За последние двадцать лет авиационный бизнес, все еще находящийся в стадии своего становления в Российской Федерации, претерпел значительные изменения. На его функционирование влияет множество факторов, а оценки современного состояния и перспектив развития отечественных авиаперевозок довольно противоречивы [6, с. 82 – 83]. В настоящее время взаимоотношения между субъектами авиационной отрасли строятся на рыночных принципах, при этом гражданская авиация превращается, по сути, в глобальную международную транспортную систему, не имеющую себе равных среди других видов транспорта, деятельность которых территориально ограничена из-за специфики коммуникационных сетей [7, с. 3].
Одним из ключевых вопросов, находящихся в поле зрения экспертов, остаются эффективность и безопасность авиаперелетов, а также поиск баланса между ними. Согласно данным Федерального агентства воздушного транспорта РФ по итогам 2020 года интенсивность полётов в воздушном пространстве Российской Федерации составила 3 559 полётов в сутки. Количество международных полётов сократилось в 2020 году более чем на 56% по сравнению с 2019 годом, что вполне объясняется эпидемией COVID-19. Количество внутренних полётов при этом практически не изменилось (снижение на 3,13% по сравнению с 2019 годом) и составило 2 491 полёт в сутки[1]. В 2020 году в рамках регулярных и нерегулярных перевозок аэропорты России обслуживали ежемесячно более 9,5 млн человек. Аэропорты московского аэроузла обслужили в рассматриваемый период более 48,5 млн пассажиров, загрузка аэропорта Санкт-Петербурга (Пулково) составила более 10,9 млн пассажиров[2]. Для сравнения: аэропорт Иркутска, например, за весь 2020 год обслужил 1,3 млн пассажиров.
Действительно, около 90% всех авиаперевозок в России выполняется между регионами и Москвой – это уже сложившаяся практика организации авиаперевозок. Так, к примеру, чтобы улететь из Иркутска в Екатеринбург, нужно прилететь в Москву, а потом фактически вернуться назад, находясь в воздухе лишних три-четыре часа. Сложившуюся схему в плане расходов на авиаперелет, в целом, нельзя назвать эффективной для экономики России. Однако сложно спорить также и с тем, что это весьма выгодно для аэропортов московского аэроузла и основных ведущих авиакомпаний.
Диспетчерское обслуживание, применяемое в большинстве случаев, безусловно, гарантирует высокий уровень безопасности, однако сопряжено и с высокими затратами. С точки зрения финансового анализа эффективность деятельности можно оценить с помощью расчета рентабельности маршрутной сети, а для более глубокого анализа необходимо рассмотреть доходность конкретного рейса [12, с. 576]. В целом, в отличие от 1 км железнодорожного пути, на 1 км воздушного пути тратится в 30 раз меньше денежных средств [16].
Кроме того, несмотря на высокий уровень организованности, технологичности, комфортности и безопасности, современная авиация по-прежнему остается высокорисковой транспортной отраслью и сложной технической системой повышенной опасности.
Ежегодно наблюдается тенденция роста количества перевезенных пассажиров и грузов воздушными судами. Потребность в воздушных перевозках продиктована коротким временным интервалом транспортировки человека или груза. Средняя дальность перевозок пассажиров на воздушном транспорте составляет свыше 2 300 км, в то время как на железнодорожном транспорте в междугороднем сообщении она не превышает 850 км, а на автомобильном транспорте в этом же виде сообщений – не более 100 км [17, с. 8]. При этом существует следующая зависимость: чем выше пассажиропоток, тем больше происшествий совершается, что в полной мере относится и к гражданской авиации.
Для российских авиакомпаний, ввиду затрат на содержание воздушного судна, обеспечением безопасности полётов и высокими ценами на авиационное топливо, многие рейсы могут иметь отрицательный итоговый результат, что, в свою очередь, сказывается на принятии «непопулярного», но вполне обоснованного – с точки зрения экономической эффективности – управленческого решения, связанного, например, с закрытием рейса в связи с его убыточностью.
Таким образом, на первый план выдвигается проблема повышения состояния защищенности гражданской авиации, то есть обеспечения авиационной безопасности при одновременном поиске коммерческой эффективности.
Основным законодательным актом, относящимся к воздушному законодательству и регулирующим осуществление воздушных перевозок, является Воздушный кодекс РФ, введенный в действие с 1 апреля 1997 г.[3]
Согласно ст. 2 ВК РФ, воздушное законодательство РФ, помимо самого Воздушного кодекса, включает в себя также иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Федеральные правила использования воздушного пространства, Федеральные авиационные правила, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации. С помощью данных нормативных правовых актов обеспечивается как общее регулирование правоотношений на законодательном уровне, так и более подробное их регулирование на уровне подзаконных нормативных правовых актов.
Л.А. Басыров и Ю.В. Степаненко в 2007 году отметили, что понятие «транспортная безопасность» как правовая категория на тот момент являлось юридической новеллой [2]: впервые этот термин был введен в нормативный правовой акт Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2004 г. № 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации» (подп. «з» п. 3)[4]. Согласно данному Постановлению, Минтранс России разрабатывает проекты нормативных правовых актов (в том числе и о транспортной безопасности) и вносит их на рассмотрение в Правительство РФ.
9 февраля 2007 г. был принят Федеральный закон «О транспортной безопасности», который определил транспортную безопасность как «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства», а «обеспечение транспортной безопасности» – как «реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства»[5]. Несмотря на то, что указанная дефиниция представляется достаточно лаконичной, в отечественной административно-правовой науке много внимания уделяется проблемам обеспечения транспортной безопасности и формируются отличные от законодательных подходы к определению самого понятия «транспортная безопасность». В литературе отмечается, что предложенная законодателем трактовка «…охватывает только социальный компонент этой области общественных отношений, оставляя за пределами своего действия угрозы техногенного и природного характера» [8, с. 32].
Понятие авиационной безопасности закреплено в ст. 83 Воздушного кодекса РФ и определяется как «состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации». Обратим внимание, что нормы не только статьи 83, но и всей гл. XII Воздушного кодекса РФ включены в законодательный акт впервые за всю историю нормотворчества в СССР и Российской Федерации. Так, в Воздушном кодексе СССР[6] вообще отсутствовали положения об авиационной безопасности. Это связано, как представляется, с тем, что политическое руководство Советского Союза не признавало возможности совершения на территории СССР противоправных действий в сфере гражданской авиации. По этой же причине СССР до конца 80-х годов не был участником международных конвенций, направленных против незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации. Вместе с тем мировое сообщество, начиная с 60-х годов прошлого столетия, было весьма озабочено участившимися захватами и угонами гражданских воздушных судов. Были приняты Токийская конвенция 1963 г., Гаагская конвенция 1970 г., Монреальская конвенция 1971 г., Монреальский протокол 1988 г., направленные на предотвращение актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации. В конце 80-х годов Советский Союз присоединился к указанным выше конвенциям. Это потребовало имплементации норм, содержавшихся в конвенциях, в советское воздушное законодательство. В 1989 г. Правительство СССР приняло решение о подготовке проекта новой редакции ВзК СССР. Этому решению способствовали и другие причины, в частности, быстро меняющаяся экономическая обстановка в стране. Проект нового ВзК СССР был подготовлен к концу 1990 г., но с распадом СССР прекратилась и дальнейшая работа над проектом. Однако основные положения проекта ВзК СССР об авиационной безопасности вошли в гл. XII ВК РФ. Немаловажно отметить, что указанные выше конвенции действуют только в отношении гражданских воздушных судов и аэропортов, а нормы гл. XII ВК РФ распространяются и на государственную и экспериментальную авиацию [9].
Само понятие «авиационная безопасность», несомненно, имеет отличительные признаки, содержащиеся в определении понятия «безопасность», сформулированном в гл. 1 приложения 17 к Чикагской конвенции 1944 года: «Безопасность – комплекс мер, а также людские и материальные ресурсы, предназначенные для защиты международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» [9]. В отечественной административно-правовой литературе к сфере общественной безопасности обычно относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими [5, с. 34].
Авиационная безопасность зависит – среди прочего – от отсутствия рисков незаконного вмешательства в деятельность в области авиации, которое определяется законодателем как «противоправные действия (бездействие), угрожающие безопасной деятельности в области авиации, повлекшие за собой несчастные случаи с людьми, материальный ущерб, захват или угон воздушного судна либо создавшие угрозу наступления таких последствий» (ст. 83 ВК РФ).
Необходимо отметить, что государственные органы поддержания порядка на транспортных магистралях России имеют более чем двухвековую историю. В 1809 г. в составе вновь учрежденного ведомства – Дирекции управления водяными и сухопутными сообщениями предусматривалось создание специализированных Полицейских команд «для полицейского надзора… как по водяным, так и по сухопутным сообщениям»[7]. Позже задача борьбы с правонарушениями на транспорте была возложена на жандармские полицейские управления железных дорог, входивших в состав Отдельного корпуса жандармов. После революции вопросы обеспечения транспортной безопасности находились в компетенции специальных подразделений в составе Всероссийской чрезвычайной комиссии – транспортных ЧК.
В дальнейшем подразделения по обеспечению безопасности на транспорте не раз меняли свою ведомственную принадлежность. В годы Великой Отечественной войны и почти до середины 50-х годов ХХ в. порядок на транспорте обеспечивали структурные подразделения органов государственной безопасности, наряду с другими силовыми структурами и собственными вооруженными формированиями Министерства путей сообщения. В дальнейшем функции обеспечения безопасности на всех видах транспорта были переданы Министерству внутренних дел, в составе которого в настоящее время функционирует Главное управление на транспорте [1, с. 6 – 7.]
В области обеспечения транспортной безопасности законодатель относит к функциям органов внутренних дел охрану общественного порядка и – совместно с органами Федеральной службы безопасности – противодействие преступности непосредственно на объектах транспортной инфраструктуры железнодорожного, водного, воздушного транспорта и метрополитена. Федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел обладает особыми полномочиями по обеспечению прав и свобод юридических и физических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе в области обеспечения безопасности транспортной структуры РФ [3, с. 100].
Вступление в силу Постановления Правительства РФ от 5 октября 2020 г. № 1604 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для транспортных средств воздушного транспорта»[8] ставит эксплуатантов воздушного транспорта в области гражданской безопасности в крайне затруднительное положение.
Во-первых, в соответствии с подпунктом 5 пункта 5 требований Постановления №1604, субъекты транспортной инфраструктуры обязаны «обеспечить защиту транспортного средства от актов незаконного вмешательства в соответствии с паспортом транспортного средства силами обеспечения транспортной безопасности транспортного средства, а в установленных настоящими требованиями случаях – подразделениями транспортной безопасности, включающими в себя группы из числа работников подразделений транспортной безопасности, специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершение актов незаконного вмешательства в зоне транспортной безопасности транспортного средства». То есть, по смыслу данного требования, эксплуатанты воздушного транспорта должны создать группы быстрого реагирования в местах нахождения (базирования) своих транспортных средств, то есть во всех аэропортах, в которые выполняются полеты.
Реализация данного требования на практике, несомненно, вызовет ряд затруднений. Так, Постановлением №1604 данные требования возлагаются также и на аэропорты, то есть, по сути происходит дублирование требований к субъектам транспортной инфраструктуры. Кроме того, остаются неурегулированными вопросы взаимодействия созданных групп быстрого реагирования эксплуатантов транспортных средств как между силами аэропорта, так и правоохранительными органами.
Таким образом, возложив полномочия по обеспечению транспортной безопасности на нескольких субъектов, законодатель не конкретизировал механизм их реализации для каждого. В связи с этим на практике неизбежно возникнут проблемы взаимодействия правоохранительных органов и представителей авиакомпаний в сфере обеспечения безопасности авиации [11, с. 61 – 62].
Во-вторых, с практической точки зрения особое беспокойство вызывают финансовые вопросы, связанные с реализацией данных требований. Содержание групп быстрого реагирования в каждом аэропорту, в который осуществляются полеты, заставит авиаперевозчиков понести дополнительные финансовые расходы и принимать решения, которые, в конечном итоге, отразятся на пассажирах. Так, сложно не согласиться с тем, что на практике реализация требований исследуемого положения, приведет к увеличению затрат на аэропортовое обслуживание, что, в свою очередь, увеличит и тарифы на авиаперевозки, а в случаях несоздания данных групп авиакомпании могут принять решения о невозможности выполнения полетов в аэропорты, где невозможно выполнить требования указанного положения с технической точки зрения или это невыгодно исходя из экономических расчётов.
Однако решение данных вопросов, на наш взгляд, лежит на поверхности и не представит особых проблем. Так, достаточно наделить обязанностями по созданию указанных групп быстрого реагирования аэропорты, предусмотрев соответствующее субсидирование для создания необходимой инфраструктуры. Кроме того, на законодательном уровне потребуется издание нормативного правового акта для координации деятельности правоохранительных органов с данными группами.
Постановление №1604 также содержит требования, реализовать которые, в принципе, не представляется возможным. В частности, реализация пункта 6 требований данного Постановления является на сегодняшний день неисполнимой для большинства авиаперевозчиков. Так, «субъекты транспортной инфраструктуры (перевозчики) в целях обеспечения транспортной безопасности воздушных судов гражданской авиации, используемых для осуществления коммерческих воздушных перевозок и (или) выполнения авиационных работ, дополнительно к требованиям, предусмотренным пунктом 5 Постановления, обязаны:
1) обеспечить оснащение транспортных средств, находящихся в эксплуатации, в соответствии с утвержденным паспортом транспортного средства техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, отвечающими требованиям части 8 статьи 122 Федерального закона «О транспортной безопасности» и обеспечивающими:
– видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине транспортного средства и на путях прохода в салон (кабину) транспортного средства;
– видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне транспортного средства;
– контроль (ограничение) доступа к критическим элементам транспортного средства;
– обработку, накопление, хранение видеоинформации не менее 30 суток и доступ к данным в соответствии с порядком доступа и передачи данных.
Указанные требования вступают в силу, согласно ст. 2 Постановления №1604:
– с 1 января 2023 г. в отношении воздушных судов, включенных в сертификат эксплуатанта транспортной инфраструктуры после 1 января 2023 г.;
– в отношении остальных воздушных судов– с 1 января 2025 г.
Отметим, что требование к российским авиакомпаниям оснащать лайнеры камерами и системами онлайн-трансляции было выдвинуто еще в 2011 г. Приказом Минтранса[9]. Однако «выполнять его, как технически невозможное, несколько лет никто не требовал, но в 2016 г. Ространснадзор начал штрафовать авиакомпании за отсутствие видеокамер», – сообщается в газете «Ведомости». Штрафы составляли от 50 000 – 200 000 руб. за первое нарушение, 200 000 – 500 000 руб. – за повторное, но за нарушение требований транспортной безопасности может грозить уголовная ответственность до восьми лет[10]. В 2016 г., когда из-за штрафов возникла напряженность в авиационной отрасти, Минтранс внес в Госдуму законопроект о переносе требований на 2019 г., а в 2018 г. правительство своим постановлением сдвинуло их на 2020–2025 гг.[11]
Таким образом, российские авиакомпании должны с 2020 г. оснащать видеокамерами поступающие к ним новые самолеты, с 2022 г. – бывшие в эксплуатации, а с 2025 г. – весь свой парк. При этом можно уверенно предположить, что реализация этих требований в существующих реалиях вызовет ряд проблем для эксплуатантов воздушных судов, среди которых – правовые, технические и финансовые сложности.
Экономическая составляющая данного вопроса касается роста затрат авиакомпаний, связанных с реализацией данных требований. Так, заместитель директора департамента управления авиационной безопасностью компании «Аэрофлот» В. Гаенко в ходе заседания комиссии Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) по транспорту и транспортной инфраструктуре заявил, что по оценке завода-производителя стоимость оснащения одного судна составит порядка 282 тыс. долл., а по всему парку будет составлять порядка 100 млн. долл. По его словам, даже если оснастить весь парк «этими средствами транспортной безопасности», они не будут соответствовать требованиям Постановления № 1604, потому что таких требований в нем нет. С другой стороны, отсутствует инфраструктура для приема сигнала: «Непонятно, чем оснастить, непонятно, в каком формате записывать, непонятно, по каким каналам передавать и куда. То есть, соответствующей инфраструктуры нет, требование к авиакомпаниям заведомо невыполнимо».[12] В. Гаенко предложил комиссии РСПП обратиться в аппарат правительства с просьбой отложить сроки выполнения требований Постановления: для вновь поступаемых самолетов – минимум до 2025 года, для ранее используемых и включенных в сертификат эксплуатанта – до 2027 г., для всех остальных – до 2030 г.
По оценкам экспертов, опубликованным в газете «Ведомости» в ноябре 2019 г., при имевшихся на тот момент в парке российских авиакомпаний приблизительно 800 иностранных самолетах и примерно 100 российских SSJ100, выполнение постановления о транспортной безопасности обойдется отрасли минимум в 585 млн. долл. даже в том случае, если флот не будет расти[13].
Учитывая тревожность неисполнения указанных требований среди крупнейших авиакомпаний России, сложно представить, каким образом планируют обеспечить реализацию Постановления №1604 средние и мелкие авиакомпании. Данные затраты повлекут увеличение стоимости авиаперевозок (цен на авиабилеты), что ставит под сомнение реализацию государственных программ, направленных на доступность для граждан России авиасообщения между городами.
Техническая проблема реализации данного Положения, заключается в отсутствии на сегодняшний день как технических требований к устанавливаемому оборудованию (требований сертификации), так и – собственно – самого оборудования, а также инфраструктуры для приема передаваемого изображения. Кроме того, не определен орган, отвечающий за анализ полученной информации и принятие на ее основе решений.
Правовые проблемы регулирования деятельности воздушного транспорта в целом обусловлены сложностью технического устройства современных воздушных судов и средств их управления, а также сложностью правоотношений, обусловленных взаимосвязанностью авиапредприятий [13, с. 4]. Так, любые конструктивные изменения в воздушное судно должны быть одобрены производителями воздушных судов и лизингодателями в соответствии с требованиями Международной организации гражданской авиации (требования ICAO). Учитывая тот факт, что многие авиакомпании внесены в так называемые «санкционные списки» стран-производителей воздушных судов, разрешения на внесение таких изменений, не будут получены, а воздушные суда, соответственно, не смогут получить сертификаты летной годности, что в свое очередь приведет к невозможности их эксплуатации.
В этой связи представляется вполне аргументированной позиция представителей компании «Аэрофлот» и о том, что эти требования а) нарушают принцип равной конкуренции в зависимости от страны перевозчика: дополнительные расходы на их выполнение понесут только российские авиакомпании, что поставит их в неравное положение с летающими в Россию иностранными конкурентами; б) справедливо применять данные требования также к иностранным авиакомпаниям, выполняющим перелеты в/из/через территорию России[14].
Безусловно, введение данных требований направлено на обеспечение транспортной безопасности, но следует также учитывать, что отечественная авиапромышленность, как и в целом весь авиационный бизнес России все еще находится в стадии своего становления, и не сможет удовлетворить необходимые для реализации требований исследуемого положения потребности, в частности, связанные с приобретением комплектующих для воздушных судов, средств видеофиксации и т п. при одновременном сохранении интенсивности и маршрутной сети.
В настоящее время, а также с учетом требований указанного Постановления №1604, эксплуатация воздушных судов иностранного производства, например, самолетов Airbus, Boeing, Embraer, Bombardier, не представляется возможной. Все это приведет к тому, что российские авиаконструкторы не смогут удовлетворить потребности российских авиаперевозчиков в требуемом количестве воздушных судов и комплектующих к ним для их обслуживания.
Уже недействующая в настоящее время Федеральная целевая программа «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 – 2010 годы и на период до 2015 года»[15] содержала много положений относительно важности создания нового поколения наукоемких технических решений, материалов и технологий для использования в авиационной промышленности, необходимости повышения качества и безопасности воздушных перевозок, обеспечения конкурентоспособности отечественной гражданской авиационной техники и транспортных услуг на внутреннем и внешнем рынках. Нерешенные в период действия программных мероприятий проблемы не утратили своей актуальности и сейчас [14, с. 116]. Так, в частности, в отечественной авиационной сфере наметилась тенденция, связанная с отказом от российского среднемагистрального самолета SSJ 100 из-за проблем с ремонтом и техническим обслуживаем данных воздушных судов, а также их ненадежности, что в конечном итоге оказывает отрицательное влияние на эффективность отрасли в целом. По замыслу отечественного законодателя этот и другие вопросы должна решить принятая в апреле 2014 года другая государственная программа РФ «Развитие авиационной промышленности до 2025 года». Несмотря на то, что общий объем бюджетных ассигнований по состоянию на март 2020 года превысил 898 млрд. руб, программный документ подвергся серьёзной критики со стороны бизнеса. Так, за шесть лет программа претерпела несколько редакций: последние изменения были внесены Постановлением Правительства РФ от 20 марта 2020 № 312, однако даже после всех изменений «новая госпрограмма не обещает ни массового импортозамещения техники, ни роста прибылей авиакомпаний, одним словом, это программа не ренессанса, а пока только выживания авиапрома»[16].
Негативные тенденции усиливаются и текущей сложной общемировой ситуацией, связанной с распространением коронавирусной инфекции. Как известно, в целях поддержки российской экономики Правительством Российской Федерации был разработан план первоочередных мероприятий, предусматривающий 54 меры по четырем блокам задач: 1) обеспечение товаров первой необходимости и социальная поддержка граждан; 2) поддержка отраслей экономики в зоне риска; 3) помощь бизнесу; 4) меры общего характера [15, с. 45].
Согласно отчёту о Деятельности воздушного транспорта за 10 мес. 2020 г., подготовленного Российской ассоциацией эксплуатантов воздушного транспорта, воздушный транспорт РФ является одной из наиболее пострадавших отраслей экономики в текущих условиях экономического кризиса и распространения новой коронавирусной инфекции.
Общий объем работ отечественных авиакомпаний за 10 месяцев 2020 года по отношению к соответствующему периоду предыдущего года сократился на 48,2%. По предварительной оценке, за указанный период авиакомпании, выполнившие 99% всех пассажирских перевозок, понесли убыток от продаж в размере около 140 млрд. руб. По итогам 2020 года этот показатель может достигнуть рекордных 200 млрд. руб.[17].
Правительством Российской Федерации предпринимаются определенные по защите отечественного авиабизнеса, однако принятый пакет мер поддержки российских авиакомпаний не оказал ожидаемого эффекта. Отмечается, что эти меры лишь на краткосрочный период стабилизировали ситуацию на воздушном транспорте в целом и позволили не допустить в 2020 году массовых банкротств отечественных авиаперевозчиков.
С целью недопущения возможных последний из-за нереализации требований исследуемого положения, представляется целесообразным отложить вступление данных требований в силу на неопределенный срок до создания соответствующей инфраструктуры. Дополнительно, следует обратить внимание, что неисполнение требований положения приведет к росту как выдаваемых предписаний уполномоченными органами, административных штрафов, так и увеличению нагрузки на судебную систему.
Возможным решением указанных проблем может являться введение переходного периода, в течение которого распространение данных требований коснется только новых воздушных судов, вводимых в эксплуатацию авиаконструкторами только сейчас (к примеру, российский самолет – МС-21).
Указанные предложения, по нашему мнению, позволят преодолеть нестабильный период, обеспечить баланс между транспортной безопасностью и эффективностью авиаперевозок, не допустить усугубления ситуации, связанной с возможным банкротством отечественных авиаперевозчиков.
