Незначительную долю в общем количестве рассматриваемых судами дел составляют дела, связанные с охраной окружающей среды и защитой экологических прав. Однако указанная категория дел обращает на себя внимание, так как реальная или потенциальная угроза причинения вреда окружающей среде приводит или может привести к массовому нарушению конституционных прав и свобод, причинению ущерба публичным интересам [8, c. 22-26].
В своей работе Н.Л. Лисина указывает, что государством не всегда признавалась важность охраны окружающей природной среды и обеспечения благоприятной среды обитания человека при решении социально-экономических вопросов [5, c. 301]. Видимо поэтому общественные организации и становятся ключевыми участниками защиты экологических прав граждан, отстаивая права неопределенного круга лиц в судебном процессе.
Анализируя действующее российское законодательство, посвященное охране окружающей среды, а также прав человека и гражданина, В.В. Чернышев приходит к выводу о возможности выделить два основных способа защиты экологических прав граждан: а) самозащиту и б) защиту с помощью государственных институтов или государственную защиту [9, c. 183]. Данную классификацию стоит дополнить еще одним пунктом, а именно – защитой с помощью общественных организаций, или общественной защитой.
Под общественной защитой следует понимать деятельность общественных организаций, направленную на восстановление нарушенных прав третьих лиц, а также деятельность с целью защиты неопределенного круга лиц.
Выделение данного способа правовой защиты обусловлено несколькими причинами. Во-первых, в законодательстве уже встречается такое понятие. Например, в Федеральном законе «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. № 2300-1[1] содержится гл. IV «Государственная и общественная защита прав потребителей», а ст. 24 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ[2] называется «Общественная защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля». Однако в указанных законах не дается определение общественной защиты. Во-вторых, сложившаяся практика судебной защиты свидетельствует о наличии такого способа правовой защиты. В частности это проявляется в том, что общественные организации могут обращаться в суд с исками в защиту неопределенного круга лиц. Важно отметить, что предъявление подобного рода исков является особенностью общественной защиты. Причем характер такого иска здесь содержательно отличается от такого же иска, предъявляемого прокуратурой. Общественные организации острее чувствуют социальные проблемы, поэтому и активнее откликаются на них. Ведь они, являясь неотъемлемой частью гражданского общества, выступают также в роли общественного контролера за действиями других лиц, участников общественных отношений. Организация сама будет иметь косвенный интерес (достижение целей, предусмотренных в уставе организации), однако определенные члены данной организации, которых непосредственно коснулось решение суда, вместе с интересами неопределенного круга лиц, защищают и свое право на благоприятную окружающую среду. В то же время члены организации, которых данное решение не коснулось, личной заинтересованности иметь не будут [1, с. 146].
Стоит отметить, что предъявление исков в защиту неопределенного круга лиц было возможно еще в Древнем Риме. Римское право выделяло в особый вид – так называемые «общественные», «народные иски» (лат. – actiones populares). Такой иск мог предъявить любой гражданин, но не в целях защиты своих личных частных интересов, а для защиты и обеспечения общественных интересов, когда имелся публичный интерес в предотвращении возможного причинения вреда лицами, установившими или подвесившими на улице что-то, что могло причинить вред другим лицам или животным [4, c. 208]. Кроме того, они предъявлялись для предупреждения застройки общественных мест, а также в случаях преграждения рек, разорения могил, умышленного повреждения межевых камней и других аналогичных ситуациях. Как полагал С.А. Муромцев, в таких исках отразилось преобразование взаимной заботы сородичей внутри рода в юридическую форму защиты общественных интересов [6, c. 190-191].
На современном этапе нормы, позволяющие общественным организациям предъявлять иски в суд для защиты неопределенного круга лиц, содержатся в различных нормативно-правовых актах. Такого рода деятельность общественных организаций принято называть правозащитной, под которой следует понимать систематическую работу различных субъектов правозащитной структуры России, направленную на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина [3, c. 62].
В. ст. 46 ГПК РФ предусматривается право общественных организаций обращаться в суд с заявлением в защиту неопределенного круга лиц, их прав, свобод и законных интересов. В ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ[3] сказано, что общественные объединения вправе представлять и защищать права и законные интересы других граждан в органах государственной власти.
Если обратиться к экологическому законодательству, то в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ[4] в ст. 12 можно встретить положение о том, что общественные объединения и иные некоммерческие организации вправе обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы.
Но указанных выше норм оказалось недостаточно. Нередко суды отказывали экологическим организациям в приеме заявлений. Для устранения сложившейся практики потребовалось разъяснение высшего судебного органа. Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» от 18 октября 2012 г. № 21[5] (далее – Пленум № 21) в п. 31 специально отметил, что некоммерческие объединения (их ассоциации, союзы), обладающие статусом юридического лица и осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, обладают правом обращаться в суд в случае нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Еще до выхода Пленума № 21 в 2009 г. Межрегиональная природоохранная и правозащитная благотворительная общественная организация «Экологическая Вахта по Северному Кавказу» обратилась в арбитражный суд с иском о применении последствий недействительности (ничтожности) договора аренды лесного участка, так как, по мнению истца, договор аренды был заключен без согласия собственника. В отзыве на иск ответчики указали, что истцом не доказано право на предъявление иска, не обосновано, в защиту каких своих гражданских прав и законных интересов предъявлены исковые требования, и в порядке ч. 1 ст. 65 АПК РФ не представлено доказательств наличия нарушенных гражданских прав, а также возможности порядка их восстановления.
Однако суд не согласился с позицией ответчиков и указал, что «Экологическая Вахта по Северному Кавказу» обратилась за защитой прав и законных интересов неопределенного круга лиц в соответствии с целями и задачами, для которых она была создана, в связи с чем доводы ответчиков о том, что истец не имеет законных интересов на предъявление данного иска, несостоятельны[6].
Исследователи исков в защиту неопределенного круга лиц высказывают предложения по совершенствованию данного института. Например, высказывается мнение, что закон должен предусматривать широкие возможности обращения организаций и граждан в защиту общественных интересов, так как уполномоченные на это органы ввиду различных причин не проявляют активности в данной сфере деятельности [7, c. 188-189]. В некоторых случаях инициатива активных и заинтересованных граждан и организаций могла бы послужить основанием для более эффективной защиты публичных интересов, чем незаинтересованное поведение управомоченных (но не обязанных) на это законом органов государственной власти и местного самоуправления [10, c. 11-13].
Все эти предложения в равной мере относятся ко всем общественным организациям. Спектр экологических правозащитных организаций в нашей стране не является большим, тем важнее дать им надежные процессуальные основания для предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц и не ограничивать это направление их деятельности. Например, стоит согласиться с О.Н. Ванеевым и предусмотреть в законодательстве право на судебное обжалование решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении такой деятельности за общественными и некоммерческими организациями, так как на данный момент оно сформулировано недостаточно четко и корректно, что позволяет ограничить их право на превентивную судебную защиту в области охраны окружающей среды [2, c. 91].
Из-за указанных выше обстоятельств экологическим организациям сложно эффективно защищать нарушенные права неопределенного круга лиц, поэтому они вынуждены обращаться в правоохранительные органы с заявлениями о фактах правонарушения. Такими органами чаще всего выступают: Прокуратура, Роспотребнадзор и Росприроднадзор.
Кроме того, само государство не способствует активному участию общественных организаций в осуществлении судебной защиты права на благоприятную окружающую среду. Усугубляет данную ситуацию включение ряда экологических правозащитных организаций в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента (например, «Экологический Правозащитный Центр “Беллона”», «Экологическая Вахта по Северному Кавказу», «Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды “ПРИНЦИПЪ”» и др.), что провоцирует общественные организации в некоторых случаях прекращать свою деятельность, отказываться от различных видов публичных мероприятий, которые могут восприниматься как политическая деятельность, отказываться от иностранного финансирования, тем самым ограничивая свои возможности в защите права на благоприятную окружающую среду. В результате проводимой такой государственной политики ряд НКО прекратили свою деятельность (например, «Беллона-Мурманск», «Байкальская экологическая волна»).
Таким образом, чтобы стимулировать деятельность экологических организаций, необходимо прислушаться и начать следовать словам Президента РФ, который говорит «… об активном участии гражданского общества в решении приоритетных экологических задач по охране и защите окружающей среды и животного мира, в том числе путем совершенствования природоохранного законодательства»[7]. Для этого необходимо увеличение фонда государственного стимулирования и поощрения деятельности экологических правозащитных организаций, а также изменение государственной политики в отношении них. Ведь только совместными действиями государства и гражданского общества можно будет добиться экологического благополучия страны, обеспечить устойчивое ее развитие, а также дать гражданам возможность жить в благоприятной окружающей среде.
