Глобализация информационного пространства оказывает влияние на многие сферы жизнедеятельности общества, в том числе, на правотворчество и законодательную деятельность. Как отмечает Е. В. Перепелица, «в контексте меняющегося технологического уклада право подвергается многочисленным трансформациям» [9, с. 124]. И при всех различиях и специфических особенностях, отражающих уникальность правотворческой политики государств, можно констатировать наличие общих тенденций и закономерностей, присущих многим европейским государствам, относящимся к романо-германской правовой семье. Причем, эти тенденции во многом оцениваются как негативные. Таким образом, можно согласиться с точкой зрения Е. А. Мамая, который отмечает: «следует обратить внимание на весьма распространенное заблуждение о том, что зарубежное законодательство и практика его применения близки к идеалу» [8, с. 221].
Все сказанное выше позволяет обозначить проблемы, присущие современному законодательству как в России, так и в зарубежных странах, и рассмотреть их в сравнительно-правовом аспекте.
В качестве первой тенденции можно назвать «смещение центра законодательных инициатив в сферу исполнительной власти» [10, с. 27]. Это общее явление – «кризис парламентаризма» в целом, охвативший не только Россию, но и многие современные государства, который, по мнению авторов монографии «Закон: от проекта до реализации (зарубежный опыт)» «ведет к снижению регулятивной роли закона и снижению качества закона» [Там же]. Если обратиться к российской статистике, то пока лидирующую позицию по количеству внесенных законопроектов занимают депутаты Государственной Думы: 1523 законопроекта в текущем созыве, по информации официального сайта Государственной Думы, инициировано депутатами. Правительство РФ занимает вторую позицию – 843 законопроекта[1]. Но при анализе этих показателей следует учитывать и количество отклоненных законопроектов. Общеизвестно, что законопроекты, внесенные Правительством РФ, объективно отличаются более высоким качеством подготовки, в то время, как депутатские законопроекты часто вносятся без тщательной проработки, имеют признаки ситуативности и по этой причине впоследствии чаще отклоняются. Кроме того, можно упомянуть и политические причины, по которым Правительственные инициативы все реже отклоняются. Так, за 2021 год ни одна законодательная инициатива, исходящая от Президента РФ и от Правительства РФ, не была отклонена Государственной Думой [7, с. 160]. Статистика по стадиям законодательного процесса также свидетельствует о том, что законопроекты, внесенные Правительством РФ, быстрее принимаются: по состоянию на 18 марта 2023 года в числе законопроектов, работа над которыми завершена, 515 правительственных законопроектов и только 224 депутатских[2]. С учетом количества отклонённых депутатских инициатив, можно утверждать, что тезис относительно преобладания законодательных инициатив исполнительной власти справедлив и для России.
Следующая тенденция – общее увеличение массива нормативных правовых актов вообще и законов в частности. Следует подчеркнуть, что в современных условиях увеличение количества нормативных правовых актов имеет объективные причины и обусловлено, в первую очередь, усложнением общественных отношений, появлением новых сфер правового регулирования. Игнорировать новые общественные отношения, предотвращая рост количества законов – означает увеличивать область правовой неопределенности. Кроме того, на темпы законодательного процесса в целом влияют социально-экономические и политические процессы, происходящие в обществе. При этом нельзя обойти вниманием и то обстоятельство, что динамика законодательства, как верно отмечают Н. А. Власенко и М. В. Залоило, «может актуализироваться в зависимости от изменения приоритетов государственного и общественного развития или форс-мажорных событий» [4, с. 84]. Российская правовая действительность в последние годы перманентно находится в условиях действия форс-мажорных обстоятельств. Оперативных мер реагирования последовательно требовали и требуют в настоящее время следующие политические, экономические и социально-значимые события: пандемия COVID-19 и необходимость правовой регламентации ограничительных мер; принятие четырех новых субъектов в состав РФ и необходимость их интеграции в правовую систему РФ; проведение специальной военной операции (далее – СВО) и, соответственно, необходимость правового регулирования вопросов социальной поддержки мобилизованных и добровольцев; нарастающее санкционное давление на Россию и необходимость правового регулирования мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и др. Между тем, даже в условиях нестабильности и действия форс-мажорных обстоятельств правовое регулирование не должно быть хаотичным и необоснованно избыточным (курсив наш – В. Ш.).
Таким образом, государства самостоятельно определяют оптимальную и рациональную правотворческую политику. Просчеты же в этой политике ведут к необоснованному и неконтролируемому росту законодательного массива. К сожалению, такое явление, представляющее собой «побочный эффект» реакции законодателя на стремительное развитие общественных отношений в различных сферах, в последние десятилетия отмечается как в России, так и в зарубежных государствах. Так, подобная закономерность прослеживается в количественных параметрах системы законодательства и динамики принятия правовых актов Республики Беларусь за период с 1999 по 2022 гг. [9, с. 126]. Проблемам юридической (правовой) безопасности и качеству закона посвящен Публичный отчет за 2006 год – Правовая определенность и сложность права, подготовленный Государственным Советом Франции[3], в котором отмечаются «нормативная несдержанность» («intempérance normative»), «законодательная инфляция» и другие явления, что свидетельствует о наличии обозначенных выше проблем – неконтролируемого роста числа законов и общего снижения их качества. Количественные показатели, приведенные в отчете, тоже масштабны: в 2000 году во Франции зарегистрировано 9000 законов и 120000 постановлений. Сенатор А. Марк в 2017 году назвал Францию «родиной законодательной инфляции» [10, с. 35]. В Германии ученые-юристы тоже не обошли вниманием проблему законодательной инфляции. Немецкий термин Gesetzesflut – «наводнение законов» [13, S. 2] метафорически показывает последствия роста количества законов, схожие со стихийным бедствием [11, с. 21].
Здесь следует обратить внимание на тот факт, что как в российской, так и в зарубежной науке и практике отсутствует терминологическое единство при характеристике неконтролируемого роста количества законов. Как правило, используются не правовые категории, а некие образные, метафорические выражения. Выше были приведены эпитеты из зарубежной практики, в России же помимо относительно устоявшегося и принятого в юридическом научном сообществе термина «законодательная инфляция» встречаются и иные варианты: «чрезмерное законотворчество» [2], «гиперактивность законодателя», «юридификация» [6, с. 11, 13], «тиражирование законов» [3, с. 179] и др.
Несложно заметить, что у большинства приведенных выражений отсутствуют признаки юридической терминологии. В этом вопросе следует согласиться с позицией И. П. Кожокаря, который считает важным обеспечить «терминологическую чистоту юридической науки» и единообразие в понимании исследуемого явления [7, с. 179]. Полагаем, что в науке следует избегать такого разнообразия и остановиться на термине «законодательная инфляция». И. П. Кожокарь предпринимает попытку дать доктринальное определение законодательной инфляции. Под ней он понимает «процесс, не соответствующей реальным потребностям правового регулирования интенсификации законотворческой деятельности, обусловленной гиперактивностью законодателя…» [Там же]. Как представляется, подобное определение не лишено определенных недостатков, но при этом отражает основные сущностные характеристики законодательной инфляции.
Переходя от рассуждений к фактам, следует отметить, что в Российской Федерации статистика свидетельствует о наличии тех же негативных тенденций, что и в зарубежных странах. Так, по данным официального сайта Государственной Думы, в 2019 году было принято 530 законов, в 2020 – 553, в 2021 – 505. И, наконец, за 2022 год Государственная Дума приняла 653 закона. Председатель Государственной Думы В. В. Володин, подводя итоги осенней сессии, отметил, что это самое большое количество законов за всю историю работы парламента[4].
Между тем, российские ученые, исследующие проблемы законодательной инфляции, отмечают, что это явление включает в себя два аспекта: «устойчивое наращивание нормативных массивов и перманентную новеллизацию действующего законодательства» [5, с. 88]. Таким образом, законодательная инфляция характеризуется не только количественными, но и качественными показателями. Стабильно высокий темп принятия законов неизбежно ведет к снижению их качества, что в свою очередь, приводит к «многочисленным правкам действующих норм» [2, с. 55]. Таким образом, новеллизация превратилась в устойчивую тенденцию современного российского и зарубежного законодательства.
Так, в отчете Государственного Совета Франции приводятся данные, которые свидетельствуют о том, что наиболее изменчивыми отраслями французского законодательства являются налоговое и социальное (трудовое). Своеобразными «чемпионами» по внесению поправок названы Налоговый кодекс и Трудовой кодекс. Именно в эти нормативные правовые акты вносятся «постоянные и неоднократные изменения, которые приводят к правовой неопределенности»[5]. Более 10% статей Налогового кодекса меняется каждый год.
Теперь обратимся к российской действительности. Подавляющее большинство законов 2021 года было направлено на изменение ранее принятых (461 из 505). Так, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) за год было внесено 42 поправки, в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее – НК РФ) – 24, в Земельный кодекс Российской Федерации – 22. По подсчетам экспертов компании «Гарант», средний период стабильности кодексов в 2021 году составил 77 дней. При этом самыми нестабильными признаны КоАП РФ, НК РФ и Уголовный кодекс Российской Федерации[6]. Таким образом, можно констатировать не только схожие тенденции в виде нестабильности законодательства, но даже определенные совпадения по самым нестабильным отраслям законодательства.
Количественный рост законов неизбежно приводит к общему снижению их качества, что является еще одной устойчивой тенденцией российского и зарубежного законодательства. В числе таких негативных качественных изменений Н. А. Власенко и М. В. Залоило называют «снижение уровня законодательной культуры, проблемы юридической техники и эффективности законов» [4, с. 83]. Одним из частных проявлений этого можно назвать повышение общего объема отдельно взятых законов и сложности их для восприятия.
Так, в отчете Государственного Совета Франции приводятся данные об объеме отдельных нормативных правовых актов[7]. Трудовой кодекс Франции состоит из 2 000 страниц. Налоговый кодекс содержит 4 000 статей и занимает более 2 500 страниц. Среди некодифицированных актов тоже отмечена тенденция увеличения объема и общей сложности текстов. Например, Закон «О политике общественного здравоохранения» содержит 158 статей (218 страниц); Закон «О местных свободах и обязанностях» – 203 статьи (231 страница). В результате Сборник законов Национального Собрания (источник официального опубликования нормативных правовых актов Франции) увеличился с 1067 страниц в 1983 г. до 1274 страниц в 1993 г. и 3721 страницы в 2004 году. В отчете отмечается закономерность: чем длиннее закон, тем сложнее он становится для восприятия граждан и правоприменительных органов.
Если обратиться к кодифицированным и некодифицированным нормативным правовым актам Российской Федерации, то можно выявить те же проблемы. Так, Налоговый кодекс РФ (часть первая)[8] с учетом внесенных изменений содержит 245 статей (примерно 470 страниц). Налоговый кодекс РФ (часть вторая)[9] – более 480 статей. Трудовой кодекс РФ[10] – более 500 статей (примерно 330 страниц). В числе некодифицированных актов можно отметить Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[11] – 89 статей. При этом статьи в этом законе очень длинные (общий объем закона – примерно 270 страниц). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[12] содержит более 86 статей. Кроме того, в названные законы очень часто вносятся изменения и дополнения, что говорит о крайней нестабильности законодательного регулирования в этих сферах. Следует также отметить, что в российской практике наблюдается тенденция по внесению изменений в еще не вступившие в силу нормативные правовые акты. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[13], который вводился в действие поэтапно. Еще до вступления в силу главы 3 закона, в нее были внесены отдельные изменения. Такая реакция законодателя свидетельствует о недостаточной проработке концепции закона при его принятии.
При увеличении общего количества нормативных правовых актов неизбежно возрастает и скорость их принятия. В отчете Государственного Совета Франции отмечается, что время рассмотрения законопроектов иногда обратно пропорционально сложности текстов. Подобная поспешность в принятии законов стала характерной тенденцией и в российском законодательном процессе. В качестве примера можно привести так называемый «закон о фейках»[14], который был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации в один день.
В отчете Государственного Совета Франции подчеркивается, что «увеличивающаяся сложность норм угрожает правовому государству». В качестве иных негативных последствий указывается «растерянность граждан, которые теряют ориентиры и не успевают найти новые» и «серьезные сложности для судов и других правоприменительных органов», вызванные нестабильностью законодательства. А. И. Бойко указывает и на управленческий (или даже скорее бюрократический) аспект: «огромные нормативные массивы требуют для своего обслуживания не только сонм чиновников, но и гигантские потоки справочно-отчетной информации…» [1, с. 41]. Кроме того, как справедливо отмечают Н. А. Власенко и М. В. Залоило, в этой ситуации «законодательные решения воспринимаются как неоправданные, несправедливые, в результате возникает недоверие общества к базовым институтам, к закону» [4, с. 83].
Актуальной проблемой в течение последних десятилетий остается и так называемый феномен «новостного законодательства». Ранее это явление уже рассматривалось автором и даже предпринимались попытки дать ему определение. Так, новостное законодательство можно определить, как реагирование законодателя на заголовки новостных лент и происшествия внесением законопроектов по различным резонансным событиям общественной жизни [12, с. 47]. Подобная проблема характерна и для Франции. В Публичном отчет за 2006 год отмечается возрастающее влияние средств массовой информации на правительство и законодателя, что приводит к поспешным и непроработанным законодательным решениям.
Н. А. Власенко называет такие проявления «законотворческим романтизмом», отмечая, что современную Россию «захлестнула волна официальных и неофициальных законотворческих инициатив, предлагающих урегулировать самые разнообразные стороны общественной жизни» [3, с. 181]. Действительно, в периоды нестабильности и различных кризисных ситуаций предпринимаются попытки или просто озвучиваются предложения решить все проблемы при помощи закона, причем, как правило, закона, имеющего карательную направленность. Таким способом субъекты права законодательной инициативы пытаются показать свою причастность ко всему происходящему. Между тем, подобные эмоциональные и недоработанные предложения чаще вводят население в заблуждение (когда озвучиваются почти абсурдные предложения, которые заведомо не получат одобрения в парламенте) или порождают неработающие, «мертвые» нормы.
Множество примеров абсурдных и даже антиконституционных инициатив и предложений, которые не приобрели форму законопроекта, но тем не менее были озвучены и попали в средства массовой информации, можно привести в период с начала специальной военной операции РФ. Так, например, отдельные депутаты Государственной Думы предлагали задуматься о возможности лишать гражданства или о судебном запрете на въезд в Россию для россиян, критикующих СВО или открыто поддерживающих антироссийские позиции. Подобные высказывания, не соответствующие положениям действующей Конституции РФ, вызвали жёсткую критику со стороны юристов и политиков. Так, А. А. Клишас, председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, заявил: «Политики, которые призывают перестать «играть по правилам» и не обращать внимания на Конституцию, должны покинуть конституционные органы власти страны»[15]. Подобные «словесные инициативы» хоть и не порождают правовых последствий, но, тем не менее, формируют определенные настроения в обществе и общий негативный образ законодателя. А ряд принятых и бездействующих новостных норм свидетельствует о стремлении законодателя создать видимость активной реакции государства на происходящие в России и в мире события, но не о намерении создать эффективно работающие правовые предписания.
Наличие общих негативных тенденций в законодательстве России и зарубежных стран заставляет не только обратиться к изучению причин подобных явлений, но и искать пути решения выявленных проблем. Думается, что в зарубежных государствах накоплен определенный опыт по повышению качества законодательства, который может представлять интерес как для российского законодателя, так и для научного сообщества.
В частности, заслуживает внимания организация законопроектной работы в зарубежных странах. Следует отметить, что во многих государствах есть достаточно подробные руководства (инструкции) по разработке законов: Швейцария – Руководство по разработке федерального законодательства, 2019 г.; Франция – Руководство по легистике; Германия – Руководство по созданию законопроектов, 2008 г. [10, с. 43, 49, 57]. В России же в настоящее время можно констатировать недостаточную регламентацию юридико-технических правил.
Наряду с упомянутыми европейскими странами серьезную заинтересованность в повышении качества законодательства проявляет Казахстан. Ряд задач в этой сфере, которые представляются вполне обоснованными, сформулирован в Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2025 года (далее – Стратегический план)[16]. Для повышения качества законодательства Стратегический план предполагает «устранить возможности для неоднозначных трактовок законов, исключить их дублирование, обеспечить стабильность законов и в то же время предсказуемость изменений и нововведений в законодательстве». В числе заслуживающих внимание предложений можно назвать совершенствование процедуры оценки законопроектов и действующих актов законодательства, установления достаточных сроков для более качественной подготовки проектов и проведения соответствующих консультаций по ним; ограничение максимальной частоты обновления правовых актов, в особенности, непосредственно регламентирующих повседневную деятельность населения и бизнеса.
Нельзя не согласиться и с давно высказываемыми, но не принятыми во внимание предложениями со стороны научного юридического сообщества о необходимости «привлекать авторитетных правоведов, специалистов из ведущих юридических научных учреждений и вузов… для полноценной работы над подготовкой законопроекта» [4, с. 85]. Эта мера, как видится, позволит сократить разрыв между юридической наукой и законотворчеством.
Кроме того, полезным представляется увеличение роли экспертиз на стадии подготовки законопроекта. В Российской Федерации реализуется мониторинг правоприменения в целях совершенствования правовой системы РФ. Между тем, он ориентирован только на действующее законодательство. В ряде зарубежных стран в практику вошла оценка регулирующего воздействия законопроекта, которая, в отличие от мониторинга правоприменения, предполагает анализ ожидаемых последствий предлагаемого законопроекта. Представляется, что распространение оценки регулирующего воздействия на все законопроекты (а не только на законопроекты по вопросам предпринимательской и инвестиционной деятельности) и сочетание предварительной и последующей оценки могли бы положительно сказаться на качестве законодательства.
