Мир меняется быстрее, чем когда-либо. Новые технологии создают новые отрасли, меняют существующие, изменяют способ производства. Всё чаще на страницах научных журналов – как отечественных, так и зарубежных – можно столкнуться с тезисом о том, что нам нужен более гибкий подход к правовому регулированию – подход, который поддерживает инновации, защищая при этом граждан и окружающую среду.
Трудно поспорить с тезисом о том, что внедрение инновационных технологий в общественную жизнь может повлечь за собой изменения в общественных отношениях, в том числе и преобразование их правового регулирования. При этом само правовое регулирование может как препятствовать, так и способствовать внедрению инновационных технологий. Анализ действующего отечественного и зарубежного законодательства позволяет прийти к выводу о том, что современные государства декларируют создание нормативно-правовых условий, направленных на обеспечение возможности внедрения технологий, улучшающих жизнь его граждан. Между тем, в истории человечества имеется немало случаев, когда со стороны отдельных субъектов принимались попытки посредством норм права воспрепятствовать внедрению инновационных технологий. Так, Стефан Филипсен указывает, что в период технологического перехода от телеграфа к телефону во второй половине XIX века голландский король Уильям был крупным акционером более старого доминирующего телеграфа и принял ряд юридических мер, направленных на усложнение более широкого внедрения новых телефонных услуг [9, с. 3].
Как отмечает М.А. Хельдвег, новые технологии могут, с одной стороны, решать энергетические проблемы, проблемы голода и повышать эффективность труда, а с другой стороны – создавать серьезные и обоснованные риски для экосистем, социально-экономической стабильности общества, здоровья человека [8, с. 285]. О непредсказуемости результатов внедрения инновационных технологий также говорит М.В. Дегтярев [1, 2].
Довольно часто государственный аппарат запрещает или ограничивает действия, связанные с внедрением инновационных технологий, под предлогом минимизации рисков для общественного порядка и (или) безопасности.
Юридическая конструкция экспериментально-правовых режимов в своей сущности направлена на поиск компромиссов между государством и субъектами, принимающими попытки внедрить в общественную жизнь новые технологии. С позиции государственного управления экспериментально-правовые режимы представляют собой официальное разрешение, предоставляемое государством на применение инновационных технологий в общественных отношениях в ограниченном масштабе.
Как отмечает П. Вернер, эксперименты используются для проверки теорий и сравнения альтернативных теорий в контролируемых условиях перед осуществлением полномасштабного правового вмешательства [10, с. 295].
В Российской Федерации порядок установления экспериментально-правовых режимов стал регулироваться с 2020 года, после принятия Федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 258). Юридическое научное сообщество не обошло вниманием данный закон, посвятив достаточно большой объем статей и научных докладов как общему теоретико-правовому анализу экспериментально-правовых режимов, так и анализу со стороны отдельных отраслей права.
В отечественном законодательстве под экспериментально-правовыми режимами понимается применение в отношении участников экспериментального правового режима специального регулирования в течение определенного периода времени.
Механизм установления экспериментальных правовых режимов в РФ можно отобразить в виде следующей схемы (рис. 1).
Рис. 1. Механизм установления экспериментальных правовых режимов в Российской Федерации.
Законодательство РФ об экспериментально-правовых режимах закрепляет обязанность уполномоченного органа по опубликованию в сети Интернет реестра экспериментальных правовых режимов, содержащего сведения о ходе рассмотрения инициативных предложений.[1]
Согласно реестру, который опубликован на официальном сайте Министерства экономического развития РФ, с февраля 2021 года и по август 2021 года в уполномоченный орган было внесено 11 инициативных предложений об установлении экспериментальных правовых режимов. Инициативные предложения вносились как субъектами предпринимательской деятельности, так и органами исполнительной власти субъектов РФ (Министерством природных ресурсов и экологии Новосибирской области, Правительством Белгородской области, Министерством строительства и инфраструктуры Челябинской области). Инициаторы предлагали внедрять инновационные технологии в различные области жизнедеятельности человека, такие как архитектура и строительство, управление многоквартирными домами, финансовый рынок, медицина и так далее. Например, ООО «Медицинские Скрининг Системы» предлагало внедрить сложноорганизованную нейронную сеть, систему поддержки принятия врачебных решений на основе нейронных сетей (искусственный интеллект) и математического анализа путем анализа цифровых медицинских изображений, детектирования объектов и интерпретации результата.[2] Отметим, что во всех случаях инициативных предложений уполномоченный орган в лице Минэкономразвития России принимал решения об отказе в установлении экспериментальных правовых режимов уже на этапе первичного рассмотрения.
Однако это не означает, что в Российской Федерации не проводились правовые эксперименты в области внедрения инновационных технологий. Так, например, в 2018 году Правительство РФ приняло Постановление, в соответствии с которым до марта 2022 сначала на территории трех субъектов РФ (в 2020 перечень субъектов расширился до 13) разрешается опытная эксплуатация высокоавтоматизированных транспортных средств на автомобильных дорогах общего пользования.[3] Более того, в феврале 2020 года Государственный совет Республики Татарстан внес в Государственную Думу РФ в порядке законодательной инициативы проект Федерального закона «Об инновационных транспортных средствах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который впоследствии был возвращен субъекту законотворческой инициативы в связи с отсутствием заключения Правительства РФ.[4]
При этом стоит отметить, что с октября 2021 года Министерство экономического развития РФ стало направлять в регулирующий орган и организации предпринимательского сообщества инициативные предложения о введении экспериментально-правовых режимов. В частности, в ООО «Региональный оператор «Беспилотные системы» от Минэкономразвития поступило предложение создать условия для применения на территории Томской области современных беспилотных авиационных систем, являющихся одной из разновидностей высокоавтоматизированного транспорта, с целью доставки широкого спектра грузов, выполнения аэрофотосъемки, проведения сельскохозяйственных работ. В ноябре 2021 г. на федеральном портале проектов нормативных правовых актов уже был размещен проект постановления Правительства РФ «Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по эксплуатации беспилотных авиационных систем в Томской области» сроком действия на три года.[5]
Анализ порядка установления экспериментально-правовых режимов в зарубежных государствах позволяет выделить несколько особенностей.
- Особенности нормативно-правового регулирования порядка установления экспериментальных правовых режимов.
В ряде юрисдикций (Франция, Великобритания, Нидерланды, Австралия и др.) в отличие от Российской Федерации отсутствует общий закон, регулирующий порядок установления экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций. Общее правовое регулирование установления экспериментальных правовых режимов на федеральном уровне также отсутствует в Соединенных Штатах Америки, между тем, согласно данным Центра международных и сравнительно-правовых исследований, нормативные правовые акты, устанавливающие порядок создания экспериментальных правовых режимов, принимаются в отдельных штатах (Аризона, Вайоминг, Юта, Невада) [5].
- Особенности круга лиц и территории действия экспериментального правового режима.
Ранее упомянутый законодательный акт Российской Федерации не регулирует вопрос определения круга лиц и территории, на которые будет распространять действие экспериментальный правовой режим, в нем лишь закрепляется норма, согласно которой территория действия экспериментального правового режима должна быть отображена в программе экспериментального правового режима.
В зарубежных юрисдикциях данный вопрос разрешается по-разному. Например, в Австралии, Великобритании, Франции, Индии в качестве территории для проведения экспериментальных правовых режимов может выступать территория всего государства. В Сингапуре и США территория для проведения экспериментальных правовых режимов может ограничиваться административно-территориальным образованием (так, штате Калифорния действует экспериментальный правовой режим, разрешающий эксплуатацию высокоавтоматизированных (беспилотных) транспортных средств на дорогах общего пользования).
- Особенности определения уполномоченных должностных лиц и органов, принимающих решения об установлении экспериментальных правовых режимов.
Согласно российскому законодательству, решение об установлении экспериментального правового режима принимается органом исполнительной власти общей компетенции – Правительством РФ, а в отношении экспериментального правового режима в сфере финансовых технологий – Центральным Банком РФ. Анализ законодательства зарубежных государств демонстрирует аналогичную ситуацию, при которой за установление экспериментальных правовых режимов в области финансовых технологий отвечают органы, наделенные специальной компетенцией по регулированию финансового рынка или национальные банки. В Австралии – Австралийская комиссия по инвестициям и ценным бумагам, в Британии – Управление по финансовому регулированию и надзору, в Нидерландах – Управление финансовых рынков, Нидерландский банк.
Между тем финансовые технологии не являются единственной сферой, в которой решение о введении экспериментальных правовых режимов принимает орган специальной компетенции, например, во Франции функционирует Национальная комиссия по информатике и свободам, одной из основных задач которой, как утверждает Э.В. Талапина, является «примирение» технических достижений и защиты частной жизни лица без вмешательства органов судебной власти [6, c. 154]. Так, в 2015 году Aéroports de Paris (ADP) направил в Национальную комиссию по информатике и свободам запрос на получение разрешения на автоматизированную обработку экспериментальных персональных данных для биометрической идентификации пассажиров, добровольно заходящих в зал ожидания и покидающих его. Согласно заявке Aéroports de Paris, внедрение этого инновационного устройства позволяет проверить надежность распознавания лиц и отпечатков пальцев во время досмотра пассажиров в зале ожидания. Рассмотрев указанную заявку, Национальная комиссия по информатике и свободам разрешила провести эксперимент в зале ожидания рейса Париж – Нью-Йорк в отношении 700 человек, тем самым освободив Aéroports de Paris от обязанности по соблюдению обязательных требований, предусмотренных Законом Франции № 78-17 от 6 января 1978 г., касающихся обработки персональных данных.
В некоторых иностранных юрисдикциях решение о введении экспериментальных правовых режимов принимается высшим должностным лицом: в Беларуси и Узбекистане такое решение может принять Президент либо орган исполнительной власти общей компетенции, на Украине – Кабинет Министров.
Если рассматривать компетенцию законодательных органов по принятиям решений о введении экспериментальных правовых режимов, здесь мы видим ситуацию, при которой органы законодательной власти напрямую не участвуют в вопросах организации правовых экспериментов, в том числе установления экспериментально-правовых режимов. Как следует из количественного анализа экспериментального законодательства во Франции, Парламент данного государства не очень активно участвует в деятельности по организации правовых экспериментов (для примера в Российской Федерации Государственной Думой было принято 9 экспериментальных законов). Единственным нормативным правовым актом Парламента, который мы смогли обнаружить за период с 1990 г. по март 2021 г., и который носил экспериментальных характер, был закон 2016 г., инициирующий организацию проведения правового эксперимента, направленного на значительное сокращение длительной безработицы[6].
Специфика деятельности Парламента Франции заключается в том, что данный законодательный орган напрямую не осуществляет организацию правовых экспериментов – вместо этого он принимает рамочные законы, позволяющие органам исполнительной власти инициировать проведение правовых экспериментов в той или иной сфере. Так, в 1996 г. Парламентом Франции был принят закон, позволяющий организовывать правовые эксперименты в области информационных технологий и услуг[7].
- Особенности порядка установления экспериментальных правовых режимов.
Существующий порядок установления экспериментально-правовых режимов в сфере цифровых инноваций, который характерен не только для Российской Федерации, но и для множества зарубежных государств, ставит перед нами серьезный теоретико-правовой и практико-прикладной вопрос о распределении полномочий органов государственной власти при решении вопроса об установлении или неустановлении экспериментально-правовых режимов.
С одной стороны, действующий в Российской Федерации и в зарубежных государствах механизм по установлению экспериментальных правовых режимов представляет юридическую процедуру, а точнее –разрешительную административную процедуру (деятельность уполномоченного органа публичного управления по разрешению юридических дел, связанных с установлением экспериментальных правовых режимов).
С другой стороны, в данном механизме прослеживается определенная договорная конструкция, которая заключается в том, что инициатор экспериментального правового режима предлагает уполномоченным органам программу экспериментального правового режима, с которой орган власти может согласиться или нет. Так российский законодатель косвенно фактически наделяет предпринимательское сообщество правотворческой инициативой.
В связи с изложенным возникает закономерный вопрос о том, с какой позиции стоит рассматривать порядок установления экспериментальных правовых режимов: как правотворческую инициативу (в отечественной теории государства и права популярна точка зрения о том, что правовой эксперимент следует рассматривать исключительно с позиции правотворчества) [3, 4, 7] или как административную процедуру? Этот вопрос является важным и принципиальным, так как ответ на него напрямую влияет на баланс прав и обязанностей органов публичного управления и субъектов предпринимательского сообщества. Если рассматривать порядок установления экспериментальных правовых режимов в качестве правотворческой инициативы, то права субъектов предпринимательского сообщества будут ограничиваться исключительно возможностью внесения инициативы в уполномоченный орган и корреспондирующей обязанностью уполномоченного органа по рассмотрению данной инициативы. Между тем, если понимать и рассматривать порядок установления экспериментальных правовых режимов как разрешительную административную процедуру, то баланс прав субъектов предпринимательской деятельности и уполномоченных органов резко и принципиально меняется, в частности, это касается стадии рассмотрения инициативного предложения и возможности субъектов предпринимательского сообщества оспаривать решения уполномоченных органов исполнительной власти об отказе в установлении экспериментально-правовых режимов.
Указанные размышления позволяют поставить закономерный вопрос о том, кто принимает окончательное решение о введении экспериментально-правовых режимов: органы исполнительной или судебной власти.
В зарубежных странах указанный вопрос разрешается по-разному. Например, в некоторых зарубежных юрисдикциях вообще отсутствует возможность внесения инициативных предложений о введении экспериментальных правовых режимов со стороны негосударственных образований. К таким государствам, в частности, относится Китай, в котором все правовые эксперименты в любых секторах экономики инициируются только государством и распространяются на всю его территорию. Целью введения экспериментальных правовых режимов является уменьшение зависимости Китая от импорта иностранных технологий, увеличение инвестиций в разработку собственных инноваций, создание предприятий, способных конкурировать как на внутреннем, так и на международном рынке.
В Российской Федерации положение действующего законодательства об экспериментальных правовых режимах напрямую не закрепляет права субъекта предпринимательской деятельности на обращение в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отказа уполномоченного органа в установлении экспериментального правового режима. Наличие такого права, по мнению автора, не устанавливается и из системного толкования положений действующего законодательства. Безусловно, положения Кодекса административного судопроизводства РФ позволяют обжаловать бездействие уполномоченного органа по нерассмотрению инициативного предложения, однако правовых основ для обжалования обоснованности отказа в установлении экспериментальных правовых режимов действующее отечественное законодательство не закрепляет. Такое правовое регулирование юридической конструкции экспериментально-правовых режимов не позволяет в полной мере разрешать споры между государством и субъектами, принимающими попытки внедрить в общественную жизнь новые инновационные технологии.
В этой связи примечательным видится опыт Франции: в соответствии с органическим законом[8] № 2003-704 от 1 августа 2003 г., регламентирующим условия проведения локального правового эксперимента, закрепляется положение, согласно которому представительный орган любого административного-территориального образования, может обратиться к Правительству с мотивированным решением об участии в эксперименте. Отказ Правительства в установлении эксперимента может быть обжалован в Государственный совет Франции.[9]
С точки зрения логики здравого смысла, окончательное решение об обоснованности установления экспериментальных правовых режимов должно быть оставлено за уполномоченными органами исполнительной власти, что обусловлено как минимум двумя факторами: 1) необходимостью осуществления контроля со стороны государства, а также предотвращения возможного ущерба общественным отношениям; 2) возможностью более оперативного рассмотрения инициативного предложения.
Вместе с тем, возможность оспаривания решения уполномоченного органа в части обоснованности отказа в установлении экспериментального правового режима является необходимым условием возможности технологического развития общества.
В заключение следует отметить, что действующее правовое регулирование экспериментально-правовых режимов как в Российской Федерации, так и в зарубежных государствах является относительно новой тенденцией, появившейся как объективная закономерность в ответ на усиление темпов технологического развития общества. Проведенный анализ демонстрирует нам относительно идентичные подходы современных государств в вопросах регулирования экспериментальных правовых режимов в сфере внедрения инновационных технологий. К одной из основных проблем данных законодательных подходов следует отнести вопрос установления баланса между правами и обязанностями уполномоченных органов и лиц, выступающих с инициативой по установлению экспериментальных правовых режимов. В своей сущности ставится вопрос о пределах компетенции и обоснованности оценки уполномоченных органов и возможности оспаривания такой оценки. Этот вопрос требует не только глубочайшего теоретико-правового анализа о месте государства в регулировании определенных общественных отношений и распределении полномочий в структуре государственного аппарата, но и анализа, который относится к сферам иных социально-гуманитарных наук.
