Уголовный закон предусматривает три вида управленческой функции должностного лица, осуществление которой подлежит уголовно-правовой охране: 1) функция представителя власти; 2) организационно-распорядительная функция; 3) административно-хозяйственная функция[1].
В уголовно-правовой науке предлагались другие классификации и виды управленческих функций должностного лица. Так, Н.А. Егорова предлагала «выделить шесть управленческих функций, выполняемых специальным субъектом преступления: 1) создание юридически обязательных предпосылок принятия управленческого решения; 2) собственно принятие управленческого решения; 3) обеспечение принудительного выполнения управленческого решения в установленных правом формах; 4) контроль за выполнением управленческого решения; 5) надзор за выполнением управленческого решения; 6) возложение юридической ответственности на лиц, не выполняющих или ненадлежаще выполняющих управленческое решение» [5, с. 228 – 229]. По мнению В.Н. Боркова, «должностными лицами должны быть признаны лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие регистрационно-экспертные, организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных организациях, а также лица, аккредитованные на осуществление отдельных государственных функций» [2, с. 17]. Н.В. Бугаевская выделяла функции представителя власти и «функции по управлению людьми или имуществом посредством совершения юридически значимых действий» [3, с. 8].
Можно согласиться со следующими выводами Н.А. Егоровой: «При более детальном рассмотрении оказывается, что функции представителя власти выделены по особенностям управляющего субъекта и управляемого объекта; функции организационно-распорядительные – по способу управляющего воздействия и объекту такого воздействия; функции административно-хозяйственные – по особенностям объекта управляющего воздействия. Получается, что данная классификация не имеет единого основания» [5, с. 205]. И далее там же: «Кроме того, ни один из видов управленческих функций не отражает их содержания, характера самих управленческих действий. Но именно содержанию деятельности субъекта должно придаваться первостепенное значение для отграничения управленческого преступления от иных преступлений».
На наш взгляд, управленческие функции должностного лица как субъекта коррупционного преступления обладают общими признаками, продиктованными единством их содержания. Ранее нами аргументировался тезис о наличии конкретного вида управленческих функций, заключающегося в принятии и осуществлении самостоятельных личных решений от имени организации, обязательных и влекущих правовые последствия без дополнительных условий для данной организации [8, с. 154 – 157].
Такая управленческая функция является обязательной в том числе для деятельности обеспечивающих интересы публичной власти юридических лиц и в силу этого имеет общественную значимость и практическую распространенность.
Содержательное отличие этой управленческой функции в отношении должностных лиц состоит в том, что ее осуществление заключается в принятии и осуществлении такими лицами от имени обеспечивающего интересы публичной власти юридического лица самостоятельных, личных, обеспечивающих интересы такой власти решений, обязательных и влекущих правовые последствия для такого юридического лица и неопределенного круга иных лиц.
Общие признаки управленческих функций должностных лиц как субъектов коррупционного преступления состоят в следующем:
1) цель осуществления этих функций – обеспечение интересов публичной власти (отражающих интересы неопределенного круга лиц);
2) осуществление этих функций выполняется от имени юридического лица, обеспечивающего интересы публичной власти;
3) осуществление этих функций выполняется с использованием полномочия на принятие и осуществление самостоятельных личных решений от имени обеспечивающего интересы публичной власти юридического лица, обязательных и влекущих правовые последствия без дополнительных условий для такого лица, а также неопределенного круга иных лиц.
Управленческие функции должностного лица могут быть классифицированы в зависимости от содержания этих признаков. Такая классификация соответствует видам этих функций, выделяемым в уголовно-правовой литературе. Так, цель осуществления этих функций отражает сферу интересов публичной власти и может служить основанием для выделения в рамках классификации, к примеру, «регистрационно-экспертных» функций, предложенных В.Н. Борковым. В зависимости от вида юридического лица, обеспечивающего интересы публичной власти, от имени которого осуществляются эти функции, можно выделить «отдельные государственные функции», названные В.Н. Борковым, выполняемые юридическими лицами – субъектами делегированного публичного контроля [7, с. 266].
Содержание вышеуказанного полномочия, отражающего содержание управленческой функции должностного лица, также является основанием для классификации управленческих функций должностного лица.
Аспекты такого содержания дают возможность предложить два основания классификации управленческих функций, присущих рассматриваемому виду субъекта коррупционного преступления.
Во-первых, основанием классификации может являться определенность круга лиц, на который эти функции распространяются. По данному основанию можно выделить: 1) функцию должностного лица – представителя власти, которая осуществляется в отношении неопределенного круга лиц (так, согласно примечанию к ст. 318 УК РФ, полномочия такого должностного лица распространяются на лиц, «не находящихся от него в служебной зависимости»); 2) функцию должностного лица, которая осуществляется в отношении определенного круга лиц.
Примеры последней функции – это организационно-распорядительная и административно-хозяйственная функции в трактовке пунктов 4 и 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. №19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». Осуществление обеих этих функций заключается в принятии и осуществлении должностным лицом от имени обеспечивающего интересы публичной власти юридического лица самостоятельных личных, обеспечивающих интересы такой власти решений, обязательных и влекущих правовые последствия без дополнительных условий для данного юридического лица, а также неопределенного круга иных лиц, связанных с использованием прав этого юридического лица, корреспондирующих обязанностям, появляющимся во исполнение решений должностного лица: 1) определенного круга физических лиц, находящихся от него в служебной зависимости; 2) определенного круга физических или юридических лиц (в том числе – самого обеспечивающего интересы публичной власти юридического лица) в отношении имущества, права пользования либо владения либо распоряжения которым от имени обеспечивающего интересы публичной власти юридического лица должностное лицо осуществляет. Следует отметить, что определенность круга лиц во втором случае детерминируется содержанием правоотношения (обязательным наличием не менее двух его сторон).
Публичная власть осуществляется в интересах неопределенного круга лиц, находящегося под юрисдикцией субъекта такой власти. Определенность круга таких лиц имеет, тем не менее, уголовно-правовое значение для установления специальных признаков субъекта преступления (например, определения лица как представителя власти в соответствии с понятием последнего, предусмотренным примечанием к ст. 318 УК РФ). Классификация должностных лиц и дифференциация их ответственности в зависимости от определенности круга лиц, на который распространяются функции (полномочия) этих должностных лиц, отражает характер и степень общественной опасности коррупционного должностного преступления.
Во-вторых, основанием классификации может являться содержание правоотношений с участием обеспечивающих интересы публичной власти юридических лиц. По данному основанию можно выделить следующие управленческие функции должностного лица:
1) функцию осуществления публичной власти, содержание которой заключается в принятии и осуществлении должностными лицами от имени обеспечивающего интересы публичной власти юридического лица самостоятельных, личных, обеспечивающих интересы такой власти решений, обязательных и влекущих правовые последствия для такого юридического лица и иных лиц, не находящихся в служебной или иной зависимости от должностного лица;
2) функцию осуществления публичного управления, содержание которой заключается в принятии и осуществлении должностными лицами от имени обеспечивающего интересы публичной власти юридического лица самостоятельных, личных, обеспечивающих интересы такой власти решений, обязательных и влекущих правовые последствия для такого юридического лица и иных лиц, находящихся в служебной или иной зависимости от должностного лица.
Выделение в рамках уголовного права таких функций имеет теоретико-методологические и социально-обусловленные предпосылки, детерминирующие формулирование этих функций как результата необходимого на современном историческом этапе терминологического и содержательного «синтеза» организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, функции представителя власти, а также отражения «информационной составляющей» управленческой функции должностного лица.
Пример первого предлагаемого вида управленческой функции представляет функция сотрудника полиции требовать от гражданина прекращения противоправных действий. На наш взгляд, функция осуществления публичной власти соответствует предлагаемым общим признакам управленческой функции должностного лица и обладает специальным признаком: ее осуществление предполагает наступление правовых последствий для лиц, не находящихся в служебной или иной зависимости от должностного лица.
Объем функции осуществления публичной власти является более широким в сравнении с объемом функции представителя власти. Н.А. Егорова обоснованно отмечает наличие управленческой функции должностных лиц, не являющихся должностными лицами правоохранительных или контролирующих органов, осуществляемой в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от должностного лица [5, c. 217].
Наличие такой функции проявляется в экономических отношениях с участием холдинговых компаний – публично-обеспечивающих юридических лиц, являющихся основой российской экономики (контрольный пакет их акций, как правило, принадлежит государству); в большинстве случаев деятельность этих организаций имеет стратегическое значение для обеспечения безопасности государства (ГК «Ростех», ГК «Росатом», ГК «Роскосмос», ПАО «Газпром», АО «Концерн ВКО «Алмаз – Антей» и др.). Руководители холдинговых компаний выполняют в отношении работников головной организации организационно-распорядительные функции, в отношении организаций – дочерних обществ административно-хозяйственные функции. Но в отношении иных организаций – участников производственной кооперации эти руководители выполняют управленческие функции, традиционно понимаемые как функции представителя власти.
Так, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» головной исполнитель уполномочен самостоятельно определять состав исполнителей – участников кооперации, которые впоследствии получат публичные финансовые ресурсы для осуществления поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для обеспечения потребностей государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц, осуществляющих полномочия указанных органов, с целью обеспечения осуществления функций и полномочий указанных органов и юридических лиц как элементов единой системы публичной власти в Российской Федерации[2]. Указанному полномочию корреспондирует обязанность исполнителя подчиниться решению руководителя головного исполнителя о включению в кооперацию. Так, «заключение контракта по государственному оборонному заказу обязательно для хозяйствующего субъекта, занимающего в соответствии со статьей 14 настоящего Федерального закона доминирующее положение, при условии отсутствия у него обоснованных экономических или технологических причин для отказа от заключения контракта» (п. 61 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»). Неподчинение указанному решению влечет для руководителя исполнителя административную (ст. 729.2 КоАП РФ) или уголовную ответственность (ст.2011 УК РФ). В приведенном примере руководитель холдинговой компании от имени обеспечивающего интересы публичной власти юридического лица принимает самостоятельное личное, обеспечивающее интересы такой власти решение о включении исполнителя в кооперацию, обязательное и влекущие правовые последствия для такого юридического лица и иного лица (исполнителя), не находящегося в служебной или иной зависимости от указанного руководителя.
Функция осуществления публичной власти в понимании, сформулированном выше, точнее отражает объект коррупционного должностного преступления, чем функция представителя власти.
Ученые аргументировали необходимость выделения функции публичного управления и ее отражения в уголовном законе [1, с. 205 – 206], обоснованно указывали на сложность разграничения организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций [3, с. 118]. На наш взгляд, обе последние функции соответствуют предлагаемым общим признакам управленческой функции должностного лица и обладают специальным признаком: их осуществление предполагает наступление правовых последствий для лиц, находящихся в служебной или иной зависимости от должностного лица.
Так, существование упоминаемых в п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 16 октября 2009 г. № 19 (руководство трудовым коллективом, организация порядка прохождения службы и т.п.) общественных отношений является невозможным при отсутствии служебной зависимости физических лиц от должностного лица. Наличие такой зависимости предусматривается, например, нормами трудового, административного, корпоративного права. Существование упоминаемых в п. 5 того же постановления (управление и распоряжение имуществом и (или) денежными средствами и т.п.) общественных отношений является невозможным при отсутствии иной (неслужебной) зависимости физических или юридических лиц от должностного лица. Наличие такой зависимости предусматривается нормами гражданского, бюджетного, трудового и иных отраслей права. Решения должностного лица влекут возникновение прав или обязанностей лиц, являющихся одной из сторон правоотношения с обеспечивающим интересы публичной власти юридическим лицом; предметом такого правоотношения является имущество, права пользования либо владения либо распоряжения которым должностное лицо осуществляет от имени указанного юридического лица. Например, незаконный отказ должностного лица от подписания акта выполненных работ по государственному контракту или платежного поручения на оплату таких работ влечет правовые последствия для указанного юридического лица (возникновение обязанности возместить сумму неустойки за просрочку принятия работ и платежа) и его контрагента (нарушение его права на оплату выполненных работ и возникновение права требовать выплаты суммы неустойки). Такой отказ также влечет правовые последствия для неопределенного круга лиц: неисполнение государственного контракта в срок нарушает охраняемые законом интересы общества и государства (например, интересы населения в оказании за государственный счет эффективной медицинской помощи).
Доминирующая в практике и теории трактовка организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций (как и функций представителей власти) не отражает в полной мере круг лиц, наделенных управленческой функцией, присущей должностному лицу. Носители указанных функций признаются должностными лицами лишь при наличии указанного формального юридического оформления. Так, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции осуществляются «в государственных органах, органах местного самоуправления» и юридических лицах (согласно прим. 1 к ст. 285 УК РФ). Буквальное толкование этой нормы приводит правоприменителя и некоторых ученых [1, с. 281 – 282; 4, с. 56] к выводу об обязательном формальном юридическом оформлении служебных отношений между юридическим и физическим лицами (например, в рамках трудового договора, служебного контракта).
Но одновременно полномочия, соответствующие организационно-распорядительным и административно-хозяйственным функциям, осуществляются в интересах публичной власти и от имени организаций, обеспечивающих такие интересы, также физическими лицами, формально не состоящими в служебных или трудовых отношениях с указанными организациями. Подобные полномочия осуществляются представителями по доверенности. Функции таких представителей соответствуют предложенным выше общим признакам управленческих функций должностного лица. Эти представители принимают и осуществляют от имени обеспечивающего интересы публичной власти юридического лица самостоятельные, личные, обеспечивающих интересы такой власти решения, обязательные и влекущих правовые последствия для такого юридического лица и неопределенного круга иных лиц. По этой причине можно согласиться с предложениями считать подобных представителей должностными лицами [6, с. 58; 10, с. 51 – 52; 9, с. 56 – 57]. Уголовно-правовое значение для признания субъекта преступления должностным лицом должно иметь осуществление им управленческих функций от имени обеспечивающего интересы публичной власти юридического лица, а не в таком юридическом лице. В противном случае деятельность по осуществлению управленческих функций в обеспечивающих интересы публичной власти юридических лицах не обеспечивается уголовно-правовой охраной от коррупции в должной мере. Так, сейчас указанные представители подлежат ответственности лишь за совершение преступлений в сфере экономики. Умышленное корыстное посягательство такого представителя с использованием своих управленческих полномочий на отношения, обеспечивающие интересы публичной власти, остается за пределами, установленным уголовным законом. Сегодня этот закон не предусматривает системную охрану указанных отношений от коррупции. Неверно определенный объект уголовно-правовой охраны влечет отсутствие необходимых норм об ответственности за коррупционные должностные преступления и об уголовно-правовом воздействии на лиц, совершивших такие преступления. Специальные нормы о наказуемости подобных преступлений отсутствуют; системная уголовно-правовая конфискация имущества лиц, совершивших любые коррупционные должностные преступления, не предусматривается.
Защиту предлагаемых тезисов можно дополнить в том числе аргументами о необходимости уголовно-правовой охраны от коррупции отношений в сфере оборота юридически значимой информации, получивших конституционное признание (согласно п. «м» ст. 71 Конституции России в ведении Российской Федерации находятся в том числе «обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных»).
Функции представителя власти, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции не отражают в полной мере осуществление управленческих функций должностными лицами в этой сфере.
Так, должностные лица ПАО «Сбербанк России» (его контрольный пакет акций принадлежит Российской Федерации) уполномочены обеспечивать оборот персональных данных (например, сбор персональных данных, необходимых для последующего перечисления пенсионных выплат и социальных пособий – обязательный элемент деятельности по обеспечению прав неограниченного круга лиц – получателей этих выплат и пособий). Эти данные включают и т.н. «биометрические» сведения (например, база данных отпечатков пальцев и черт лица (FACE ID), используемых в том числе для подтверждения платежей на смартфонах и предупреждения преступлений в вышеуказанной сфере). Эти должностные лица имеют полномочия по сбору, обработке, использованию, предоставлению юридически значимой информации о гражданах и организациях в целях обеспечения интересов публичной власти, отражающих интересы неограниченного круга лиц. Такие же функции свойственны представителям власти – должностным лицам правоохранительных или контролирующих органов, к которых ПАО «Сбербанк России» не относится (например, сбор и использование оперативных баз данных – результатов дактилоскопии и фотографирования).
Принятие и осуществление решений о сборе, использовании или распоряжении такими данными должностными лицами ПАО «Сбербанк России» не охватывается организационно-распорядительной функцией (клиенты не являются работниками банка) или административно-хозяйственной функцией (такая информация не имеет законного денежного эквивалента и не является имуществом).
Можно признать справедливость следующего утверждения Н.В. Бугаевской: «Солидарность с идеей о безнаказанности коррупции в России и ее процветании на любом уровне власти требует согласиться с существующей судебной практикой, однако нельзя идти по пути расширительного толкования организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций. Необходимо выработать более четкий критерий их разграничения с сугубо профессиональными обязанностями» [3, с. 123].
Функция публичного управления в понимании, сформулированном выше, точнее отражает объект уголовно-правовой охраны, чем организационно-правовая и административно-хозяйственная функции.
Таким образом, в соответствии с предложенным теоретическим подходом определение должностного лица как субъекта коррупционного преступления предполагает обязательное отражение в его специальных признаках и понятии социальной направленности и содержания общественных отношений, составляющих объект коррупционного должностного преступления. Социальная направленность охраняемых отношений на осуществление публичного интереса, удовлетворение которого является возможным за счет деятельности организации – субъекта права, детерминирует определение организационно-правового и темпорального признаков должностного лица вышеописанным образом [8, с. 157]. Социальное содержание этих отношений – выполнение делегированной юридическим лицом управленческой функции, состоящей в реализации полномочия на отдачу обязательного приказа от имени этого лица и в его интересах (отражающих публичные интересы) определяет в предложенном выше формате статусно-правовой и функциональный признак должностного лица.
На основании вышеизложенного можно предложить следующее понятие должностного лица как субъекта коррупционного преступления. Должностное лицо – вменяемое физическое лицо, достигшее возраста уголовной ответственности, в соответствии с нормой права постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее в силу своего служебного положения полномочие принятия и осуществления от имени обеспечивающего интересы публичной власти юридического лица самостоятельных, личных, обеспечивающих интересы такой власти решений, обязательных и влекущих правовые последствия для такого юридического лица и неопределенного круга иных лиц.
Представляется, что дальнейшее совершенствование норм-дефиниций, определяющих понятие должностного лица в российском уголовном законе, может осуществляться с использованием предлагаемых теоретико-методологических предпосылок.
