В условиях структурных преобразований экономики возникла потребность в разработке юридических конструкций, обеспечивающих укрепление [финансового] суверенитета государства, являющегося «…гарантией свободы»[1], который «…нужно непременно защищать и не отступать под внешним давлением»[2].
Финансовый суверенитет Российской Федерации может быть укреплен, с одной стороны, посредством правового инструментария, обеспечивающего независимость финансовой системы государства от международных платежных систем, мировой резервной валюты, бесконтрольной деятельности транснациональных корпораций, рассматриваемых в качестве неоколониальных инструментов[3]. А с другой стороны, с помощью правовых средств, позволяющих усилить координацию действий органов управления денежно-кредитным механизмом государства и обеспечить гармонизацию инструментов денежно-кредитной и бюджетной политики.
В эпоху глобальных перемен, связанных с формированием многополярной системы внешнеэкономических отношений, на международном и внутригосударственном уровнях предлагаются разные направления развития и правовые инструменты, призванные обеспечить бесперебойное осуществление трансграничных расчетов, а также независимость денежно-кредитного механизма государства от влияния глобальной финансовой архитектуры, основанной на доминировании доллара.
В условиях геополитической напряженности, сопровождающейся отсутствием доверия между банками разных государств, Банк международных расчетов в докладе «Мосты доверия и потоки денег» обосновывает необходимость создания глобальной расчетной палаты, обеспечивающей функционирование глобальной платформы трансграничных переводов в цифровой валюте, которая будет работать независимо от политики иностранных банков и корреспондентских счетов [17].
Оправданным и обоснованным в целях укрепления финансового суверенитета государства представляется обозначенный Президентом Российской Федерации на Саммите Россия – Африка переход на расчеты в национальных валютах с подключением банковских учреждений государств-партнеров к созданной в России системе передачи финансовых сообщений, позволяющих осуществлять трансграничные платежи независимо от ограничений со стороны западных систем [6]. Независимость от международных платежных систем в совокупности с иными инструментами обеспечения самостоятельности денежно-кредитной системы государства положительно скажется на укреплении финансового суверенитета России.
Направлены на укрепление финансовой самостоятельности государства и подготовленные депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ законопроекты (проект Федерального закона № 254889-8[4] и проект Федерального закона № 409472-8[5]) о выходе Российской Федерации из Международного валютного фонда (МВФ). Подход, изложенный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ в пояснительных записках к указанным законопроектам, представляется оправданным, поскольку МВФ выполняет задачи «поставщика глобальной ликвидности» [15], в роли которого выступают США, предпринимающие усилия по ограничению финансовой самостоятельности России.
Однако для укрепления финансового суверенитета Российской Федерации недостаточно признать утратившим силу Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. № 2215-1 «О вступлении в Международный валютный фонд и Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития». Очевидно, что назрела необходимость в создании правовых условий для усиления координации действий Банка России и Правительства РФ в финансово-кредитной сфере.
В соответствии с Конституцией, Центральный банк Российской Федерации (далее также – ЦБ РФ, Банк России) обеспечивает устойчивость курса национальной валюты, а согласно «Основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики» ключевыми задачами Банка России являются обеспечение ценовой стабильности и защита доходов граждан от значимого и непредсказуемого обесценивания. Поскольку целью денежно-кредитной политики является «…предложение такого объема денежной массы, которого необходимо и достаточно для стабильного экономического развития государства» [10, с. 116–123], применяемые Банком России инструменты должны быть сопряжены с правовыми средствами эмиссии бюджетного рубля. Отсутствие эффективного взаимодействия инструментов денежно-кредитной и бюджетной политики приводит к тому, что увеличение ключевой ставки, к которому периодически прибегает ЦБ РФ, далеко не всегда позволяет обеспечить ценовую стабильность, а значит – и устойчивость курса национальной валюты. Это можно продемонстрировать на примере влияния размера ключевой ставки, устанавливаемой Банком России, на объемы бюджетного финансирования. Увеличение ключевой ставки «…вызывает рост процентов под кредиты и спад экономической активности» [8, с. 217], что приводит к увеличению объемов субсидирования, докапитализации за счет бюджетных средств фондов развития промышленности и т.д. и, как следствие, – к увеличению государственного долга. В свою очередь, «… нарастание государственного долга и непогашаемых государственных займов влечет за собой экономические последствия в виде роста цен» [9, с. 97–114], вызывающего обесценивание денег.
С юридической точки зрения, несогласованность применяемых Банком России и Правительством РФ инструментов регулирования денежно-кредитной сферы вызвана не столько отсутствием конкретизации в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[6] форм и способов взаимодействия ЦБ РФ и Правительства РФ, сколько неразработанностью юридических конструкций, обеспечивающих баланс денежно-кредитной политики и экономического роста на фоне монопольной власти мегарегулятора в сфере управления финансовой системой.
С учетом подходов, выработанных в экономической науке, можно констатировать, что обозначенная проблема является следствием оторванности денежно-кредитной политики от других видов политики, включая развитие финансовых рынков, международных платежей и финансовой стабильности [12]. В результате, применяемый Банком России режим процентной политики выступает ограничителем роста в большинстве отраслей экономики [3].
Учитывая изложенное, совершенствование правового регулирования денежно-кредитной системы целесообразно осуществлять посредством проведения работы по гармонизации инструментов денежно-кредитной и бюджетной политики – этих двух начал управления финансово-кредитным механизмом государства. Это позволит создать необходимую правовую основу для проведения административной реформы в части изменения правового статуса Банка России, которая обеспечит не только его интеграцию с задачами Правительства Российской Федерации по достижению целей устойчивого экономического развития государства, но и ограничит влияние на финансовую систему России МВФ, выступающего проводником финансовой политики коллективного Запада.
Идея о проведении административной реформы, цель которой заключается в подчинении Банка России Правительству РФ или федеральному министерству, не является новой. Учитывая тот факт, что «… банк имеет свой резерв вне финансовой системы для осуществления денежной эмиссии, а бюджет использует резерв в пределах финансовой системы» [5, с. 66], в целях обеспечения соотношения ресурсов банка и бюджета в советскую эпоху Госбанк СССР находился в подчинении Минфина или Правительства[7].
Анализ современного законодательства позволяет констатировать, что что в Российской Федерации уже созданы предпосылки для проведения подобной административной реформы. Об этом свидетельствуют положения Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», согласно которым Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики. Более того, в отдельных случаях Правительство РФ даже выполняет функции финансового мегарегулятора [4, с. 62–70], утверждая нормативы финансовой устойчивости финансовых институтов развития, а также условия распределения кредитов между участниками гражданского оборота[8].
Зависимость центральных банков от органов исполнительной власти присутствует в правовых моделях управления денежно-кредитной сферой, созданных другими государствами. Например, на основании данных, заимствованных учеными из официальных документов, Казначейство Великобритании официально владеет акциями Банка Англии, определяет цели монетарной и финансовой политики, ответственно за банковское и финансовое регулирование [2, с. 24]. А на основании реформы, стартовавшей в Китае в марте 2023 года, Государственному Совету КНР передана часть функций Народного банка Китая в целях более эффективного управления финансовой сферой.
Правовое обеспечение финансового суверенитета должно основываться на современной правовой модели финансовых отношений, отвечающей экономическим вызовам и способной противостоять геополитическим рискам.
Сегодня становится очевидно, что отношения, возникающие в сфере функционирования современной финансовой системы государства, не укладываются в отраслевую модель права, сформированную в 30-е годы XX века. Отсутствие необходимого количества публично-правовых инструментов воздействия на отношения, складывающиеся в сфере денежного обращения, приводят к бесконтрольному осуществлению финансовых операций.
Проблема соотношения частноправовых и публично-правовых инструментов регулирования финансово-кредитного механизма всегда обостряется в периоды экономических кризисов и преобразований. На смену сложившемуся в советскую эпоху подходу, согласно которому «… деление права на частное и публичное неприемлемо, … поскольку для государственного регулирования нет ничего недоступного в хозяйственной жизни» [16, с. 440–441], в 90-е годы XX века приходит утверждение о недопустимости «… монополии государства на денежное обращение» [11]. Результатом сложившегося подхода явилось то, что отдельные правовые институты, имеющие публично-правовую природу, оказались в ГК РФ. В частности, правовое регулирование банковского кредитования и лизинга необоснованно было отдано на откуп гражданскому праву.
Поскольку в основе осуществляемой банками эмиссии кредитных денег лежат кредитные обязательства, условия их исполнения должны быть синхронизированы с инструментами управления денежной массой. Лизинг, правовой режим которого закреплен в ГК РФ, является специальной формой кредитования[9]. Учитывая природу лизинговых правоотношений, Большая коллегия Евразийского экономического Суда пришла к выводу, что «лизинговые услуги», оказываемые лизинговой компанией, не являющейся банком, относятся к финансовым услугам[10]. Это приводит к необходимости создания единых правил регулирования, контроля и надзора за кредитными организациями и лизинговыми компаниями, не являющимися банками, а также системы требований к обеспечению надежности лизинговых компаний.
Применение частноправовых методов регулирования трансграничных финансовых операций, вызванное либерализацией валютного регулирования, в конечном итоге приводит к выводу капитала и, как следствие, – к ослаблению курса национальной валюты. Направленный на ужесточение контроля за движением капитала Указ президента РФ от 28 февраля 2022 г. № 79 «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций», закрепляющий положения об обязательной продаже иностранной валюты в размере 80 процентов суммы иностранной валюты, который в марте 2022 г. сыграл решающую роль в укреплении курса рубля, оказался нейтрализован. Результатом дискуссии Банка России, Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития РФ явилось ужесточение с августа 2023 г. контроля за движением капитала, но без принятия соответствующего административного решения, на основании договоренностей государства с экспортерами о продаже валютной выручки. В октябре контроль за валютными операциями некоторых российских экспортеров был усилен Президентом РФ на основании Указа от 11 октября 2023 г. № 771.
Основанное на отраслевой модели права регулирование денежно-кредитного механизма не позволяет создать необходимый уровень гарантий финансовой устойчивости Российской Федерации и не способствует интеграции правового инструментария, обеспечивающего денежное обращение. Действующим законодательством закреплены разные правовые режимы наличных, безналичных, электронных и цифровых денег, что существенно ослабляет гарантии защиты прав участников гражданского оборота. В частности, установленный законодательством правовой режим электронных денежных средств исключает их из сферы действия Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов в банках Российской Федерации». В результате в случае отзыва Банком России лицензии на осуществление банковских операций у банка выплаты лицам, денежные средства которых хранятся на электронных кошельках, будут производиться в ходе ликвидационных процедур.
Получившая развитие в правовой доктрине дискуссия о делении финансов на частные и публичные не способствует формированию эффективного механизма правового регулирования денежных обязательств, но создает возможности для бесконтрольного осуществления финансовых операций, легализации доходов, полученных преступным путем. В результате приверженности отраслевому подходу создан правовой режим кредитных и иных денежных обязательств, обеспечивающих денежный оборот, формирующийся преимущественно с помощью частноправовых методов регулирования, которые представляются непригодными для противодействия геополитическим рискам и экономическим кризисам.
Учитывая изложенные проблемы в сфере регулирования финансовых отношений, сегодня в правовой доктрине акцент делается на построении актуальной архитектуры права посредством изучения межотраслевых институтов, возникающих на пересечении традиционных отраслей права [14, с. 11]. Используется междисциплинарный подход в исследовании финансово-правовых институтов [13, с. 46–68]. Особое внимание уделяется изучению регулятивных комплексов частного и публичного права [7, с. 180–191].
Межотраслевой подход активно применяется в правоприменительной практике. Процесс расширения рецепции частноправовых конструкций в финансово-правовом регулировании легализован Конституционным Судом Российской Федерации в ряде решений[11]. Учитывая подходы, выработанные Судом в части допустимости применения закрепленных ГК РФ универсальных юридических конструкций в области регулирования финансовых отношений, становится очевидно, что одна из основных задач, стоящих перед представителями правовой науки, заключается не в исследовании критериев, позволяющих разграничивать отрасли права [1, с. 5], частные и публичные финансы, а в выработке условий эффективного взаимодействия частноправовых и публично-правовых инструментов регулирования финансовых отношений, способствующих созданию современной правовой модели финансовой системы государства.
Проведенный анализ позволил сформулировать ряд выводов в части совершенствования правового обеспечения финансового суверенитета Российской Федерации, которые могут иметь значение для развития финансово-правовой науки и финансового законодательства.
- В условиях перехода к многополярному миру формирование «новой, свободной от политического вмешательства глобальной финансовой архитектуры»[12] должно сопровождаться проведением работы по совершенствованию правового регулирования денежно-кредитного механизма государства. В контексте изложенного немаловажное значение приобретает создание правовых условий для усиления координации действий Банка России и Правительства РФ в финансово-кредитной сфере.
- Усилить координацию действий финансового мегарегулятора (Банка России) и Правительства РФ можно с помощью проведения административной реформы в части изменения правового статуса Банка России посредством его подчинения Правительству. Это позволит обеспечить баланс между задачами Правительства РФ по достижению целей экономического развития и целями инфляционного таргетирования, осуществляемого Банком России и, как следствие, – ограничить влияние финансовой политики коллективного Запада, проводником которой выступает МВФ, на денежно-кредитный механизм России.
- В целях создания правовой модели денежного обращения, препятствующей выводу капитала и легализации доходов, полученных преступным путем, необходимо провести работу по гармонизации частноправовых и публично-правовых методов регулирования финансовых отношений. Это создаст основу для интеграции правового инструментария, регулирующего оборот денежных средств, охватываемых на сегодняшний день разными правовыми режимами в зависимости от формы их (денег) существования.
