Саморегулируемые организации (далее – СРО) возникли в сфере рынка ценных бумаг в США. В России идея саморегулирования предпринимательской деятельности стала активно развиваться в середине 90-х гг. прошлого столетия. При этом в качестве задач СРО изначально указывалась защита профессиональных интересов от чрезмерного вмешательства государства в предпринимательскую деятельность, делегировании им ряда функций государственного регулирования [8, с. 70-72]. В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р[1] развитие механизмов саморегулирования рассматривается как одно из условий эффективного взаимодействия государства, частного бизнеса и общества, ориентированное на создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции.
Правовая основа саморегулирования была заложена в законе «О саморегулируемых организациях» от 1 декабря 2017 г. № 315-ФЗ[2] (далее – Закон о СРО). Данным Законом был определен общий порядок регулирования деятельности, а также осуществления СРО контроля деятельности своих членов и применения ими мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов.
Таким образом, в настоящее время СРО скорее выступают в качестве регулирующих и контролирующих организаций, нежели объединений, в действительности обеспечивающих защиту корпоративных интересов. В ситуации, когда членство в СРО является условием допуска к профессии, одной из насущных проблем становится обеспечение субъектам данной профессиональной деятельности недискриминационного доступа на рынок, недопущение использования СРО своих регулирующих и контрольных функций в целях создания неоправданных барьеров и ограничений.
Хотя в Законе о СРО в качестве общего принципа провозглашается добровольность членства в таких организациях, на практике большая часть СРО – это организации с обязательным членством. По состоянию на декабрь 2015 г. в РФ насчитывалось 1 154 СРО, из них 719 – в отраслях, в которых введено обязательное членство в СРО. Безусловно такое положение нельзя признать нормальным, ибо еще Л. Дюги писал, что «… если закон должен признать и гарантировать свободу вступать в синдикат, он также должен признать и гарантировать свободу не вступать в синдикат» [2, с. 762].
Регулирование условий членства в СРО, а также предпринимательской (профессиональной) деятельности своих членов СРО осуществляют путем разработки и утверждения стандартов и правил предпринимательской (профессиональной) деятельности, под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской (профессиональной) деятельности, обязательные для выполнения всеми членами СРО (п. 2 ст. 4 Закона о СРО). По правовой природе разрабатываемые СРО стандарты и правила являются локальными нормативными актами, что признается большинством специалистов [7, с. 15-20; 3, с. 3-9]. В теории иногда указывается, что стандарты, утверждаемые СРО, нельзя признать локальными нормативными актами, поскольку они регулируют не только внутрикорпоративные отношения, но и устанавливают правила осуществления предпринимательской (профессиональной) деятельности. К тому же они обладают признаком публичности [10, с. 72-80]. Представляется, следует согласиться с позицией В.А. Лаптева, что «… это не позволяет говорить об утрате данными нормами статуса локального акта, поскольку их действие связано с корпоративным участием членов в СРО» [11, с. 41]. Иногда принимаемые и разрабатываемые СРО условия членства, стандарты и правила содержат положения, неоправданно ограничивающие доступ предпринимателей на соответствующий рынок. Этому способствует то, что стандарты и правила утверждаются общим собранием, где не исключено принятие решений, выгодных доминирующей группе участников. К примеру, могут быть установлены неоправданно завышенные требования для вступления в члены СРО, препятствующие вступлению в организацию начинающих свое дело предпринимателей. «Именно на этом уровне могут быть установлены дискриминационные условия членства в саморегулируемой организации (завышенные вступительные взносы; завышенные ставки взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации; заведомо невыгодные условия системы коллективного или взаимного страхования и т.п.)» [6].
Согласно п. 5 ст. 11 закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ[3] (далее – Закон о защите конкуренции), физическим лицам, коммерческим организациям и некоммерческим организациям запрещается осуществлять координацию экономической деятельности хозяйствующих субъектов, если такая координация приводит к любому из указанных в ч. 1-3 данной статьи последствий, которые не могут быть признаны допустимыми в соответствии со ст. 12, 13 Закона о защите конкуренции или не предусмотрены федеральными законами. Функции СРО по установлению правил и стандартов можно рассматривать как одну из мер координации экономической деятельности. При установлении СРО условий, противоречащих Закону о защите конкуренции, в частности, установлении дискриминационных условий членства в СРО, можно применить положения ст. 14.32 КоАП РФ, согласно которым координация экономической деятельности хозяйствующих субъектов, недопустимая в соответствии с антимонопольным законодательством РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 20-50 тыс. руб. либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц – 1-5 млн руб.
Закон о СРО не содержит специальных правил оспаривания стандартов, утверждаемых СРО. Оспорить данные акты субъект предпринимательской деятельности может на основании ст. 11 Закона о СРО, содержащей положения о защите прав и законных интересов члена СРО в случае их нарушения действиями (бездействием) СРО, решениями ее органов управления. Также можно требовать возмещения причиненного предпринимателю вреда (ст. 11 Закона о СРО).
Статьей 4 закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ[4] (далее – Закон о СРО в сфере финансового рынка) установлены требования, которым должны соответствовать стандарты СРО, а также закреплено положение о возможности обжалования стандартов СРО в судебном порядке клиентами финансовых организаций, финансовыми организациями, СРО, а также иными лицами.
Одной из гарантий законности принимаемых СРО правил является наличие обязанности предоставления (регистрации) соответствующих документов в уполномоченном государственном органе. Данная стадия важна с точки зрения проверки локального акта с точки зрения формального соответствия императивным нормам законодательства, однако, не дает возможность выявить дискриминационный характер отдельных условий, формально не выходящих за рамки, допустимые законом [12, с. 770].
Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе СРО, относятся к административным делам о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Нарушение прав субъекта предпринимательской деятельности-члена СРО в результате принятия решений, предусматривающих дискриминационные условия вступления в СРО, а также устанавливающие неоправданные обременения, может расцениваться как нарушение права на свободу экономической деятельности, гарантированного Конституцией РФ (ст. 8, 34). Реализуя данное право, граждане могут определять сферу деятельности и осуществлять соответствующую деятельность. Защита данного права возможна путем предъявления требования о признании недействительным решения постоянно действующего коллегиального органа управления СРО. В теории указывается на возможность предъявления иска о признании права на свободу экономической деятельности [6]. Однако это представляется излишним, поскольку соответствующее право гарантировано Конституцией РФ и вряд ли может быть поставлено под сомнение. Его наличие доказывать не требуется, следует доказать факт его нарушения соответствующим локальным актом СРО. При этом следует учитывать, что само по себе установление определенных требований к членам СРО, не предусмотренных прямо в законе, не является нарушением рассматриваемого права, поскольку п. 3 ст. 4 Закона о СРО прямо предусматривает возможность установления дополнительных требований к предпринимательской деятельности членов СРО, а в ст. 6 Закона о СРО предусматривается установление условий членства в СРО, мер дисциплинарного воздействия на членов СРО. К примеру, введение дополнительного страхования ответственности члена СРО не может рассматриваться как нарушение свободы экономической деятельности, что подтверждается судебной практикой[5].
При оспаривании актов, принятых правомочным органом СРО в установленном законом и локальными актами СРО порядке, член СРО должен доказать, какие конкретно неблагоприятные последствия возникли у него вследствие принятия соответствующего акта[6].
Чтобы рассматривать положения локальных нормативных актов как правонарушение либо злоупотребление правом, необходимо установить, что они создают необоснованные препятствия или преимущества для отдельных членов СРО, включая ее учредителей, что зачастую весьма затруднительно.
Специфика предмета контроля СРО за деятельностью своих членов состоит в том, что он включает как проверку соблюдения членами СРО требований к условиям членства (квалификационные и иные требования к членам СРО), так и требований стандартов деятельности, установленных в СРО.
Источниками финансирования контрольных мероприятий в отношении членов саморегулируемой организации являются средства, поступающие в виде взносов от членов СРО (законодательство РФ не содержит специальных требований к порядку финансирования проверок). В теории справедливо отмечается, что заслуживает внимания опыт Евросоюза, где действует множество актов, затрагивающих различные аспекты саморегулирования, включая осуществление контроля, в которых присутствуют положения о недопустимости создания чрезмерных административных барьеров при организации и финансировании контрольных мероприятий [11, с. 58].
Законодательство допускает установление дополнительных требований к порядку осуществления контроля СРО за субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности, которые заключаются в:
– установлении требований, касающихся квалификации специалистов, осуществляющих проведение проверок;
– детализации порядка, оснований и сроков осуществления планового и внепланового контроля СРО за деятельностью своих членов;
– детализации требований к раскрытию информации о результатах проведенных проверок и примененных мерах дисциплинарного воздействия;
– детализации порядка деятельности органа по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия;
– установлении сроков принятия СРО решений о применении мер дисциплинарного воздействия в привязке к окончанию контрольного мероприятия;
– наличии обязанности СРО устанавливать в правилах деятельности основания для применения тех или иных мер дисциплинарного воздействия и компетенцию ее органов управления.
Действия СРО при проведении проверок, нарушающие права членов СРО могут быть обжалованы в органе, осуществляющем надзор за СРО в соответствующей сфере, а также в судебном порядке. К примеру, члены СРО субъектов финансового рынка могут обратиться с жалобой на действия (бездействие) СРО в Банк России, который вправе направить предписание об устранении нарушений, а при неисполнении предписания в установленный срок:
– наложить штраф в размере и порядке, которые установлены КоАП РФ;
– направить в СРО требование о замене руководителя СРО;
– принять решение о прекращении статуса СРО;
– приостановить исполнение всех или части функций саморегулируемой организации, в том числе приостановить все или часть полномочий, переданных ей Банком России, по одному или нескольким видам деятельности, являющимся предметом саморегулирования для СРО.
Законодательство отделяет функцию контроля осуществления деятельности членами СРО и функции применения мер ответственности. Меры ответственности к членам СРО может применить специально создаваемый орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер воздействия за нарушение правил и стандартов деятельности СРО (ст. 10 Закона о СРО, ст. 16 Закона о СРО в сфере финансовых рынков).
В Законе о СРО применяемые к членам СРО меры именуются мерами дисциплинарного воздействия, хотя правовой статус членов СРО, наличие корпоративных, а не трудовых и служебных отношений не дает оснований считать такую ответственность дисциплинарной. В теории отмечается необходимость выделения особой ответственности, имеющей корпоративную правовую природу [11, с. 30]. Также обосновывается теория самостоятельной профессиональной ответственности, к которой предлагается относить ответственность членов СРО [5, с. 291]. Следует согласиться, что ответственность членов СРО весьма условно можно признать дисциплинарной и точка зрения о ее корпоративной правовой природе более обоснована.
В научных исследованиях справедливо отмечается необходимость ограничить СРО в возможности установления собственных мер воздействия на своих членов, помимо поименованных в федеральных законах [4, с. 252-253]. Предусмотренная Законом о СРО возможность указанных организаций самостоятельно устанавливать меры воздействия не способствует обеспечению интересов членов СРО. Закон о СРО в сфере финансовых рынков несколько ограничивает свободу усмотрения СРО указанием, что иные меры, установленные внутренними документами СРО, не противоречащие законодательству РФ и нормативным актам Банка России. Однако такое ограничение имеет, скорее, формальный характер, поскольку локальные нормативные акты должны и без специального указания на то в законе соответствовать законодательству, а также актам органов исполнительной власти. Представляется, что перечень мер дисциплинарного воздействия должен быть исчерпывающим, как это предусмотрено в ст. 55.15 ГрК РФ, либо предусматривать возможность его дополнения лишь федеральным законом.
Следует обратить внимание на отсутствие в федеральных законах унифицированных правил обжалования решений органа по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия.
Согласно п. 7 ст. 10 Закона о СРО, решения о применении мер дисциплинарного воздействия, за исключением рекомендации об исключении, могут быть обжалованы в постоянно действующем коллегиальном органе управления СРО, что не препятствует оспариванию таких решений в суде (ст. 46 Конституции РФ).
Решение постоянно действующего коллегиального органа управления СРО об исключении лица из членов СРО может быть обжаловано лицом, исключенным из членов организации. Некоторые специалисты считают необоснованной невозможность обжалования в постоянно действующем коллегиальном органе рекомендации об исключении из членов СРО, ибо таковая может нанести ущерб деловой репутации лица [1]. Представляется, что данное обжалование не имеет смысла, т.к. рекомендация об исключении не является сама по себе мерой воздействия, таковой будет лишь решение постоянно действующего органа СРО, принятое на основании указанной рекомендации. В процессе рассмотрения данной рекомендации постоянно действующий орган исследует ее обоснованность и необходимость применения в конкретном случае. Что касается деловой репутации члена СРО, представляется, что при наличии соответствующих оснований, она должна защищаться в исковом производстве, а не посредством обжалования акта СРО.
Статья 55.15 ГрК РФ предусматривает исключительно судебный порядок обжалования решения СРО о применении меры дисциплинарного воздействия. Некоторые ученые полагают, что поскольку применение дисциплинарных мер может повлиять на имущественные интересы члена СРО, возможность одноступенчатого обжалования мер дисциплинарного взыскания является вполне обоснованной [9, с. 34]. Следует согласиться с тем, что в любом случае за членом СРО должно признаваться право непосредственного судебного обжалования решения о применении мер дисциплинарного воздействия, возможность обжалования в коллегиальном органе управления СРО должна присутствовать, но ее не следует устанавливать в качестве обязательной процедуры, предшествующей обращению в суд.
При защите прав предпринимателя в случае исключения из СРО необходимо учитывать, что в ряде случаев такое исключения является следствием принятия в отношении субъекта акта государственного органа, устанавливающего обстоятельства, препятствующие дальнейшему членству в СРО. В таких случаях, если лицо считает исключение необоснованным, ему необходимо добиться признания недействительным акта государственного органа полностью или в части, а затем требовать восстановления членства в СРО. Так, по одному из дел суды отказывали в удовлетворении требований члена СРО, исходя из того, что членство аудиторской фирмы в аудиторской палате прекращено на основании властно-распорядительного акта государственного органа, обязательного к исполнению в установленные сроки вне зависимости от внутренних процедур принятия решения о прекращении членства в аудиторской палате. Верховный суд РФ разъяснил, что последующее признание предписания недействительным влечет восстановление прав аудиторской фирмы в виде восстановления членства в аудиторской палате, но не признания обязательных действий аудиторской палаты незаконными[7].
Как видно, нарушение прав и законных интересов членов СРО возможно на различных этапах регулирования и контроля деятельности своих членов соответствующей СРО. В основном, нарушения связываются с принятием неправомерных актов и решений СРО, что обусловливает и способ защиты прав членов СРО – признание недействительными полностью или в части актов и решений СРО. Вместе с тем, многих нарушений можно избежать при надлежащем правовом регулировании, что требует совершенствования законодательства в части определения границ свободы усмотрения СРО при установлении дополнительных условий членства в СРО, мер дисциплинарного воздействия и др.