Одной из целей национального развития Российской Федерации и направлений обеспечения ее национальной безопасности является повышение безопасности дорожного движения [6, с. 11].
За последние 10 лет удалось практически на 50% снизить смертность на дорогах России [11, с. 10], в связи с чем руководством нашей страны поставлена амбициозная цель по снижению смертности к 2030 году в 3,5 раза. Таких темпов снижения смертности еще не удалось достичь ни одному государству [2, с. 35]. В этой связи требуется выработка новых подходов к повышению безопасности дорожного движения.
Особое место при решении задач по повышению безопасности дорожного движения занимают перевозки пассажиров автобусами, которые являются наиболее востребованными среди других видов общественного транспорта и самым массовым видом пассажирской перевозки – на такой вид транспорта только в 2022 году пришлось практически 60 % (8 459 млн человек) от всех пассажиров, перевезенных транспортом общего пользования [10, с. 78].
Данное положение сопряжено с высокими рисками безопасности в сфере дорожного движения, так как с участием автобусов в 2022 году произошло 7 166 дорожно-транспортных происшествий (далее – ДТП), в которых погибли 602 человека [Там же], при этом число погибших увеличилось практически на 12 % [Там же, с. 99].
Практически девять из десяти автобусов, участвующих в ДТП, осуществляли пассажирские перевозки, что предопределяет наличие потенциальной угрозы причинения вреда большему числу людей, а также социально значимым общественным процессам [4, с. 13].
Ответственность за нарушение требований в области безопасности дорожного движения в зависимости от субъекта нарушения: водителя легкого транспортного средства («любитель») или водителя автобуса, оказывающего услуги населению («профессионал»), в рамках главы 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) не дифференцирована. Вместе с тем, потенциальный уровень угроз отличается. Так, в одном случае водитель фактически отвечает только за себя, а в другом – за перевозимых пассажиров. Кроме того, пассажир, приобретая билет на проезд, вправе рассчитывать на качество оказываемой услуги, в том числе – на ее безопасность.
В этой связи государством предусмотрены дополнительные правовые механизмы защиты прав таких пассажиров как публичными, так и частноправовыми средствами.
В рамках частноправовых средств в соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» и ст. 793 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) предусмотрена гражданско-правовая ответственность за нарушение прав потребителей (пассажиров) и заказчиков.
Ввиду высокой опасности деятельности по перевозке пассажиров, этот вид деятельности является объектом контрольно-надзорной деятельности [3, с. 34; 5, с. 29;] и подлежит лицензированию, в рамках которого в случае грубых нарушений лицензионных требований возможно прекращение действия лицензии [1, с. 102].
Кроме того, чтобы не оставлять защиту прав потребителя только на откуп гражданам, тем более – в условиях, когда им противостоят профессиональные образования, предусмотрена административная ответственность за оказание услуг ненадлежащего качества. Таким образом, оказание пассажиру услуги по перевозке пассажиров ненадлежащего качества помимо вышеперечисленных последствий может повлечь ответственность перевозчика по ст. 14.4 КоАП РФ [9].
В таком случае перевозчику в зависимости от его организационно-правовой формы назначается административный штраф в размере от 10 до 30 тысяч рублей, а его должностным лицам – от 3 до 10 тысяч рублей.
За повторное совершение данного нарушения в отношении перевозчика назначается административный штраф в размере от 15 до 50 тысяч рублей. Должностные лица перевозчика могут быть привлечены к административной ответственности в виде штрафа в размере от 7 до 15 тысяч рублей либо дисквалификации на срок до одного года.
Важно отметить, что санкцией статьи в качестве возможного вида административного наказания за повторное оказание услуги ненадлежащего качества предусмотрена конфискация предметов административного правонарушения.
В судебной практике известны прецеденты, когда транспортные средства, в частности автобус, конфисковались как орудие совершения административного правонарушения, выраженного в осуществлении перевозочной деятельности без лицензии (ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ). Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 1 марта 2012 г. № 404-О-О не усмотрел в применении данной меры нарушения законности и противоречий положениям Конституции Российской Федерации[1].
Аналогичным образом существует возможность конфискации автобуса при повторном оказании услуги ненадлежащего качества, например, связанного с эксплуатацией технически неисправного автобуса. Безусловно, справедливость применения данного вида административного наказания должна подлежать тщательной оценке с учетом тяжести последствий нарушения и недопустимости необоснованного срыва транспортного обслуживания населения.
Если вследствие оказания услуг ненадлежащего качества наступили общественно опасные последствия, его ответственные работники подлежат уголовной ответственности по ст. 238 УК РФ. Однако применение указанной нормы возможно, если деяние не подлежит квалификации иным образом, например, по главе 12 КоАП РФ, ст. 264 УК РФ и др.[2] .
Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 14.4 КоАП РФ, образует несоблюдение требований, предъявляемых к качеству товаров, работ и услуг [8], в том числе в части безопасности [12].
Обобщив точки зрения авторов на этот счет, удалось установить, что нарушаемые нормы должны содержаться, как правило, в Законе о защите прав потребителей, в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и других нормативных источниках [7], а также документах технического регулирования, закрепляющих требования к потребляемым товарам, оказываемым услугам и выполняемым работам [9].
В соответствии с п. 6.1 ГОСТ Р 52113-2014 безопасность определяется как один из показателей качества применительно к оказываемым населению услугам[3].
Пассажирские перевозки помимо прочего связаны с безопасностью, которая также признается одним из основных показателей качества пассажирских перевозок, осуществляемых всеми видами транспорта общего пользования согласно п. 5.1 ГОСТ Р 51004-96[4].
В контексте безопасности услуг по перевозке пассажиров значительное внимание уделяется аспектам обеспечения безопасности дорожного движения, что выражается в закрепленной ГОСТ Р 51004-96 необходимости использования автобусов, находящихся в исправном техническом состоянии, наличии у персонала необходимой квалификации и опыта работы, законопослушности[5]. Более того, ГОСТ Р 51825-2001 предписана необходимость соблюдения Правил дорожного движения Российской Федерации, как залог качества услуг по перевозке[6].
Исходя из совокупного понимания положений статей 309 и 721 ГК РФ, а также перечисленных национальных стандартов, безопасность дорожного движения является одним из ключевых показателей качества оказываемых населению услуг, в том числе по пассажирской перевозке, в связи с чем признается обычно предъявляемым требованиям к данной деятельности.
Кроме того, анализ правоприменительной практики позволил установить, что некачественным оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, квалифицированным по ст. 14.4 КоАП РФ, признаются не столь значительные с позиции угрозы жизни и здоровью пассажиров нарушения, например, нарушение требований расписания[7], несоблюдение обязанности по остановке на остановочных пунктах[8], несоблюдение норм вместимости[9].
Обширная практика по ст. 14.4 КоАП РФ сформировалась по поводу использования для перевозки пассажиров технически неисправных автобусов[10]. При этом судебной практики по нарушениям других требований в сфере безопасности дорожного движения установить не удалось.
Между тем, содержание ст. 14.4 КоАП РФ позволяет более широко реализовывать защиту интересов безопасности дорожного движения административно-правовыми средствами в пределах санкции указанной статьи, не ограничиваясь только техническими неисправностями ТС.
Изложенное свидетельствует о возможности привлечения к административной ответственности за оказание услуги ненадлежащего качества по фактам несоблюдения требований по обеспечению безопасности дорожного движения в целом.
При перевозках пассажиров другими видами транспорта сегодня активно реализуется практика привлечения к ответственности по ст. 14.4 КоАП РФ за оказание услуг ненадлежащего качества, в том числе не представляющих непосредственной угрозы их потребителям.
Например, в сфере перевозки пассажиров железнодорожным транспортом основаниями признания некачественно оказанной услуги, в том числе выступают отсутствие на остановочных пунктах навесов и павильонов[11], недоведение до сведения пассажиров расписания. Применительно к последнему судами подчеркивается, что информирование о расписании движения поездов имеет целью обеспечение качественного и безопасного оказания населению услуг[12].
В сфере перевозки пассажиров воздушным транспортом услуга по перевозке признавалась некачественной вследствие неисполнения обязанности по предоставлению прохладительных напитков и размещению в гостинице в случае задержки рейса. Как отмечено судом, несмотря на отсутствие данного условия в договоре, оно является обычно предъявляемым требованием к качеству услуги по перевозке пассажиров воздушным транспортом[13].
Таким образом, нарушение требований по обеспечению безопасности дорожного движения в процессе оказания услуги, влекущее признание ненадлежащего её оказания, наряду с мерами гражданско-правовой ответственности влечет публичную ответственность по главе 12 и ст. 14.4 КоАП РФ.
Данные обстоятельства порождают обоснованный вопрос о нарушении принципа недопустимости привлечения к двойной ответственности за нарушение одного и того же деяния (non bis in idem)[14] как с точки зрения привлечения к административной ответственности (ч. 5 чт. 4.1 КоАП РФ), так и одновременно к административной и гражданско-правовой.
Согласно позиции Суда Европейских сообществ, применение указанного принципа регулируется триединым условием тождества фактов, единства нарушителя и защищаемого правового интереса[15], что позволяет интерпретировать данную позицию через три основных элемента состава правонарушения, традиционно выделяемых в теории: объект, объективная сторона и субъект.
Исходя из изложенного, не допускается применение нескольких мер ответственности при одновременном совпадении трех перечисленных элементов состава правонарушения. Такой подход является распространенным как в международной[16], так и в отечественной практике.
Объектом охраны главы 12 КоАП РФ выступают общественные отношения в сфере дорожного движения, ст. 14.4 КоАП РФ – защиты прав потребителей, в рамках гражданского-правового законодательства – имущественные и неимущественные права граждан.
Субъектами правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП РФ, выступают участники дорожного движения или хозяйствующие субъекты, эксплуатирующие транспорт, ст. 14.4 КоАП РФ – исполнитель услуг в сфере перевозок пассажиров, в рамках гражданского-правового законодательства также исполнитель услуги.
Объективная сторона представлена одинаковыми материальными действиями – нарушениями требований безопасности дорожного движения, различающимися по юридической квалификации. Тем не менее сложившаяся в России правоприменительная практика свидетельствует о возможности одновременного применения нескольких мер ответственности, даже относящихся к одной отрасли права, если объективная сторона имеет сложный комплексный характер[17].
Таким образом, сформировавшиеся в теории и практике подходы не исключают привлечение нарушителя к нескольким видам ответственности за совершение деяния, которое, несмотря на внешне одинаковое выражение, посягает на разные охраняемые интересы. В таких случаях деяние затрагивает несколько правовых отраслей и институтов, что предполагает различие юридического состава нарушения по признакам объекта, объективной стороны и субъекта.
Применительно к рассматриваемой комбинации мер ответственности, стоит отметить, что ввиду комплексного характера состава такого нарушения (ст. 14.4 КоАП РФ) в правоприменительной практике признавалось допустимым одновременное привлечение нарушителя к административной ответственности за нарушение отраслевых норм, требований к качеству выполнения работ или оказания услуг, а также к гражданского-правовой ответственности.
Так, например, в ходе проверки санатория установлены нарушения санитарно-бытовых требований. Нарушения выражались, в частности, в некачественной уборке спальных помещений, неровности полов в них, нарушении целостности линолеума, сколах на посуде и др.
Это послужило основанием привлечения санатория и его некоторых работников к административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических требований по ст. 6.4 и ст. 6.6 КоАП РФ, а также за оказание населению услуг ненадлежащего качества по ст. 14.4 КоАП РФ. Одновременно с этим заказчик – Фонд социального страхования, в интересах которого функционировал санаторий, взыскал с санатория неустойку в связи с ненадлежащим исполнением контрактных обязательств[18].
С учетом того, что меры ответственности направлены на защиту разных интересов, а также приведенного примера из практики, не исключается одновременное привлечение перевозчика к административной ответственности за нарушение требований по обеспечению безопасности дорожного движения и по ст. 14.4 КоАП РФ, а также возврат стоимости билета пассажиру в связи с некачественно оказанной услугой по перевозке.
Представляется, что ограничение лишь одним видом ответственности при совершении деяния, посягающего на несколько охраняемых интересов, препятствует эффективной реализации правовых институтов, направленных на охрану соответствующих интересов.
Такой комплексный поход к применению мер ответственности в отношении перевозчика, деятельность которого находится в плоскости разносторонних отношений, представляется вполне уместным, что подтвердил высший судебный орган конституционного контроля в Российской Федерации.
В одном из своих решений Конституционный суд Российской Федерации указал, что правовые средства, направленные на поддержание правовой дисциплины, могут носить комплексный, межотраслевой характер, но при этом должны согласовываться с целями, ради которых они применяются, и быть пропорциональными, не порождать избыточных, чрезмерных ограничений прав и свобод[19].
Рассматривая нарушения требований безопасности дорожного движения в сфере перевозок пассажиров как основания привлечения к административной и гражданско-правовой ответственности, следует отметить, что факт привлечения к одной из видов ответственности фактически является основанием привлечения к ответственности другого вида.
Таким образом, возникает вопрос организации взаимодействия и обмена информацией между контрольно-надзорными органами (Госавтоинспкция, Ространснадзор) и пассажирами (потребители), которых в рассматриваемой сфере можно позиционировать как субъектов частноправового контроля.
В данной области институт частноправового контроля развит слабо, что обуславливается экономической нецелесообразностью и сложностью процедур, а также отсутствием конкретных правовых оснований. При этом своевременный и качественный контроль непосредственно со стороны потребителей услуги способен предупредить правонарушения со стороны перевозчика. С одной стороны, это способствует получению качественной услуги, с другой – позволяет избежать возможного привлечения перевозчика к ответственности.
Рассматривая вопрос взаимодействия указанных субъектов, стоит отметить, что одной из задач Транспортной стратегии Российской Федерации, направленной на достижение цифровой трансформации и ускоренное внедрение новых технологий в транспортную отрасль, является цифровизация пассажирских перевозок, а одним из направлений цифровизации транспортного комплекса – создание цифрового профиля пассажира[20].
В рамках указанного профиля представляется возможным организовать канал связи между контрольно-надзорными органами (Госавтоинспекция, Ространснадзор, Роспотребнадзор) и потребителями услуг (пассажирами) о фактах нарушений требований в сфере безопасности дорожного движения, что, способствуя развитию института частноправового контроля, в конечном счете позволит гарантировать безопасность оказываемых услуг по перевозке пассажиров как публичными, так и частноправовыми средствами.
В заключение хотелось бы отметить, что требования по обеспечению безопасности дорожного движения в рамках оказания услуг по перевозке пассажиров одновременно выступают условиями надлежащего оказания услуг в рассматриваемой сфере, нарушение которых должно рассматриваться не только как правонарушение в сфере дорожного движения (глава 12 КоАП РФ), но и как нарушение условий договора (ст. 793 ГК РФ), а также оказание услуг ненадлежащего качества (ст. 14.4 КоАП РФ).
Считаем необходимым расширить практику привлечения к ответственности по ст. 14.4 КоАП РФ за оказание услуг ненадлежащего качества, выраженное в несоблюдении требований по обеспечению безопасности дорожного движения, не ограничиваясь техническими неисправностями автобусов. Рассматриваемый подход может быть применен не только к перевозке пассажиров автобусов, но и любым другим автомобильным транспортом, в том числе легковым такси.
Указанный административно-правовой инструмент обладает существенным потенциалом, поскольку помимо штрафа предусматривает возможность назначения конфискации орудия и предмета совершения нарушения. Конфискация транспортного средства в этом случае должна рассматриваться как крайняя мера и применяться при наличии реальной угрозы безопасности дорожного движения с учетом недопустимости необоснованного срыва транспортного обслуживания населения.
Ввиду того, что нарушение требований безопасности дорожного движения в процессе оказания услуг по перевозке пассажиров является основанием для привлечения перевозчика к гражданско-правовой ответственности, необходимо предусмотреть механизм оповещения пассажира о привлечении перевозчика к соответствующей административной ответственности для возможности защиты их прав. Такой механизм может быть реализован в рамках цифровизации перевозочной деятельности, создания цифрового профиля перевозчика и пассажира, и будет способствовать развитию института частноправового контроля.
Одновременное применение к перевозчику нескольких мер ответственности в настоящее время в рамках рассмотренных правовых институтов за одно нарушение не рассматривается как противоречащее принципу недопустимости привлечения к двойной ответственности за совершение одного и того же деяния ввиду разных охраняемых интересов, природы нарушений и правовых статусов, которыми обладает перевозчик и его работники (хозяйствующий субъект, эксплуатирующий транспортное средство, исполнитель услуги, должностное лицо, водитель и др.).
Вместе с тем, в условиях реформы контрольно-надзорной детальности, направленной на снятие необоснованных административных барьеров на пути развития экономики нашей страны, вопрос двойной ответственности хозяйствующих субъектов остается дискуссионным. Это заставляет задуматься о построении единой логичной системы ответственности перевозчика и оснований её наступления, исключающей чрезмерное давление и регламентацию её особенностей в профильном законодательстве.
