Существенное изменение исторической обстановки приводит к трансформации инструментов, методов использования и применения финансов. Такие перемены произошли в период Великой Октябрьской социалистической революции, сломавшей финансовый аппарат царской России [12], а также по окончании Второй мировой войны, когда была проведена денежная реформа, направленная на сокращение денежных накоплений, сформированных вследствие функционирования «черного рынка» [6]. Серьезная перестройка финансовой системы государства была связана с прекращением существования СССР. Однако произошедшие в 90-е годы XX века экономические преобразования так и не увенчались созданием необходимого правового инструментария управления денежной массой, поскольку реформы проводились «…без достаточного понимания целей, задач и допустимых социально-экономических и политических формул» [2].
Отдельные проблемы в сфере управления финансами, возникающие на современном этапе экономического развития, существовали и во времена царской России, когда в условиях выхода государства на мировой рынок и конвертируемости золотого рубля большая часть прироста от привлеченных иностранных инвестиций выводилась за рубеж в виде процентов, кредитов и дивидендов с западных капиталов [7], что отрицательно сказывалось на социально-экономическом развитии российского государства.
Сегодня в целях обеспечения финансовой и экономической безопасности Российской Федерации, усиления контроля за движением капитала нормативное правовое регулирование направлено на исключение из структуры владения значимых российских компаний и банков иностранных участников из недружественных стран[1].
Происходящие в новых экономических реалиях изменения в функционировании денежно-кредитного механизма, вызванные усилением санкционной риторики в отношении России на фоне формирования многополярного мира, требуют продолжения работы по разработке правовых средств, способствующих финансовой самостоятельности государства, его избавлению от негативного влияния коллективного Запада и усилению контроля за денежным обращением.
Учитывая изложенное, в рамках современных финансово-правовых исследований следует акцентировать внимание на поиске новых подходов, направленных на упорядочение системы мер управления денежной массой и предотвращение развития параллельной финансовой системы в государстве, появление которой вызвано нехваткой правового инструментария для регулирования наличного и безналичного денежного оборота, а также майнинга криптовалют.
В рамках настоящей статьи автором предпринята попытка наметить некоторые принципиальные линии совершенствования правового регулирования финансово-кредитного механизма, основное назначение которого состоит в обеспечении экономического роста. Сформулированные по результатам проведенного анализа выводы и направления развития законодательства не претендуют на точность и безупречность. Однако факты и аналитические материалы, на основе которых они были сделаны, могут пригодиться для дальнейших научных исследований, осуществляемых в фокусе науки финансового права.
Острая потребность в научных разработках по вопросам правового регулирования денежного обращения, функционирования финансового механизма, обеспечения финансовой стабильности [11] и финансового суверенитета государства [13] вызвана, главным образом, введенным в отношении России странами коллективного Запада беспрецедентным санкционным режимом, который одновременно стал «лакмусовой бумагой», позволившей вскрыть недостатки в функционировании финансово-кредитной системы государства, появившиеся еще в 90-е годы XX века, но долгое время остававшиеся без должного внимания со стороны ученых и практиков.
Причина недостатков в развитии финансово-кредитной сферы кроется, прежде всего, в том, что к моменту распада СССР исчезли такие ограничители деятельности в международных отношениях стран коллективного Запада, как Организация Варшавского Договора (ОВД), закрепившая биполярность мира и Совет экономической взаимопомощи (СЭВ), обеспечивающий систему многосторонних расчётов между странами социалистического лагеря. Прекращение существования этих организаций позволило НАТО и Евросоюзу «…присвоить возможность интерпретировать по своему усмотрению международное право»[2], в конечном итоге заменив и вытеснив его таким суррогатным понятием, как «миропорядок, основанный на правилах»[3].
Последовавшее вслед за распадом СССР членство России в Международном валютном фонде (МВФ), выступающим в роли проводника политики коллективного Запада, лишило государство финансовой самостоятельности, подчинив российскую денежно-кредитную систему глобальной финансовой архитектуре, обслуживающей долларовый оборот, представляющий собой сферу осуществления финансовых спекуляций.
Сегодня органами публичной власти обсуждаются вопросы создания финансовой системы, способной обойти западные санкции, проводится серьезная работа по формированию механизма международных платежей, независимого от вмешательства третьих стран, соответствующего реальности многополярного мира и способного противостоять нелегитимным ограничениям со стороны коллективного Запада[4]. Важное значение в правовом обеспечении международных расчетов имеют принятые в августе 2024 года федеральные законы, направленные на легализацию майнинга криптовалют, правовой режим которых позволит их использовать в расчетах в рамках международных договоров.
Во-вторых, недостатки в управлении финансами связаны с тем, что процесс перехода от плановой экономики к рыночной не сопровождался созданием надлежащих правовых условий функционирования денежно-кредитной сферы. Разработчикам финансового и гражданского законодательства не удалось задать параметры сбалансированного применения правовых институтов, обеспечивающих развитие отдельных элементов финансового механизма государства, к числу которых относятся бюджет, налоги, кредитование, ценообразование, финансирование, страхование, антимонопольное регулирование и т. д. В результате, закрепленный в Налоговом кодексе механизм фискального обложения довольно быстро привел к появлению параллельной налоговой системы в государстве. Произошедшее в 90-е годы XX века ослабление контроля за ценообразованием в условиях отсутствия необходимых инструментов антимонопольного регулирования стало одной из причин разбалансировки денежной системы государства. А отсутствие юридической конструкции управления денежной массой привело к появлению финансовых пирамид, суверенному дефолту – неспособности правительства исполнить обязательства в полном объеме и в установленный срок.
В-третьих, развитию финансово-кредитной системы государства препятствует отсутствие эффективного взаимодействия двух регуляторов денежно-кредитного механизма – Банка России и бюджета. На фоне жесткой денежно-кредитной политики вливание денежных средств в экономику происходит преимущественно за счет бюджетных операций, что, с позиции ЦБ РФ, вызывает «… “зашумление” функционирования трансмиссионного механизма»[5], снижающее эффективность режима инфляционного таргетирования, а по оценкам экспертов, приводит «…к замедлению темпов экономического роста и нестабильности финансовых рынков»[6].
Изложенные негативные экономические последствия, с точки зрения подходов, выработанных в финансово-правовой доктрине, объясняются, прежде всего, искажением особой правовой природы и роли бюджета, представляющего собой фонд уже существующих, заработанных государством денег, значительная часть которых поступает туда в форме фискальных доходов (налогов, сборов, штрафов и т. д.), предназначенных для финансового обеспечения не коммерческих проектов, а гарантируемых Конституций РФ благ.
Далеко не случайно в середине 2000-х годов на основании Федерального закона от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации»[7] правовой режим фискальных доходов бюджета был отграничен от правового порядка использования доходов государства от коммерческой деятельности, заемных средств. В результате сложившегося регулирования были созданы надлежащие правовые условия финансирования коммерческих проектов за счет средств Бюджета развития, сформированного в составе федерального бюджета, и представляющего собой ни что иное как совокупность собственных доходов государства. Однако данный закон утратил силу, а механизм реализации одного из ключевых принципов управления денежной массой, принимающей при наличии ряда условий форму бюджетных доходов, так и остался несозданным [3].
Во-четвертых, серьезным недостатком функционирования денежно-кредитной системы является отсутствие упорядоченности инструментов управления денежной массой, которые в настоящее время установлены в разных отраслевых законах, что существенно осложняет достижение цели по созданию параметров сбалансированного применения бюджетного, кредитного механизмов, ценообразования, антимонопольного регулирования и т. д.
Существенная часть инструментов управления денежной массой закреплена в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[8]. К их числу относятся применяемые и устанавливаемые Банком России: 1) процентные ставки по операциям Банка России; 2) обязательные резервные требования; 3) рефинансирование кредитных организаций; 4) валютные интервенции; 5) ориентиры роста денежной массы; 6) прямые количественные ограничения и др.
Поскольку центром денежно-кредитного регулирования наряду с Банком России является бюджет, необходимыми инструментами управления денежной массой, при определенных условиях охватываемой правовым режимом бюджетного рубля, являются: государственные (муниципальные) контракты, обеспечивающие выбор выгодных условий финансового обеспечения государственных расходов; казначейское сопровождение расходов, позволяющее контролировать целевое использование бюджетных средств; обратный выкуп эмитентом ценных бумаг, приобретенных Министерством финансов РФ за счет средств Фонда национального благосостояния в целях финансирования инфраструктурных проектов[9], направленный на предотвращение неосновательного обогащения компаний-получателей бюджетных средств и др. [5].
Важное значение для целей управления денежной массой приобретают инструменты поддержания ценовой стабильности, имеющей непосредственное отношение к осуществляемой Банком России функции по обеспечению устойчивости курса национальной валюты и борьбы с инфляцией, цель реализации которой не может быть достигнута исключительно с помощью инструментов и методов монетарной политики, закрепленных в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Недостаточная изученность взаимосвязей системы ценообразования и денежного обращения, кредитного и бюджетно-правовых механизмов нередко приводит к ошибочному использованию отдельных инструментов управления денежной массой, создавая условия для роста цен на рынках соответствующих товаров, после чего со стороны государства следует авральное применение мер, направленных на стабилизацию экономической ситуации. В результате непродуманного применения кредитного и бюджетного механизмов в целях развития рынка недвижимости последний был выведен из равновесия. Субсидирование льготных ставок по ипотечным кредитам привело к резкому росту цен на недвижимость. А сворачивание программ масштабного льготного кредитования стало причиной появления «серых» схем для стимулирования людей к покупке недвижимости, за которыми, как справедливо отмечает председатель Банка России, стоит завышение цены стоимости квартиры[10].
К росту цен приводит наличие монополистов на рынках соответствующих товаров (работ услуг), а также сложившееся регулирование экономической деятельности в тех или иных сегментах экономики, способствующее бесконтрольному установлению тарифов. Так, в сфере энергоснабжения действуют многочисленные территориальные электросетевые компании, деятельность которых приводит к росту тарифов на электроэнергию[11].
Негативное влияние на ценообразование оказывает неустойчивая практика органов публичной власти, включенных в процесс государственного контроля за ценами. Изложенное можно продемонстрировать на примере осуществления таможенного контроля таможенной стоимости товаров, в рамках которого таможенные органы, руководствуясь подходами Верховного Суда РФ[12], включают в состав таможенной стоимости дивиденды, облагая их таможенными платежами. Избегая анализа сложившегося подхода, необходимо отметить следующее. Поскольку таможенные платежи влияют на формирование налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций, налоговая реконструкция, применяемая вследствие включения дивидендов в таможенную стоимость товаров, является основанием для возврата налогов через налогово-правовой механизм в размере, который, по мнению экспертов, может превышать фискальные платежи, взысканные таможенными органами[13].
Недостаток внимания к анализу взаимосвязей денежного оборота и системы ценообразования и, как следствие, отсутствие надлежащего режима правового регулирования, способствующего поддержанию ценовой стабильности, во многом обусловлены развитием отраслевой модели права, приверженность которой существенно затрудняет проведение учеными-правоведами комплексного анализа правовых и экономических категорий.
В условиях активизации интереса к развитию интегрального типа правопонимания, прослеживающегося на современном этапе эволюции права, появляются работы, направленные на разработку правового инструментария, способного задать параметры сбалансированного применения отдельных элементов финансово-кредитного механизма государства, включая ценообразование, денежное обращение, бюджет и кредит [4, 8]. Для достижения нужного результата важное значение приобретает развитие такого выделяемого в системе финансового права регулятивного комплекса, как право денежного обращения [1, 9], позволяющего упорядочить систему инструментов и методов управления денежной массой.
В-пятых, крупной проблемой, препятствующей развитию финансово-кредитного механизма, является наличие в государстве параллельной финансовой системы, причиной появления которой явилось отсутствие необходимых правовых условий интеграции в финансовую систему страны криптовалют, активно используемых в международных расчетах наряду с фиатными деньгами. В результате произошла ситуация, когда частные лица, занимающиеся майнингом, оказывают влияние на денежную массу, что противоречит ключевым принципам денежной эмиссии, выработанным с учетом опыта проведения многочисленных денежных реформ.
Кроме того, сформированная в стране параллельная финансовая система стала следствием недостатка инструментов контроля за оборотом наличных денег, о чем свидетельствуют данные Росстата и ФНС России, согласно которым расходы граждан значительно превышают доходы даже с учетом закредитованности населения[14], а также массовые аресты высокопоставленных должностных лиц, сопровождающиеся изъятием у них огромных сумм наличных денег.
Государством разрабатываются и применяются меры, направленные на борьбу с теневым сектором экономики, с обналичиванием денег, полученных преступным путем и их интеграцией в безналичный оборот. К их числу относятся: 1) введение системы прослеживаемости импортных товаров; 2) внедрение на базе ЦБ РФ платформы «Знай своего клиента», с помощью которой банки получают информацию об уровне риска вовлеченности в проведение подозрительных операций; 3) создание межведомственных комиссий субъектов Российской Федерации по противодействию нелегальной занятости и наделение полномочиями по борьбе с теневой занятостью Минтруд России и ФНС России; 4) введение льготного режима налогообложения для самозанятых граждан, позволившего вывести значительную часть доходов граждан из серой сферы; 5) установление ограничений на снятие и использование наличных, включая лимиты на суммы наличных денежных средств, которые банковские учреждения могут принимать от клиентов и др.
Ретроспективный анализ эволюции финансово-кредитного механизма государства позволяет выделить еще одну радикальную, но действенную меру, направленную на борьбу с незаконным оборотом наличных денег – проведение денежной реформы, цель которой заключается в сокращении денежных накоплений, сформированных вследствие осуществления нелегальной деятельности, посредством проведения обмена наличных денег на новые денежные знаки в соответствии с установленными предельными нормами обмена для населения.
В контексте изложенного интересным представляется опыт проведения реформы 1947 года, в рамках которой старые денежные знаки, превышающие обменные нормы, либо аннулировались в случае установления незаконных источников их накопления, либо подлежали зачислению на особые вклады (конвертировались в особый государственный заем)[15] [10].
Проведенный анализ позволил сформулировать ряд выводов по поводу принятия комплекса мер, направленных на управление денежной массой, которые могут иметь значение для развития науки финансового права и финансового законодательства.
- Во избежание непродуманного применения отдельных инструментов регулирования денежно-кредитного механизма стоит продолжить изучение взаимосвязей системы ценообразования и денежного обращения, а также упорядочить систему инструментов и методов управления денежной массой, основываясь при этом на интегративной модели строения права, существенно расширяющей его регулятивные возможности и обеспечивающей проведение комплексного анализа правовых и экономических категорий.
- Учитывая, что помимо Банка России, роль денежно-кредитного регулятора выполняет бюджет, особое внимание следует уделить изучению и совершенствованию бюджетно-правовых инструментов управления денежной массой и вернуться к проведению работы по созданию правовых условий для обособления правового режима регулирования фискальных доходов (налогов, сборов, штрафов и т. д.), которые, в отличие от собственных доходов государства (доходов от коммерческой деятельности, заемных средств), не могут использоваться иначе, чем для целей финансового обеспечения гарантируемых Конституцией РФ благ.
За основу можно принять подход, реализованный в существовавшем ранее Федеральном законе от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации».
- Поскольку одной из причин появления в государстве параллельной финансовой системы является недостаток правовых инструментов для контроля за оборотом наличных денежных средств, а применяемых государством мер для предотвращения теневого денежного оборота явно недостаточно, разумно задуматься над вопросом о проведении денежной реформы, направленной на сокращение наличных денег, сформированных в результате нелегальной деятельности участников гражданского оборота.
Руководствуясь подходом, реализованным в рамках денежной реформы 1947 года, и учитывая современные реалии, установить предельные нормы обмена денег для населения можно с учетом параметров разработанной законодателем прогрессивной шкалы подоходного налогообложения, позволяющей легализовать поступившие в распоряжение налогоплательщика доходы.
