Вопросу эффективности правового регулирования и экономии средств посвящены многочисленные научные труды как общетеоретического, так и отраслевого характера. Ученые задавались вопросами о причинах необходимости оценки правового регулирования [10, с. 51–55], искали способы оптимизации в процедурах и установлении новых институтов, формировали предложения законодателю. Однако качественно ситуация во многом менялась, когда общество переходило на новый уровень общественных отношений благодаря внедрению различного рода инновационных технологий.
При этом внедрение технологий зачастую происходит одновременно с формированием их самих. Примером тому служит формирующаяся в настоящее время нормативная основа технологий, используемых при цифровизации, а также разное смысловое наполнение базовых для этой сферы понятий в правовых актах. Так, под цифровизацией понимается и способ представления, хранения, передачи, применения информации с помощью цифровых устройств[1], и процесс организации выполнения в цифровой среде функций и деятельности (бизнес-процессов), ранее выполнявшихся людьми и организациями без использования цифровых продуктов[2].
В нормативных правовых актах также уже устоялось определение понятия искусственный интеллект как комплекс технологических решений, состоящий из информационно-коммуникационной инфраструктуры, программного обеспечения, а также процессов по обработке данных и поиску решений, позволяющий имитировать когнитивные функции человека и получать при выполнении конкретных задач результаты сравнимые с результатами интеллектуальной деятельности человека или превосходящие их[3].
Полагаем, что искусственный интеллект является разновидностью технологий в рамках цифровизации и включает в себя системы, способные имитировать человеческое мышление, машинное обучение и нейросети, анализ больших данных с прогнозированием, распознавание образов и речи, автономные решения без прямого участия человека, адаптацию и самообучение алгоритмов.
Сегодня без преувеличения цифровизация, включая внедрение искусственного интеллекта, является драйвером оптимизации правовых отношений. Причем влияние это проявляется как в плане деятельности по подготовке нормативных правовых актов, так и при реализации этих норм.
О важности цифровизации в правотворческой деятельности писали многие ученые еще в начале этого пути, в 2017–2022 годах, строя прогнозы о существенном увеличении показателей эффективности, сокращении затрат и о проблемах, связанных с этими явлениями.
Так, Т. Я. Хабриева обращает внимание на то, что с развитием цифровых технологий становится острее противоречие между потребностью в качественных нормативных правовых актах, которые могут появиться с помощью новых технологий и фактического невысокого качества актов, произведенного «классическим» образом, трудом субъектов, связанных с этим процессом. «Преодоление этого противоречия видится в «оцифровке» юридических технологий, применяемых в правотворчестве <…> технологиях правового мониторинга, юридического прогнозирования, юридического моделирования, проектирования юридических норм, экспертизы проектов нормативных правовых актов, оценки регулирующего воздействия и др. Это позволит не только вывести правотворчество на новый качественный уровень, но и существенно снизить нагрузку на аппараты правотворческих и иных органов, задействованных в правотворческом процессе» [19, с. 101].
И. А. Карева, рассматривая вопросы типизации права, на примере уставов муниципального образования обращает внимание на значимость эксперимента по созданию правовых актов в машиночитаемой форме, что открывает, на ее взгляд, путь к действительно «умному регулированию» [7, с. 98].
Э. В. Талапина указывает на важность происходящих изменений в системе государственного управления под влиянием времени и информационных технологий. Существенным плюсом складывающейся системы управления с внедрёнными элементами искусственного интеллекта ученый видит в снижении коррупции благодаря как возможностям проведения антикоррупционной экспертизы при помощи технологий искусственного интеллекта [18, с. 126–136], так и возможностям аналитических операций искусственного интеллекта, позволяющих определять риски наступления правонарушений коррупционной направленности в деятельности чиновников при существующих условиях и нормах. Кроме того, она приходит к выводу, что последовательное проведение цифровизации в государственном управлении невозможно без правового регулирования двух ключевых аспектов – собственно процесса управления и внедрения цифровых технологий [17, с. 113].
А. Л. Бредихин и Д. Е. Проценко обращают внимание, что в последнее время происходят существенные изменения в части упрощения правовых процедур, что повышает их доступность и снижает издержки для их реализации [4, с. 114]. Связывают ученые данный положительный результат с внедрением информационных технологий, предоставлением государственных услуг населению в электронном формате, возможностью получения справок и документов без требований их предоставления гражданами и самостоятельного истребования у сторонних субъектов.
Подобные мнения сегодня отчетливо подтверждаются практикой. На данный момент в работу государственных органов внедрено уже много инструментов, ежедневно упрощающих выполнение сложных задач. К таковым инструментам относится используемая с 2020 года в практической деятельности всех федеральных министерств и ведомств информационная система мониторинга ключевых задач. Заместитель Председателя Правительства – Руководитель Аппарата Правительства Д. Ю. Григоренко не раз обращал внимание на положительный результат и перспективы использования системы: «В режиме онлайн система отображает, кто допускает нарушения, а главное – в каком объёме. Это позволяет нам видеть риски несвоевременной подготовки законодательных инициатив и оперативно на них реагировать. Одновременно цифровой инструмент мотивирует исполнителей к более ответственному планированию своей работы, что в конечном итоге существенно повышает качество законопроектной деятельности»[4].
Наглядным подтверждением этих слов является показатель выполнения объема запланированной работы, который составил по итогам первого полугодия 2024 года 100 %, тогда как в сравнении с 2020 годом, до внедрения этого инструмента, показатель не превышал 88 %. Процент возврата законопроекта на доработку также был снижен в 4 раза и составил всего 5 %[5].
Считаем важным отметить, что несмотря на очевидную полезность рассматриваемых технологий, данные показатели не могли бы иметь место без систематической административной работы специалистов различных органов на основе выводов, сделанных по итогам деятельности прошедших периодов, в связи с чем можно предположить переоценку эффективности внедрения искусственного интеллекта в данной сфере.
Данная система мониторинга применяется не только для правотворчества исполнительными органами, но и для контроля за реализацией принятых решений как отдельных, так и связанных между собой общими целями и задачами. Так, Правительством РФ утвержден временный порядок управления и мониторинга Единого плана по достижению национальных целей развития России на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года[6], который с помощью государственных автоматизированных информационных систем позволяет видеть этап и степень исполнения проектов, контролировать их выполнение. Отмечается, что впервые примененные технологии искусственного интеллекта позволяют анализировать массивы данных и отслеживать реализацию всех мероприятий одновременно с предупреждением о появлении возможных рисков невыполнения работ, что способствует предупреждению возникновения проблем[7]. В результате применения системы уровень достижения показателей национальных проектов в 2023 году приблизился к 100 %[8].
Расходы на внедрение данных технологий государством немалые. Напомним, что ранее в рамках федерального проекта «Цифровое государственное управление» ставилась задача сформировать цифровую платформу для взаимодействия в сфере стратегического управления в целях согласования действий участников стратегического планирования на всех уровнях государственного управления в достижении стратегических приоритетов за период с 2019 по 2024 год. К первоочередным мероприятиям относилось выявление и устранение излишних документов и процессов, уменьшение на порядок количества и типов документов стратегического планирования, созданных «на бумаге», отмена или перевод в цифровое пространство рутинных и организационных процессов по всему жизненному циклу документа. На эти цели было предусмотрено 690 млн. рублей. Если же говорить в целом о расходах на «Цифровое государственное управление», то за этот же период было предусмотрено 235,7 млрд. рублей, а на национальную программу «Цифровая экономика Российской Федерации», в структуру которой входит шесть национальных проектов, включая указанный выше, – предусмотрены расходы в размере 1,6 трлн. рублей[9].
Учитывая большое количество направлений цифровизации государственного управления, пилотный характер некоторых решений, небыструю окупаемость материальных издержек и сложность оценки показателей социальной полезности нововведений, говорить об эффективности пока еще рано. В то же время переход на новые технологии обоснован развитием общественных отношений, их существенным ускорением.
Если говорить о правоприменении, то тут надо также отметить тенденцию внедрения цифровых технологий и искусственного интеллекта. Директор Федеральной службы судебных приставов Д. В. Аристов отметил успешность внедрения искусственного интеллекта в деятельность, способствующую вынесению автоматического постановления, без участия должностного лица ФССП России. Так, за 10 месяцев, с января по октябрь 2024 года общее количество процессуальных решений, принятых в автоматическом режиме, превысило 57 млн., из них 5,1 млн. решений – по вопросам возбуждения исполнительного производства[10]. Данное нововведение позволяет как снимать превышающую многократно нагрузку с должностных лиц, экономить ресурсы государства, так и снижать количество ошибок, приводящих к нарушениям прав субъектов.
Выступая на Петербургском Международном Юридическом форуме в 2022 году, Д. А. Аристов сообщил об инновации в применении иной информационной технологии, а именно рассылки уведомлений в электронном виде, которая за короткий срок позволила сэкономить расходы в размере 80 млрд. рублей[11].
Автоматизация происходит во многих аспектах деятельности ФССП: снятие ограничений на выезд должника за границу в случае оплаты им своих долгов, консультирование граждан с помощью использования голосового бота, обмен информацией между ведомствами. Например, с 2022 года происходит обмен данными между ФССП и ГИБДД о нарушителях ПДД, об оплаченных штрафах в ГИС ГМП, что ведет к автоматическому возбуждению исполнительного производства и упрощает привлечение граждан к ответственности.
Эти положительные результаты стали возможны благодаря появлению и реализации сервиса «Цифровое исполнительное производство», облегчившего взаимодействие населения с государственными органами, сократившего сроки обработки исполнительных производств и сделавшего эти процедуры гораздо прозрачнее. Сокращение штатной численности сотрудников – одно из последствий внедрения технологий, однако это не означает, что специалисты станут не нужны. Отдельные ситуации по-прежнему будут требовать индивидуального подхода.
По мнению Ю. А. Свирина существуют некоторые препятствия, затрудняющие интеграцию цифровых технологий в сферу исполнительного производства, а именно: 1) несоответствующая квалификация сотрудников, 2) недостаточная материально-техническая база службы; 3) недостаточная развитость законодательства, регулирующего эти процессы; 4) сокращение ответственности приставов-исполнителей; 5) сохранение в достаточном объеме бумажного документооборота, тормозящего цифровую составляющую исполнительного производства; 6) не полностью решенный вопрос с безопасностью данных [13, с. 161].
Существенный недостаток действующей системы и, соответственно, предложения высказывает Е. Д. Зверева, отмечая, что сервис не позволяет соотносить активы должника с его обязательствами с целью комплексной оценки исполнения обязательств [6, с. 304].
Основательный анализ «плюсов» и «минусов» автоматизированного процесса исполнительного производства проводит Е. Г. Стрельцова, которая оценивает совместимость текущих правил исполнительного производства с упрощенным цифровым, а также риски дополнительных бюджетных расходов в связи с несовершенным механизмом поворота исполнения в цифровом исполнительном производстве [16, с. 135].
Несмотря на успешность внедрения и использования искусственного интеллекта в подзаконном нормотворчестве и правоприменении, в законотворчестве пока нет существенных изменений в этом вопросе. Как считает председатель Совета Федерации В. И. Матвиенко, «… использовать мы, конечно, будем и учимся это использовать, но так, чтобы принимать сразу закон, написанный искусственным интеллектом, – думаю, что это более далекая перспектива. Но облегчить работу законодателей он существенно может»[12]. Более остро о проблеме высказал свое мнение Председатель Государственной Думы В. В. Володин. Он полагает, что заменить парламентариев роботами невозможно, поскольку у искусственного интеллекта отсутствует совесть и ответственность, которые важны для принятия решения[13]. Кроме того, «… к ИИ стали прибегать даже в тех сферах, где его применение по сути своей недопустимо. Например, при вынесении судебных решений»[14]. В этой связи В. В. Володиным также отмечается важность развития морально-этической экспертизы законодательства, необходимость «вводить правовые ограничения на применение тех или иных технологий, если они несут в себе угрозу разрушения человеческой личности»[15].
Указанные выше мнения показывают, что далеко не все сферы могут быть охвачены возможным внедрением искусственного интеллекта. Во многом это связано с недостаточной научной «проработкой» вопроса, сложностью и важностью сферы общественных отношений, отсутствием нормативного правового регулирования, этическими ограничениями, а также принятием волевого решения. В этой связи интерес представляют научные позиции ученых относительно внедрения искусственного интеллекта в различные сферы правотворчества и правоприменения. Отметим, что многие воззрения субъективны и неоднозначны, о чем свидетельствуют заочные споры в научных источниках.
Существенный вклад внесен научными трудами Ю. С. Балалаевой, обратившей внимание на проблему рамок использования искусственного интеллекта в правотворчестве, выделяя при этом возможные варианты его использования: генерирование проектов нормативных правовых актов и осуществление в отношении них экспертиз. Анализируя потенциальные проблемы, ученый приходит к выводу, что не следует противопоставлять искусственный интеллект человеку, а необходимо проводить разумную политику, соединяя их возможности для достижения максимальной эффективности [3, с. 86].
В. И. Червонюк, рассматривая законодательные технологии, делает вывод, что улучшить качество принимаемых законов могли бы нейролингвистические технологии, в связи с чем пишет: «Очевидно, что в структуре парламента, в пределах существующего финансирования, должны быть учреждены структуры, которые подобным идеям придавали бы практико-ориентированный характер, трансформируя инновации в законодательную деятельность. Кроме заинтересованности палат Федерального Собрания (т. е. самого парламента), никаких иных препятствий к тому не существует» [21, с. 31].
Обратим внимание, что в некоторых государствах уже несколько лет как законодательно закреплены основы использования информационных технологий, в том числе искусственного интеллекта. Например, Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» с 2023 года содержит среди основных принципов нормотворческой деятельности принцип цифровизации, который, как отражено в статье 71, «обеспечивается широким применением информационных технологий на всех стадиях нормотворческого процесса, в том числе за счет развития электронного документооборота, максимального использования цифровых инструментов в процессе нормотворческой деятельности»[16]. Как указывает П. В. Соловьев относительно этого нововведения, «… цифровизация нормотворческого процесса является важным инструментом создания и функционирования эффективной системы нормативных правовых актов» [14, с. 121].
Х. Д. Аликперов видит будущее эффективного применения искусственного интеллекта в определении меры наказания с помощью электронной системы «Электронных весов правосудия». Он полагает, что данный программный продукт с нейронными сетями имеет социально-правовую и экономическую ценность. Социально-правовая ценность, на его взгляд, заключается: в единообразии применения уголовного закона; в повышении воспитательного значения приговора; в формировании судебной практики, отвечающей целям уголовно-правовой политики; в обеспечении справедливости назначения наказания на основе закона. Экономическая же ценность проявляется в экономии средств, выделяемых на содержание органов правосудия, органов уголовного преследования и пенитенциарной службы. Сокращение издержек будет происходить за счет сокращения осужденных, приговоренных судами к реальному сроку лишения свободы на 15–20 %, а также в связи с сокращением апелляционных представлений (жалоб) сторон уголовного процесса [1, с. 99]. Здесь своевременно отметить, что подобное решение очень удачно и грамотно вписывается в другую тенденцию, связанную с реализацией экономии репрессии в мерах уголовной ответственности и их назначении [15] и может выступать, на наш взгляд, как инструмент для достижения общих целей.
Подобные предложения вызывают много споров. Так, Ю. С. Харитонов, Т. Ян [20, с. 235], а также Д. О. Дрозд [5, с. 87–98] указывают на нарушения основополагающих принципов осуществления правосудия. Ю. С. Балалаева, напротив, полагает, что роль искусственного интеллекта может заключаться в оказании помощи судье при выполнении отдельных юридических операций, как например, выяснение фактических обстоятельств, определение правовой квалификации и анализе представленных доказательств: тех действий, которые необходимы для вынесения судебного решения. Ученый допускает даже возможность генерирования проекта судебного решения, но лишь в том случае, при котором существует необходимость в сложном интеллектуально-познавательном процессе, где нет возможности обойтись хорошо известными способами решения проблемы [3, с. 145].
Напомним, что внедрение искусственного интеллекта в судопроизводство по сути являлось этапом развития идеи «электронного суда», о котором писали некоторые ученые более 10 лет назад. Например, М. В. Чижов на страницах своей диссертации определял данное понятие как «совокупность информационных и коммуникационных технологий, которые на основе разработанных для каждой категории дел алгоритмов рекомендуют судье совершить предусмотренные нормами материального и процессуального права действия и принять необходимые процессуальные решения на каждой стадии судебного разбирательства» [22, с. 9].
Иная составная часть данного направления – переход на электронное уголовное дело. Как полагают О. В. Кузьмина и М. М. Скотникова, отсутствие внимания законодателя к рассматриваемому вопросу может быть связано «… как с наличием иных приоритетных проблем, имеющихся в правовом поле страны, так и с несоизмеримым объемом ресурсов, которые потребуются для создания и поддержания функционирования столь сложного программного обеспечения» [8, с. 177].
Рассматривая ситуацию с изменениями УПК в 2016–2023 годах[17], регламентирующими порядок использования электронных документов в ходе судебного производства, К. М. Малыгин приходит к выводу, что одной из причин неудачного результата реализации введенных положений является отсутствие соответствующей технической возможности [9, с. 8]. При этом подчеркивается, что в сравнении с аналоговой информацией, цифровая обладает рядом преимуществ в виде снижения издержек на ее сбор, документирование, передачу, и, что не менее важно, – возможности хранения огромных массивов данных [Там же, с. 3].
Другое перспективное направление применения искусственного интеллекта – это судебная экспертология. В. А. Юматов и Э. Г. Юматова видят роль слабого искусственного интеллекта как программного инструмента, интеллектуального помощника, а сильного искусственного интеллекта в решении автоматизации исследовательских задач, обработки большого количества данных и системного анализа, допуская гипотетическую возможность идентификации данного программного комплекса как субъекта экспертного исследования [23, с. 143].
Е. Р. Россинская, анализируя уже имеющуюся практику по внедрению нейронных сетей в различные сферы, существующие примеры ошибочных результатов использования искусственного интеллекта, а также важность, сложность и специфичность сферы судебной экспертологии приходит к выводу, что в настоящее время данные технологии следует внедрять с большой осторожностью [11, с. 31].
А. А. Саркисян, размышляя о технологических и методических проблемах производства судебных экспертиз в эпоху цифровизации, указывает, что «цифровизация как процесс требует значительных материальных и человеческих ресурсов … из минимального технического оснащения, соответствующего предъявляемым к нему требованиям, регламентов работы с оборудованием, наличия специализированных пакетов ПО и процедуры контроля качества» [12, с. 17].
Исходя из множества фактов внедрения технологий искусственного интеллекта, как в правотворчестве, так и при правореализации, перспективных научных разработок его использования в отдельных сферах, полагаем, что внедрение искусственного интеллекта на практике связано с множеством проблем, к которым относятся: 1) высокие начальные затраты на внедрение инновационных технологий; 2) дефицит квалифицированных кадров, в первую очередь профессиональных юристов и IT-специалистов; 3) проблемы интеграции с существующими системами как организационного и процедурного характера, так и ранее внедренными иными технологиями; 4) правовые проблемы, выражающиеся в отсутствии базовых нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и деятельности данных технологий, а также отсутствие нормативного правового регулирования в конкретных узких сферах, где планируется применять искусственный интеллект; 5) риски безопасности и конфиденциальности данных; 6) отсутствие этических норм; 7) определение баланса между автоматизацией и сохранением человеческого контроля.
Кроме того, несмотря на то, что уже несколько лет искусственный интеллект успешно справляется с отдельными задачами при подзаконном правотворчестве, его внедрение в законотворческую деятельность видится проблематичным. Наиболее возможным вариантом использования искусственного интеллекта в данной сфере предполагается в качестве помощника подготовки аналитических материалов, проведение правовой, антикоррупционной и лингвистической экспертиз.
Необходимо создать нормативную базу по вопросам гражданско-правового регулирования искусственного интеллекта, установить четкость в вопросах правосубъектности, юридической ответственности за вред в результате применения данных технологий. В данном случае не получится ограничиться только поправками по отдельным вопросам, «поскольку создание правовых условий для функционирования новых технологий требует комплексного реформирования законодательства и переосмысления основных понятий, содержащихся в существующих доктринах» [2, с. 91].
К слову, главную проблему, связанную с отсутствием федерального закона, устанавливающего правовую основу регулирования сфер применения искусственного интеллекта, уже начали решать. В. В. Путин отметил: «На повестке – первые контуры нормативной базы в сфере искусственного интеллекта. С учетом зарубежного опыта нужно найти свою оптимальную, сбалансированную модель регулирования этих технологий, кардинально меняющих весь мир»[18].
Разработанный Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации проект федерального закона «Об основах государственного регулирования сфер применения технологий искусственного интеллекта в Российской Федерации» 18 марта 2026 года был размещен на портале проектов нормативных правовых актов для общественного обсуждения[19]. Важность данного законопроекта сложно переоценить – она характеризуется закреплением основных понятий, общих принципов и особенностей регулирования отношений в сфере применения данных технологий, требований к моделям искусственного интеллекта, особенностям в отношении прав на объекты интеллектуальной собственности, созданных с его использованием, а также порядком мониторинга, анализа и реагирования на риски в сфере применения технологий искусственного интеллекта.
Еще одним важным аспектом проекта закона является закрепление в тексте обязанности по уведомлению граждан, в отношении которых приняты автономные решения на основе использования технологий искусственного интеллекта. В этой связи имеет место и норма о возможности получения гражданами услуг без автономного использования данных технологий, то есть с участием человека-специалиста. Данные нормы позволят оставить за человеком выбор в части внимания к его ситуации и не допустить издержек в виде нарушения существующих прав, а также отношения человека к принимаемым органами власти решений.
Однако некоторые положения проекта закона и сопроводительных документов к нему вызывают вопросы. Например, в части издержек в пояснительной записке к законопроекту указывается, что реализация положений законопроекта не окажет влияние на доходы и расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что видится весьма сомнительным. Так, статья 14 проекта закона устанавливает нормы в отношении мониторинга, анализа и оперативного реагирования на риски и угрозы в сфере применения технологий искусственного интеллекта, которые могут существенно увеличить нагрузку на органы государственной власти. Соответственно, это повлечет расходы на заработную плату вновь принятым специалистам и увеличение издержек на дополнительные вычислительные мощности для этой деятельности. Стоит отметить, что существенные расходы, связанные с реализацией закона, будут и у юридических лиц, занимающихся разработкой, внедрением и использованием этих технологий, что, скорее всего, покажет процедура оценки регулирующего воздействия, проводимая вслед за общественным обсуждением.
В свою очередь, считаем уместным предложить внесение изменений в ряд правовых актов, регулирующих подготовку проектов нормативных правовых актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации. Например, следует внести изменения в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[20], а также в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[21], включив нормы о случаях использования технологий искусственного интеллекта при нормотворчестве, запретах использования этих технологий, ответственности субъектов в части использования технологий, приводящих к неэффективной деятельности и издержкам, с ней связанным.
Подводя итог отметим, что экономическими предпосылками внедрения новых технологий, в том числе искусственного интеллекта в регулирование правовых отношений являются следующие. Во-первых, сокращение издержек за счет автоматизации рутинных процессов, снижающих затраты времени, материальных, финансовых и кадровых ресурсов на выполнение уже имеющихся задач или издержек, потенциально возникающих в перспективе увеличения количества таких задач. Во-вторых, снижение вероятности ошибок, поскольку минимизируется человеческий фактор, повышающий точность анализа юридически значимых фактов, генерации текста, анализа огромного массива информации. Ошибки могут привести к финансовым потерям в виде новых издержек на исправление ситуации или издержкам репутационного характера. В-третьих, это расширение возможности прогнозного моделирования, к которому относятся риски исходов судебных дел, риски негативного исхода реализации какого-либо проекта, как например, реализации плана национального проекта.
