффективности денежных теорий, и оставляя дискуссию об этом для представителей экономической науки, подчеркну, что применение любой денежной теории должно быть сопряжено с анализом и правовой оценкой инструментов, обеспечивающих процесс осуществления эмиссии денег, а также параметров их взаимодействия.
Одним из ключевых инструментов управления денежной эмиссией является кредит, способствующий развитию инвестиционной активности и позволяющий аккумулировать в хозяйственном обороте денежные ресурсы, не охваченные другими каналами финансового распределения [1]. Опосредованная банковской системой, эмиссия кредитных денег обеспечивается реализуемой ЦБ РФ денежно-кредитной политикой, что свидетельствует о публично-правовой природе кредитных обязательств, условия исполнения которых детализируются в рамках договора банковского кредитования. Далеко не случайно в условиях резкого роста инфляции в 2014–2015 гг. в судебной практике начал формироваться подход об удовлетворении требований заемщиков к банкам о прекращении кредитных обязательств в связи с неисполнением Банком России обязанностей по обеспечению устойчивости курса рубля [11, с. 262]. Однако данный подход не получил развития и в дальнейшем: отказывая в удовлетворении требований заемщиков, заявленных по таким же основаниям, суды, необоснованно отвергая публично-правовую составляющую кредитных правоотношений, разрешали споры исключительно в соответствии с положениями ГК РФ об основаниях прекращения обязательств по требованию одной из сторон[1]. Вместе с тем очевидно, что конструкция кредитного договора выступает лишь технико-юридическим приемом воздействия на финансовые отношения в сфере осуществления эмиссии кредитных денег, регулятором которой является Банк России, ответственный за применение инструментов реализуемой им денежно-кредитной политики в целях обеспечения устойчивости и поддержания курса рубля.
Изучая особенности осуществления эмиссии кредитных денег, невозможно не обратить внимания на проблему закредитованности участников гражданского оборота, наличие которой не способствует стабильному экономическому развитию государства. Об избыточном применении кредитного механизма свидетельствует тот факт, что гарантией возврата долга, возникшего в рамках кредитного договора, являются коллекторские агентства, деятельность которых вызывает социальную напряженность. Кроме того, эмиссия кредитных денег сопровождается активной практикой банков, направленной на заключение соглашений о взаимовыгодном сотрудничестве с организациями по реализации программы по оказанию услуг населению в кредит. В результате происходит навязывание гражданам кредита организациями, оказывающими дорогостоящие услуги, на заранее невыгодных для заемщиков условиях.
На фоне закредитованности населения объемы эмиссии кредитных денег на развитие производственного сектора недостаточны, долгосрочное кредитование развивается очень медленно. По данным Ассоциации банков России в первой половине 2022 года снижение объемов кредитования в большей степени коснулось сегмента крупных предприятий[2]. Одновременно кредитный механизм активно применяется в особо значимых для обеспечения безопасности государства сферах производства, в отношении которых целесообразно применять основанный на казначейском сопровождении расходов механизм финансирования государственных контрактов. Например, в последнее время широкое распространение для финансирования гособоронзаказа на выполнение госпрограммы на вооружение получили целевые кредиты, предоставление которых сопровождается субсидированием процентных ставок[3].
Неограниченная денежная эмиссия, опосредованная кредитным механизмом, приводит к закредитованности не только населения, но и публично-правовых образований, а в конечном счете, – к увеличению цен на товары, работы, услуги. Использование банковского кредита в качестве инструмента формирования доходной базы субъектов Российской Федерации привело регионы в долговую яму. По официальным данным, по состоянию на 1 января 2018 года у некоторых регионов полученные кредиты существенно превышали весь годовой доход, а долг 11-ти регионов составлял более 50 % доходов[4]. Рост в структуре государственного долга коммерческих кредитов привел к тому, что по состоянию на начало 2020 года соотношение госдолга и собственных доходов некоторых регионов превышало 100 и даже 200 процентов[5].
В отличие от кредитных обязательств, регулятором которых выступает ЦБ РФ, правовое регулирование бюджетных обязательств, обеспечивающих эмиссию бюджетного рубля, охватывается нормами Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ). Объем осуществляемых бюджетных расходов, обеспечивающих платежеспособность получателей бюджетных средств, ограничивается доходной базой бюджетной системы, формирование которой происходит как посредством привлечения фискальных платежей и принудительных изъятий, так и собственных доходов государства, полученных от приносящей доход деятельности, от размещения займов. Поскольку в сфере государственного хозяйства объем доходов государства определяется объемом расходов [7, с. 5], связанных с финансированием основных направлений хозяйственной деятельности и обеспечением экономического суверенитета страны, осуществление эмиссии бюджетного рубля обеспечивается показателями сбалансированности бюджета, к числу которых относятся допустимый уровень дефицита бюджета субъекта и местного бюджета, верхний предел государственного (муниципального) долга и бюджетное правило, ограничивающее использование нефтегазовых доходов бюджета для финансирования текущих расходов.
Условия исполнения бюджетных обязательств, обеспечивающих эмиссию бюджетного рубля, конкретизируются в государственных (муниципальных) контрактах, соглашениях о предоставлении субсидий, концессионных соглашениях [4], эффективность применения которых требует оценки. Проведенный анализ позволяет констатировать неэффективность по ряду аспектов концессионных соглашений, конкретизирующих условия предоставления бюджетных средств и частных инвестиций для финансирования инфраструктурных проектов. Проблемы в сфере применения этих соглашений связаны с тем, что нередко на определенном этапе исполнения концессии превращаются в государственные закупки, приводя к увеличению финансовых рисков для бюджетной системы. Изложенное можно проиллюстрировать на примере материалов, подготовленных Счетной палатой РФ[6]. Проверив эффективность реализации концессионных соглашений по строительству двух платных трасс – «Новый выход на МКАД» и «М-11 Москва – Санкт-Петербург на участке км 15 – км 58», контрольный орган пришел к выводу о том, что заключение концессионных соглашений для строительства этих дорог не только не помогло оптимизировать бюджетные расходы, но и привело к дополнительным расходам бюджета в сумме 5,6 млрд рублей, которую государство выплатило концессионерам в качестве компенсации за недополученный доход [9]. Более того, сегодня в регионах происходит формирование бюджетных обязательств на основе так называемых «квази-концессионных соглашений», то есть концессионных соглашений, основанных исключительно на использовании бюджетных средств, в рамках которых концессионерами выступают дочерние компании региональных корпораций, а концедентами – субъекты Российской Федерации [8]. Это приводит к уничтожению концессии как инструмента финансирования инфраструктурных проектов, который государство использует для оптимизации бюджетных расходов и привлечения частных инвестиций.
Проблемы в правоприменительной практике связаны с исполнением соглашений о предоставлении субсидий, масштаб которых увеличивается с каждым годом, тем самым превращая субсидию в один из ключевых инструментов эмиссии бюджетного рубля, который активно используется государством в целях создания платежеспособности хозяйствующих субъектов, а в связке с инструментами денежно-кредитной политики, применяемыми Банком России, может привести к разбалансировке экономики.
Вопросы влияния инструментов денежно-кредитной политики на бюджетно-правовой механизм, соотношения параметров применения кредитного и бюджетного механизмов в процессе формирования и исполнения эмиссионных финансовых обязательств практически не находят отражение в финансовом законодательстве. Проведенный анализ позволил выделить в финансовых законах два ключевых положения по исследуемому вопросу. Во-первых, положение о порядке и условиях взаимодействия инструментов денежно-кредитной и бюджетной политики содержатся в гл. 13.2 БК РФ, в соответствии с которой Банк России посредством валютных интервенций, проводимых в рамках закрепленного БК РФ бюджетного правила, ограничивающего бюджетные расходы, регулирует эмиссию бюджетного рубля. Во-вторых, положение о том, что Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении закреплены в ст. 22 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[7].
Очевидно, что указанных положений недостаточно для эффективного правового регулирования эмиссии фиатных денег. В условиях отступления от золотого стандарта регулирование процесса возникновения и исполнения эмиссионных финансовых обязательств, включая обязательства, возникающие в сфере банковского кредитования и бюджетного финансирования, является наиболее уязвимой областью. Поскольку, по обоснованному мнению представителей экономической науки, эмиссия вторична по отношению к денежным обязательствам и инфляционным процессам, которые в условиях рыночной экономики запускаются посредством свободного ценообразования [13], одним из основных инструментов, обеспечивающих стыковку финансовой системы и экономической реальности, выступает цена. Далеко не случайно основной целью реализуемой Банком России денежно-кредитной политики является поддержание ценовой стабильности.
Проведенный анализ позволил выявить случаи, когда роль финансового мегарегулятора в поддержании ценовой стабильности ослабевает. В частности, негативное влияние на ценовую стабильность оказывает предоставление кредита, сопровождающегося субсидированием процентных ставок. С экономической точки зрения, изложенное объясняется снижением эффективности процентного канала трансмиссионного механизма. Растущая доля льготных кредитов, сопровождающаяся субсидированием процентных ставок, ослабляет влияние ключевой ставки на стоимость заемных средств для конечных заемщиков[8], в результате чего ослабевает роль Банка России в достижении ключевой цели денежно-кредитной политики. Изложенное приводит к нарушению экономического закона спроса и предложения. Так, применение кредитного механизма в рамках финансирования долевого строительства, сопровождающееся масштабным бюджетным финансированием, привело к дестабилизации уровня цен на рынке недвижимости. В соответствии с докладом ЦБ РФ, экстремально низкие ставки по программам «льготной ипотеки от застройщика» достигаются за счет: завышения стоимости квартиры для заемщика и выплаты застройщиком банку этой разницы в составе комиссии для компенсации его выпадающих доходов; использования субсидируемой ставки от государства[9].
С правовой точки зрения, искажение процесса воздействия ключевой ставки на спрос и цены вызвано децентрализацией управления денежной эмиссией, то есть одновременным приведением в действие нескольких регуляторов денежной эмиссии: бюджетной системы, опосредующей эмиссию бюджетного рубля в форме субсидирования процентных ставок; банковской системы, выступающей источником эмиссии кредитных денег; финансовых институтов развития, принимающих активное участие в распределении кредитов и субсидий между хозяйствующими субъектами.
Среди названных регуляторов особого внимания заслуживают финансовые институты развития, существенная роль которых в механизме денежной эмиссии подтверждается оценками Ассоциации банков России (АРБ). В письме АРБ от 16 мая 2022 г. № А-02/1Ск-199, адресованному ЦБ РФ, и в Постановлении съезда АРБ от 5 апреля 2022 г. отмечается постепенное формирование трехуровневой банковской системы, ключевая роль в рамках которой отводится таким системно значимым кредитным организациям и банкам с государственным участием, как институты развития.
На сегодняшний день помимо ЦБ РФ регуляторами эмиссии кредитных денег выступают: ДОМ.РФ – финансовый институт развития в жилищной сфере, созданный в 1997 году под названием «Агентство ипотечного жилищного кредитования», и являющийся оператором программы льготного кредитования на приобретение жилья, распределяющий лимиты льготного ипотечного кредитования среди банков; ВЭБ. РФ, устанавливающий порядок, сроки и ограничения предоставления кредитов, займов в рамках инвестиционной деятельности и другие финансовые институты развития, наделенные полномочиями по распределению кредитов и субсидий.
Непосредственное участие в регулировании денежно-кредитного механизма принимает государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов». В актах Совета директоров государственной корпорации о предоставлении субординированных займов путем передачи кредитным организациям облигаций федерального займа закреплены положения об условиях банковского кредитования отдельных отраслей экономики и субъектов Российской Федерации[10].
Произошла ситуация, когда государственные корпорации, наделенные государственно-властными полномочиями в целях эффективного развития определенного сегмента экономики, завладели полномочиями по распределению бюджетных средств, кредитов, а фактически – полномочиями по определению условий возникновения и исполнения эмиссионных финансовых обязательств. При этом не Банком России, а Правительством РФ утверждаются нормативы финансовой устойчивости финансовых институтов развития, а также условия распределения кредитов между участниками гражданского оборота[11]. В сложившейся ситуации Правительство РФ выполняет функции финансового мегарегулятора.
С одной стороны, сложившееся правовое регулирование существенно осложняет процесс управления денежной эмиссией и свидетельствует об отклонении от функционального подхода к управлению экономикой, в рамках которого «…правильное определение функций каждого органа является определяющим моментом при установлении правомочий и ответственности в управлении» [2, с. 5]. С другой стороны, приведенные акты Правительства РФ свидетельствуют о развитии в государстве процесса передачи части функций Банка России в сфере управления денежно-кредитным механизмом Правительству Российской Федерации. Активизация данного процесса в условиях беспрецедентного санкционного режима в отношении России несомненно будет иметь положительный эффект. Это позволит ограничить самостоятельность ЦБ РФ, исполняющего обязательства, вытекающие из Статей Соглашения Международного валютного фонда (МВФ) (1944 г.) и Статей Соглашения Международного банка реконструкции и развития (МБРР) (1944 г.), поддерживающих глобальную финансовую архитектуру, основанную на доминировании доллара.
Проведенный анализ позволяет констатировать, что осуществление денежной эмиссии происходит в условиях расщепления функций ее регулятора между Центральным Банком Российской Федерации, бюджетной системой и институтами развития.
Ключевая проблема в сфере управления денежной эмиссией кроется в нарушении организационных принципов государственного управления, пренебрежение которыми привело к появлению альтернативного правового института регулирования процесса создания платежеспособности участников гражданского оборота, минуя банковскую и бюджетную систему, в рамках которого финансовые институты развития «завладели» полномочиями по распределению бюджетных средств, кредитов, а фактически – полномочиями по определению условий возникновения и исполнения эмиссионных финансовых обязательств.
В целях противодействия геополитическим рискам и обеспечения устойчивости финансовой системы России к экономическим кризисам формирование правовой модели управления денежно-кредитным механизмом государства должно основываться на проведении административной реформы, направленной на разграничение функций Правительства РФ и финансового мегарегулятора и подчинения Банка России Правительству РФ.
Существование двух ключевых регуляторов денежной эмиссии – банковской и бюджетной системы – требует конкретизации в актах финансового законодательства положений о порядке и условиях взаимодействия инструментов денежно-кредитной и бюджетной политики. Дефицит правового регулирования в обозначенной сфере препятствует эффективному управлению эмиссией фиатных денег.
