Традиционным для науки конституционного или муниципального права является представление о муниципальной демократии как о формах осуществления населением местного самоуправления или формах участия населения в его осуществлении. Вместе с тем на муниципальном уровне могут реализовываться и формы, применяемые для решения вопросов государственного значения.
Особенно четко последнее стало проявляться с подписанием в 2018 г. майских указов Президента РФ, принятием национальных проектов, направленных на улучшение качества жизни.
Наблюдаются две полярные тенденции. С одной стороны, местное самоуправление самым тесным образом связано с местом проживания граждан. Неслучайно его называют «местным» от слова «место». Мы живем в городах и поселках, селах и деревнях, поэтому любые изменения, связанные с местным самоуправлением, отражаются на комфортности проживания людей. Именно на муниципальном уровне реализуются национальные проекты, местное самоуправление фактически выступает точкой сборки тех решений, которые принимаются на региональном и федеральном уровнях. Именно местный уровень фактически координирует деятельность федеральных структур, например, проекты по безопасным дорогам Минтранса и комфортной городской среде Минстроя. Выполнение майских указов Президента РФ невозможно без муниципального уровня, поскольку качество жизни людей теснейшим образом связано с местом их проживания, т. е. с местным самоуправлением.
С другой стороны, на примере национального проекта «Жилье и городская среда» отчетливо видно, что вопросы благоустройства территории, которые всегда рассматривались как вопрос местного значения, плотно вошли в федеральную повестку. Налицо определенное перемешивание полномочий разных уровней публичной власти. В контексте форм муниципальной демократии это проявляется в том, что не всегда бывает просто отделить для решения каких вопросов она применяется – для решения вопросов местного значения или вопросов государственного значения.
В реализации национальных проектов участвуют все уровни власти, хотя основная ответственность за их реализацию возложена на Правительство РФ, губернаторский корпус. Формально органы местного самоуправления не включены в реализацию национальных проектов, однако в последнее время все чаще стали говорить о необходимости их включения в состав проектных офисов, создаваемых в субъектах РФ для конкретных национальных проектов.
Проектный офис – инструмент управления в условиях ограниченности ресурсов (временных и т. п.), используемый для получения качественно нового результата. Этот инструмент заимствован из сферы корпоративного управления и привнесен в сферу публичного управления несколько лет назад. Правила проектной деятельности для федеральных органов государственной власти утверждены Постановлением Правительства РФ «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» от 31 октября 2018 г. № 1288[1].
Особенность проектной деятельности в контексте исследуемого вопроса заключается в том, что структуры, создаваемые в рамках проектной деятельности, получают право принятия документов, обладающих всеми признаками нормативных актов. Данные документы принимаются не органами власти в традиционном понимании. Очевидно, что это существенно экономит время разработки, согласования и принятия всех необходимых решений. Однако системообразующие решения должны приниматься на основании закона и в его исполнение. Это приобретает особое значение в условиях, когда решения, принимаемые проектными офисами, приводят к существенному изменению содержания конституционных ценностей, к которым относятся и муниципальная демократия, и местное самоуправление. Еще одна особенность связана с тем, что в рамках проектного офиса ключевые решения принимаются довольно ограниченных кругом лиц, которые являются преимущественно представителями органов исполнительной власти. В рамках же традиционного способа принятия решения, основанного на механизме «закон – подзаконные акты», ключевые решения принимаются органами государственной власти, которые официально являются представителями населения, выразителями его интереса и получают свою легитимацию прямо или косвенно от населения посредством выборов или иных механизмов.
Особенности распространения инструментов, привычных для сферы корпоративного управления на публичную сферу заслуживают отдельного комплексного исследования. К счастью, отдельные работы начинают появляться [1; 3; 5; 7; 10].
Но вернемся к муниципальной демократии. В последние несколько лет в юридический обиход довольно прочно вошел термин «вовлечение населения в осуществление местного самоуправления» [8]. Так, вовлечение населения становится одним из критериев отбора лучших муниципальных практик[2], проектов, подаваемых, например, на конкурсы Минстроя России[3], Всероссийского совета местного самоуправления[4]. Удивительно, но о вовлечении населения говорится и в нормативных актах, например, о поддержке местного самоуправления[5].
В Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти[6] дается определение принципа вовлеченности гражданского общества, под которым предлагается понимать обеспечение возможности участия граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога.
Несмотря на это, термин «вовлечение населения» является пока не юридическим, легальное определение отсутствует. Весьма показательным является то, что Минюст России предпочел не использовать этот термин в документах Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика»[7].
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ)[8] используются иные термины – осуществление населением местного самоуправления или участие населения в осуществлении местного самоуправления. Под первым термином понимается совокупность императивных форм (выборы, референдум, отзыв и др.), под вторым – диспозитивных или рекомендательных (публичные слушания, собрания и др.).
Новые акценты термину «вовлеченность населения» были приданы в связи с реализацией приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды»[9]. На заседании Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, который состоялся 5 августа 2017 г., этот вопрос обсуждался довольно подробно и завершился рядом поручений[10]. В перечне поручений Президента РФ уже говорилось не о вовлечении населения, но о разработке механизма оценки степени привлечения граждан и общественных организаций к реализации мероприятий, предусмотренных приоритетным проектом «Формирование комфортной городской среды», и результативности такого привлечения[11].
С утверждением национальных проектов придан новый импульс использования различных форм непосредственной демократии.
В национальном проекте «Жилье и городская среда» есть два показателя, связанных с участием населения[12]:
– создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды, увеличение доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды, до 30 %;
– доля граждан, принявших участие в решении вопросов развития городской среды от общего количества граждан в возрасте от 14 лет, проживающих в муниципальных образованиях, на территории которых реализуются проекты по созданию комфортной городской среды, с 5 до 25 %.
Руководителем проекта является министр строительства и ЖКХ, куратором проекта – вице-премьер, который координирует деятельность по вопросам развития территорий, федерализма, местного самоуправления и ряду других вопросов[13]. Поэтому представляет определенный интерес анализ того, что уже понимает Минстрой России под созданием механизмов прямого участия граждан и их вовлеченностью в формирование и развитие комфортной городской среды.
Например, под способами информирования и сбора предложений по отбору общественных территорий, понимаются способы информирования и сбора предложений согласно целевой модели по организации общественного участия[14]. Ознакомление с целевой моделью показывает, что в ней предлагаются следующие способы работы с отдельными группами пользователей, организация проектных семинаров, организация проектных мастерских («воркшопов»), проведение общественных обсуждений, проведение дизайн-игр с участием взрослых и детей и др. В качестве подтверждения использования той или иной формы, из указанных в целевой модели, предусматриваются фотографии анонса мероприятия и с общественного обсуждения, ссылки на все публикации в СМИ и социальных сетях в рамках подготовки проведения общественного обсуждения, сканы газет с публикациями о проведении общественного обсуждения и протокол по итогу общественного обсуждения.
Бросается в глаза, что ни одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в этот список не попала (пожалуй, кроме общественных обсуждений, которые появились в результате синхронизации такой привычной формы как публичные слушания, изначально содержащейся в законодательстве о местном самоуправлении с градостроительным законодательством). Возможно эти новые формы имеют право на существование в порядке ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ.
Однако, следует помнить, что по результатам использования таких форм принимается решение о распределении денежных средств на благоустройство общественных пространств. Особенности процедуры реализации этих форм практически не регулируются либо регулируются подзаконными актами. Получается, что вместо использования форм, предусмотренных действующим законодательством, предлагается использование новых форм, которые удобны урбанистам. Налицо в определенной степени введение жителей в заблуждение.
Несмотря на такие явные недостатки в правовом регулировании, в целевой модели предусматривается вовлечение населения на разных этапах создания и реализации проектов: организации общественного обсуждения на этапе разработки документации по реализации проекта, организации общественного участия в реализации проекта, организации общественного участия в открытии и оценке реализованного проекта. В таком ключе формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в действующем законодательстве не рассматриваются.
Изучение правоприменительной практики, решений органов государственной власти и местного самоуправления, материалов судебных решений позволяет выделить несколько тенденций, складывающихся в сфере муниципальной демократии:
- Анализ действующего законодательства показывает, что об одной и той же форме непосредственного народовластия говорится в разных законах, причем понятие и требования к формам, пределы их применения, процедуры реализации различаются [4].
Например, очень часто в федеральном законодательстве используются термины «публичные слушания», «общественные слушания», «общественные обсуждения» как подобные или даже синонимы. Особо следует выделить такие законы как Градостроительный кодекс РФ (ст. 5.1), Федеральный закон № 131-ФЗ (ст. 28), Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ[15] (ст. 25).
Определенная путаница наблюдается и с видами обращений граждан. Так, возникают вопросы, можно ли на наказы или петиции распространять (Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ)[16].
На практике не всегда понимают разницу между сходами (особенно если число жителей, обладающих избирательным правом, превышает 100 чел.), собраниями и конференциями граждан. Ситуация усугубляется тем, что собрания и конференции являются не только элементом системы местного самоуправления, но и системы территориального общественного самоуправления. Кроме того, в последнее время усилились попытки распространения на собрания законодательства о массовых акциях.
Показательно, что на сайте ЦИК России местные референдумы и голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования учитываются в одной графе, хотя проводятся в разных случаях на основании разного законодательства и имеют разные последствия[17]. Подобный подход прослеживается и у Минюста России[18]. При этом такая форма как отзыв выборных должностных лиц учитывается отдельно, хотя в Федеральном законе № 131-ФЗ и о голосовании по отзыву выборных должностных лиц, и о голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования говорится в одной и той же ст. 24.
Все это приводит к тому, что, во-первых, правоприменительные органы путаются в том какой закон применять к конкретным отношениям при рассмотрении спорных ситуаций; во-вторых, на практике встречаются примеры того, что одна форма подменяется другой.
- Наблюдается существенное смещение акцентов в использовании различных форм непосредственного народовластия на муниципальном уровне. Проявлениями этого являются:
Во-первых, на различных площадках на словах очень много говорится о необходимости увеличения вовлеченности населения; на деле возможности местных жителей осуществлять местное самоуправление существенно сокращаются. Во-вторых, вовлечение населения все чаще рассматривается как дополнительный инвестиционный инструмент. Например, в паспорте приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» прямо говорится, что принятие (актуализация действующих) новых современных правил благоустройства, соответствующих федеральным методическим рекомендациям и принятие муниципальных программ благоустройства с учетом мнения граждан, территориального общественного самоуправления запустит механизм финансового и (или) трудового участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству. В-третьих, деятельность по вовлечению населения в осуществление местного самоуправления, принятие приоритетного проекта по формированию комфортной городской среды активизировало и дискуссию о том, что такое территориальное общественное самоуправление – институт власти или гражданского общества.
История развития местного самоуправления в России показывает, что территориальное общественное самоуправление рассматривалось, скорее, как нижний уровень власти, чем верхний уровень гражданского общества. Органы территориального общественного самоуправления довольно длительный период были встроены в систему органов власти или аффилированы с ней. Органы территориального общественного самоуправления всегда рассматривались как надлежащие представители соответствующей территории, носители и выразители мнения всех проживающих в ее пределах граждан (а не только тех, кто написал заявление на принадлежность к ТОС) – в этом существенное отличие территориального общественного самоуправления от привычных НКО [9].
- Анализ правоприменительной практики показывает появление новых форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, которые пока либо не имеют должного правого регулирования, либо оно является фрагментарным, осуществляемым преимущественно подзаконными актами.
Формальные правовые основы для расширения форм участия населения в местном самоуправлении содержатся в ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ. В ч. 1 этой статьи говорится, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ. Анализ правоприменительной практики показывает, что в данную статью должны быть внесены определенные ограничения, установлен запрет на придумывание форм, использование которых является, например, основанием для распределения финансирования.
Можно выделить три ключевых ниши, в которых новые формы участия граждан возникают наиболее часто: цифровизация, привлечение средств населения и инициативное бюджетирование, создание комфортной среды проживания и изменение общественных пространств.
Однако наибольшее количество новых форм предлагается по линии Минстроя России – органы государственной власти, используя зарубежный опыт, практически «с колес» разрабатывают минимальные нормативные основы для создания новых инструментов вовлечения населения. А правовые последствия весьма существенные – выделение финансирования, осуществление деятельности по благоустройству территории (в том числе снос объектов, возведение новых).
Кроме того, создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды, увеличение доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды, до 30 % является одним из целевых показателей реализации национального проекта «Жилье и городская среда»[19]. В связи с этим возникает вполне закономерный вопрос: а какие формы и механизмы будут учитываться – предусмотренные в законе или введенные подзаконными актами, или иные?
- Если длительное время, в том числе в советский период, в России в основу принятия решения был положен принцип большинства, т. е. решение принималось на основе мнения большинства или квалифицированного большинства, то меньшинство подчинялось большинству. В последнее время становится актуальной разработка новых юридических конструкций, позволяющих выявить и учесть мнение меньшинства.
Этот проблема стала проявляется в совершенно разных ситуациях, возникающих по мере развития территорий как комфортных для проживания. Эти вопросы тесным образом связаны с градостроительным, земельным, экологическим законодательством, законодательством о местном самоуправлении. В небольших масштабах эта проблема проявлялась и раньше[20] (для города строительство торгово-развлекательного комплекса, больших парковок на месте зеленой зоны является возможно необходимым, а для жителей близлежащих территории явно большой проблемой и неприятным соседством[21]).
Сейчас масштабы существенно изменились, стали появляться новые категории дел. Строительство четырех мусоросжигающих заводов для г. Москвы и Московской области явно является благом, а для жителей поселений, на территории которых эти заводы запланированы к строительству, явная экологическая катастрофа и весьма неприятное соседство. Подобные ситуации возникают для граждан, проживающих в непосредственной близости от линейных объектов (мосты, скоростные магистрали и др.), а особенно объектов, имеющих определенный класс опасности (мусоросжигающие заводы и др.). Существующие формы выявления и учета мнения населения ориентированы на мнение большинства. Например, градостроительное, экологическое законодательство предусматривает в ряде случаев согласование проектов с органами местного самоуправления. С учетом усиления процессов преобразований муниципальных районов в городские округа территория муниципального образования становится достаточно большой. В этом случае мнение жителей конкретного населенного пункта, бывшего сельского поселения становится малозначительным и теряется[22].
По мере реконструкции общественных пространств, формирования новых требований к комфортной городской среде, стала выявляться еще одна дилемма – социологи стали фиксировать конфликт общегородских и локальных интересов. Например, при реконструкции набережных в больших городах жители близлежащих территорий стали заявлять о том, что их интересы не учитываются, создаются условия для жителей других районов города, туристов. Данные вопросы обсуждались, например, на Московском урбанфоруме в июле 2018 г.[23]
К проблеме учета мнения меньшинства тесно примыкает еще одна. По мере развития цифровизации, появления новых технологии работы с большими данными, все большее значение приобретает мнение экспертов, обладающих специальными компетенциями для обобщения и анализа этих big data. В этом случае происходит обратный процесс – мнение меньшинства (мнение узкой группы высококвалифицированных экспертов) фактически является определяющим при принятии решения и подменяет собой мнение большинства – жителей соответствующей территории.
Таким образом, анализ нормативных актов, правоприменительной практики, фактически складывающихся общественных отношений показывает, что вовлечение населения в осуществление местного самоуправления является критерием того, что нормы, предусмотренные на бумаге в текстах нормативных правовых актов, начинают оживать, население все активнее начинает их использовать. Если правовых инструментов гражданам не хватает, то они инициируют их разработку и принятие в форме соответствующих нормативных правовых актов или иных юридических документов.
В научных журналах стали даже появляться высказывания о том, что «в условиях, когда уже сформированы правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления, все большее число руководителей муниципальных образований и муниципальных служащих связывают дальнейшее развитие института местного самоуправления с вовлечением граждан в самоуправленческую деятельность» [6]. В этом смысле институты власти и гражданского общества не подменяют друг друга, но содействуют взаимному гармоничному развитию, направленному на улучшение качества жизни граждан.
