В российское законодательство окончательно вошел новый термин – «примирительная процедура». Он используется как в материальном, так и в процессуальном законодательстве, как во «внутреннем», так и в международном праве, в актах высших судебных органов и в судебной практике.
Однако до сих пор ни в юридической науке, ни в законодательстве, ни в правоприменительной деятельности нет единообразного понимания этой категории, что является существенным «пробелом» отечественной правовой системы и юридической доктрины. Например, в решении Арбитражного суда Брянской области от 6 мая 2022 г. по делу А 09-1905/ 2021 сказано, что под претензионным или иным досудебным порядком урегулирования спора понимается одна из форм защиты гражданских прав, которая заключается в попытке урегулирования спорных вопросов непосредственно между предполагаемыми кредитором и должником по обязательству до передачи дела в арбитражный суд[1].
Верховный Суд РФ «разводит» понятия «урегулирование спора» и «примирительная процедура». В п. 12 «Обзора практики применения арбитражными судами положений процессуального законодательства об обязательном досудебном порядке урегулирования спора», утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 22 июля 2020 г. сказано, что использование переговоров, медиации или иной примирительной процедуры свидетельствует о принятии сторонами предусмотренных ч. 5 ст. 4 АПК РФ мер по досудебному урегулированию спора только в том случае, если договором был установлен порядок досудебного урегулирования спора путем проведения соответствующей примирительной процедуры.
Исходя из этой правовой позиции, примирительная процедура в форме медиации или переговоров – это только одна из форм досудебного урегулирования спора, допустимая далеко не всегда. Значит это также то, что примирительная процедура и урегулирование спора – разные понятия.
Однако трудно представить себе иную форму досудебного урегулирования, помимо переговоров: непосредственно сторон правового конфликта, или с участием посредника (медиатора). Разве что обмен претензионными письмами, но это тоже разновидность переговоров, обмен информацией и предложениями – только не в устной, а в письменной форме.
Представляется, что категории «урегулирование» и «примирение», «примирительная процедура» являются синонимичными. Урегулирование спора всегда означает примирение его сторон. Одним из подтверждений этого является, например, то обстоятельство, что в главе 15 АПК РФ, посвященной примирительным процедурам, законодатель оперирует терминами «примирительная процедура», «примирение», «урегулирование спора», «мировое соглашение». В зависимости от контекста указанные понятия могут обозначать как саму процедуру взаимодействия сторон (прямого или опосредованного), так и ее результат (соглашение о примирении, мировое соглашение).
Начать следует с того, что понятие «примирение», безусловно, относится к сторонам правового конфликта. Следовательно, эта категория сопряжена со спором о праве. Не могут быть урегулированы дела, в которых отсутствует спор о праве (например, отдельные дела особого производства).
М. А. Рожкова выделила следующие признаки спора о праве, совокупность которых может, по ее мнению, свидетельствовать о его наличии: нарушение одним лицом субъективных прав, принадлежащих другому лицу; предъявление требования об определенном поведении к нарушителю; неисполнение нарушителем указанного требования [10, с. 98].
Однако, как представляется, даже взятые в совокупности указанные признаки не гарантируют того, что перед нами именно правовой конфликт. Во-первых, факт принадлежности нарушенного субъективного права конкретному лицу еще нужно доказать: возможно, это право вовсе этому лицу и не принадлежит. Во-вторых, предъявление требования к предполагаемому нарушителю права также может оказаться несостоятельным по той же причине: либо нарушенное право не принадлежит предполагаемому его обладателю; либо то лицо, к которому предъявлено требование об определенном поведении, соответствующего права не нарушал.
Таким образом, под видом правового конфликта можно понимать любые отношения, складывающиеся между субъектами права, предметом которых являются их разногласия по поводу принадлежности того или иного права или законного интереса. Иногда отмечают, что правовой конфликт представляет собой «противоречие волеизъявлений двух сторон» [8, с. 29]. Иные авторы считают, что правовой конфликт является разновидностью конфликта социального, в силу чего допускает урегулирование [4, с. 76].
Правовой конфликт может иметь материальный или процессуальный характер. В случае рассмотрения его государственным или третейским судом, спор о праве приобретает процессуальные черты. Его участники получают процессуальные правовые статусы, а отношения между ними выстраиваются с обязательным участием суда. Разрешение, которое спор о праве получает в результате рассмотрения его государственным или третейским судом, характеризуется публично-правовыми свойствами: исполнимости, общеобязательности и т.д.
Материально-правовой конфликт характеризуется отсутствием в нем суда, развивается и разрешается по воле участвующих в нем лиц и, соответственно, его результат не имеет окончательного характера, не обладает исполнительной силой и может быть обжалован в суд.
Спор о праве также может быть частноправовым или публично-правовым – в зависимости от того, каково соотношение правовых статусов спорящих субъектов. Спор между взаимно равными субъектами является частноправовым; если же правовой конфликт возникает в сфере реализации одним субъектом публичных, властных полномочий по отношению к другой его стороне – то он имеет публично-правовой характер.
Любой правовой спор может быть либо урегулирован, либо разрешен. Если разрешение спора происходит всегда с участием третьего независимого субъекта, обладающего соответствующими полномочиями (государственный или третейский суд), то урегулирование может иметь различные формы. Кроме этого, разрешению подлежит любой правовой конфликт, а урегулированию – нет.
Разрешение спора о праве всегда представляет собой властный акт третьего лица, указывающий на действительного обладателя нарушенного права, правонарушителя, а также меру ответственности за правонарушение и действия, которые должен совершить субъект, нарушивший право (или воздержаться от их совершения).
Урегулирование предполагает взаимные уступки сторон правового конфликта, и имеет договорную основу. Если результатом разрешения спора о праве выступает решение государственного или третейского суда, то результат урегулирования спора – это гражданско-правовое соглашение его сторон.
Урегулированию подлежат как материально-правовые, так и процессуальные правовые конфликты; как частноправовые споры, так и публично-правовые.
Частноправовые конфликты складываются и развиваются в сфере действия гражданского законодательства. Их особенностью является равенство участвующих в них лиц, автономия их воли и свободное распоряжение правами. В силу принципа диспозитивности, они вправе заключить между собой любое соглашение о принадлежащих им правах.
Отдельно нужно отметить, что, согласно прямому указанию ст. 124 Гражданского кодекса РФ, государство в лице своих органов и должностных лиц также может выступать субъектом частноправового отношения. При этом оно действует «на равных» с противоположной стороной, а его правовой статус регулируется нормами, определяющими правовое положение юридического лица.
Поэтому урегулирование частноправового конфликта допускается в любом случае – даже при условии участия в нем государства. Однако участие государства в любом – даже частноправовом – споре требует тщательного надзора за законностью совершаемых распорядительных действий, поскольку государство лишено частного, эгоистического интереса, а в основе его прав лежит интерес всего общества – публичный интерес. В силу этого представляется, что заключение внесудебных соглашений о примирении по делам с участием государства должно происходить с участием прокурора – или, по крайней мере, проходить согласование в соответствующих органах. Например, в Письме ФНС России от 2 октября 2013 г. № СА-4-7/17648 «О практике заключения мировых соглашений налоговыми органами с налогоплательщиками в судах» сказано, что проекты мировых соглашений подлежат направлению для согласования в Правовое управление ФНС России. В случае отсутствия согласования мировые соглашения не заключаются. Ответственность за исполнение данного поручения возлагается на руководителей управлений ФНС России по субъектам РФ и начальников Межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам Российской Федерации.
Примирение по частноправовым делам может происходить с привлечением независимого посредника, либо осуществляться сторонами правового конфликта самостоятельно.
Самостоятельное урегулирование спора происходит в форме переговоров сторон, которые представляют собой обмен сторонами мнениями и предложениями по спорному вопросу, согласование общей позиции.
В случае привлечения посредника (которым может быть, в частности, медиатор), примирительное правоотношение становится трехсторонним. Важно понимать, что посредник – это полноправный участник примирительной процедуры, со своим комплексом прав и обязанностей. Не являясь стороной спорного материального правоотношения, он, тем не менее, является субъектом примирительной процедуры.
В этой связи положение ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», согласно которому соглашение о проведении медиации должно содержать, среди прочего, просто указание на кандидатуры медиатора (медиаторов) или соответствующую организацию, осуществляющую деятельность по проведению процедуры медиации, выглядит недоработанным. Будет правильно закрепить правило, согласно которому соглашение о проведении процедуры медиации должно содержать полный перечень прав и обязанностей медиатора и в обязательном порядке быть подписано медиатором (медиаторами; соответствующей организацией).
Урегулирование частноправового конфликта (при условии его достижения) закрепляется в рамках гражданско-правового соглашения. Оно не обладает публично-правовыми свойствами, рассчитано на добровольное исполнение и не имеет общеобязательного характера. В случае неисполнения его условий одной из сторон, вторая сторона должна добиваться принудительного исполнения через суд – в общем, исковом порядке. Об этом писал Е. В. Васьковский: материально-правовая мировая сделка, которая была совершена до обращения к суду, или в перерыве между судебными заседаниями (то есть вне судебного процесса), имеет статус обыкновенного договора [1, с. 364].
Таким образом, первым способом урегулирования правового конфликта и первой разновидностью примирительной процедуры является частноправовое примирение (частноправовая примирительная процедура). Это – внесудебная деятельность, осуществляемая самими участниками правового конфликта (с привлечением посредника или без), регулируемая нормами гражданского законодательства, а ее результатом выступает соглашение о примирении, заключаемое в виде сделки (как это правильно указано в законе о медиации).
Можно выделить следующие ее особенности: применимость исключительно к частноправовым конфликтам (в том числе – с участием государства); реализация в форме материальных, гражданско-правовых отношений; результат примирения – гражданско-правовое соглашение, подлежащее добровольному исполнению. Частноправовая примирительная процедура может быть либо прямой (переговоры спорящих сторон), либо осложненной (при участии посредника, примирителя).
Типичной разновидностью частноправовой примирительной процедуры является досудебный (претензионный) порядок урегулирования спора [5, с. 18].
В настоящее время обязательному досудебному урегулированию подлежат отдельные категории дел, рассматриваемые в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства. Порядок досудебного (претензионного) урегулирования гражданских дел, безусловно, регламентируется нормами материального, гражданского законодательства, а также Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 22 июля 2021 г. № 18 «О некоторых вопросах досудебного урегулирования споров, рассматриваемых в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства». Важной особенностью указанного Постановления является то, что оно предусматривает досудебное урегулирование, в том числе, и публично-правовых дел.
В п. 45 Постановления сказано, что «обязательный досудебный порядок урегулирования спора для субъектов экономической деятельности, оспаривающих ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) наделенных публичными полномочиями органов и их должностных лиц, состоит в исчерпании такими лицами административных средств защиты – в обжаловании в установленном порядке оспариваемого акта, решения, действий (бездействия), если в соответствии с федеральным законом реализация права на обжалование является условием для последующего обращения в суд».
В п. 5 ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ сказано, что экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть переданы на разрешение арбитражного суда после соблюдения досудебного порядка урегулирования спора в случае, если такой порядок установлен федеральным законом.
В ст. 190 АПК РФ прямо закреплено, что по публично-правовым делам может быть заключено мировое соглашение. Однако при этом публичные правоотношения кардинально отличаются от частноправовых.
При этом АПК РФ (а вслед за ним – пункт 44 рассматриваемого Постановления Пленума Верховного Суда РФ) исключает из числа дел, подлежащих обязательному досудебному урегулированию, отдельные категории как публично-правовых дел (дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение; о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок; о несостоятельности (банкротстве), так и отдельные виды дел частноправовой природы (об обращении взыскания на заложенное имущество; к субсидиарному должнику при отсутствии договорных отношений; о возмещении убытков, возникших вследствие причинения вреда; лица, возместившего вред, к лицу, причинившему вред (регрессное требование); об установлении сервитута, если сторонами не достигнуто соглашение о сервитуте или его условиях; об обращении взыскания на земельный участок; о признании сделки недействительной).
Помимо этого, исключены из числа дел, требующих обязательного досудебного урегулирования, дела приказного производства (которые могут иметь как частноправовую, так и публично-правовую природу), связанные с выполнением арбитражными судами функций содействия и контроля в отношении третейских судов; дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений.
Таким образом, во-первых, в соответствии с процессуальным законодательством и правовой позицией Пленума Верховного Суда РФ, внесудебное урегулирование допускается для применения к публично-правовым конфликтам. Оно, по мысли законодателя, имеет другую направленность: заключается не в согласовании позиций спорящих сторон, а в обжаловании публично-правовых актов и действий (бездействия) органов публичной власти и должностных лиц в вышестоящие инстанции. Но в этом случае, думается, термин «урегулирование» не должен применяться. Его было бы правильно заменить на «административное обжалование».
Как указывали авторы комментария к ГПК РСФСР 1964 г., «наличие не гражданского, а административных правоотношений между сторонами исключает, например, возможность мировой сделки» [3, с. 304]. Поэтому стороны публично-правового конфликта не могут примириться в полном смысле этого слова.
Согласно разъяснению, содержащемуся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», публичные правоотношения, в отличие от частноправовых, не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В рамках публичных правоотношений один из участников реализует административные и иные публично-властные полномочия по отношению к другому участнику.
Таким образом, урегулирование публично-правовых конфликтов, как минимум, должно иметь существенные особенности, учитывающие специфику публичных правоотношений. Основной особенностью является результат такого «урегулирования»: обращение к вышестоящему должностному лицу не облекается в форму соглашения о примирении, а сопровождается всегда вынесением административно-правового акта или принятием соответствующего решения. Более того, ни один орган власти или должностное лицо, осуществляющее публично-правовую функцию, не вправе идти на какие-либо компромиссы, или уступки, которые предполагает любая форма урегулирования гражданско-правового конфликта. Сегодня эти особенности законодательством не закреплены. Представляется, что в отношении публично-правовых конфликтов категория «урегулирование спора» должна быть заменена понятием «досудебное административное обжалование».
Во-вторых, не все публично-правовые дела разрешено урегулировать. Однако никакого критерия для определения тех публично-правовых дел, которые могут быть урегулированы, и тех, которые – нет, в законодательстве не содержится. Неопределенность в решении этого вопроса может порождать противоречия в судебной практике.
Вторая разновидность примирительной процедуры – это публично-правовая примирительная процедура. Ее отличительной чертой является то, что посредником, примирителем выступает не частноправовой субъект, а публично-властный. Этот вид примирительной процедуры может быть более востребованным, чем частноправовая ее разновидность, поскольку, как верно отмечают авторы, «в силу специфики российского менталитета участники юридического спора по-прежнему доверяют разрешение возникшего конфликта государственным органам» [7, с. 8].
В настоящее время публично-правовая примирительная процедура представлена только судебной примирительной процедурой [6, с. 20].
Как писал Е. А. Нефедьев, еще до революции юристы различали судебные и внесудебные мировые сделки [9, с. 336]. Согласно Уставу гражданского судопроизводства 1864 года суд обязан был предложить сторонам примириться и указать при этом должные способы достижения этого; суд при этом вникал в дело и был не вправе навязывать сторонам какие-либо условия, угрожать вынесением неблагоприятного решения и настаивать на заключении ими мирового соглашения во что бы то ни стало [2, с. 138].
Судебная примирительная процедура, прежде всего, регулируется нормами процессуального законодательства – ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ. Это значит, что судебное примирение представляет собой процессуальное правоотношение. Как любое процессуальное правоотношение, оно имеет публично-правовой характер и строится по принципу «власти и подчинения». Как известно, «нормы гражданского процессуального права регулируют отношение между любым из участвующих в процессе лиц и судом» [11, с. 51].
Отдельные вопросы, связанные с организацией и проведением судебной примирительной процедуры, регулируются «Регламентом проведения судебного примирения», утвержденным постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 2019 г. № 41.
Далее, судебная примирительная процедура организуется и проводится не судьей, рассматривающим дело, а судебным примирителем, которым является судья в отставке. Несмотря на то, что он не имеет полномочий судьи, его все же нельзя считать частноправовым субъектом. По аналогии, арбитражные заседатели также не обладают публично-правовыми полномочиями, однако на время рассмотрения дела наделяются тем же правовым статусом, что и судьи. Поэтому представляется, что судебный примиритель на время организации и проведения судебной примирительной процедуры приобретает публично-властные полномочия.
Соответственно, результат применения к спору судебной примирительной процедуры должен отвечать признакам публично-правового акта. В настоящее время им является (в случае достижения сторонами правового конфликта взаимоприемлемого решения) соглашение о примирении, которое в случае утверждения его судом, рассматривающим дело, становится мировым соглашением.
При этом возникает вопрос относительно «судьбы» достигнутого по итогам судебного примирения соглашения, которое не было утверждено судом (не представлено суду для утверждения сторонами или не утверждено в результате проверки его судом). Считать его «обычным» гражданско-правовым соглашением – значит фактически признать судебную примирительную процедуру частноправовой деятельностью, оказанием услуги, что противоречит основам процессуального права и правосудия как разновидности государственной деятельности.
Судебная примирительная процедура, исходя из толкования действующего процессуального законодательства, носит универсальный характер и применяется как к частноправовым, так и публично-правовым спорам. Однако, в отличие от частноправового примирения, судебная примирительная процедура может использоваться только для процессуальных правовых конфликтов – то есть тех, которые уже рассматриваются государственным судом.
Итак, действующее российское законодательство регламентирует два вида примирительной процедуры: частноправовую примирительную процедуру и публично-правовую примирительную процедуру. Само понятие примирительной процедуры законодателем не раскрывается, однако под ней целесообразно понимать гражданско-правовое или публично-правовое (процессуальное) правоотношение, субъектами которого выступают участники правового конфликта и, в ряде случаев, посредник (или судебный примиритель).
Все формы внесудебного урегулирования правовых конфликтов, включая медиацию, досудебный (претензионный) порядок, переговоры сторон, онлайн-урегулирование и т.д., представляют собой частноправовое примирение, особенностями которого являются частноправовой статус примирителя (посредника) – если он привлечен сторонами; и частноправовая природа соглашения о примирении (в случае его заключения). Частноправовая примирительная процедура может быть использована для урегулирования только частноправовых конфликтов – в том числе с участием государства, если оно выступает «на равных» с противоположной стороной (в порядке ст. 124, 125 ГК РФ).
Подчеркнем, что досудебное урегулирование публично-правовых споров не является разновидностью частноправового урегулирования, а представляет собой административное обжалование оспариваемых публично-правовых актов и действий (бездействия) в вышестоящие инстанции.
Публично-правовое примирение реализуется посредством применения судебной примирительной процедуры, представляющей собой процессуальное (публичное) правоотношение и характеризующейся участием в ней особого субъекта – судебного примирителя, в качестве которого выступает судья в отставке.
