Конституция или акты конституционного характера, занимающие главенствующие место в национальных правовых системах и закладывающие основы для всех отраслей права, нуждаются в особых способах охраны и защиты. Такие обязанности могут быть возложены на различные государственные органы. Например, главу государства, парламент, правительство и, конечно же, судебные (квазисудебные) органы.
Российская Федерация в целях установления гарантий соблюдения Основного закона после распада СССР решила пойти по пути создания конституционного суда как отдельного органа государственной власти. В Республике Казахстан такая идея поначалу также рассматривалась, но впоследствии от нее решено было отказаться. Изначально после обретения Казахской ССР независимости в 1991 году Конституционный Суд Республики Казахстан был создан как высший судебный орган защиты Конституции, но просуществовал он всего 4 года. В 1995 году принимается решение о создании Конституционного Совета Республики Казахстан, за основу которого была взята модель аналогичного органа во Франции. Тогда Президент Республики Казахстан Н. А. Назарбаев, характеризуя свое государство, апеллировал термином «управляемая демократия», что должно было свидетельствовать о постепенном проведении политических реформ и стабильном развитии [10, с. 103], а к таким параметрам, по мнению некоторых исследователей [9, с. 50], более подходит Конституционный Совет как орган конституционного контроля в Республике Казахстан, а не конституционный суд. Вместе с тем также существует мнение, что на данном этапе развития историческая миссия Конституционного Совета выполнена, и создание Конституционного Суда Республики Казахстан придаст новый импульс в развитии конституционного строительства и законодательства [1, с. 54–57]. Накопленный опыт конституционного контроля позволяет дальше совершенствовать эту деятельность в современных условиях.
В обновленной[1] в 2022 году Конституции Республики Казахстан среди прочего в Разделе VI предусмотрено преобразование Конституционного Совета Республики Казахстан в Конституционный Суд Республики Казахстан[2]. В развитие этих положений 5 ноября 2022 года Президентом Казахстана подписан Конституционный закон[3] Республики Казахстан «О Конституционном Суде Республики Казахстан». В тот же день приняты и ряд других законов, направленных на реализацию конституционной реформы, в том числе регламентирующей деятельность прокуратуры[4], Уполномоченного по правам человека[5] и др. Возможно предположить, что Казахстан перестает быть страной с «управляемой демократией» и окончательно переходит к демократии «представительной». Отсюда возникает интерес сравнительно-правового анализа органов конституционной юстиции двух государств, ближайших соседей, бывших республик Советского Союза, но в настоящее время развивающихся самостоятельно, – Российской Федерации и Республики Казахстан.
Учитывая, что Конституционный Суд Республики Казахстан начал функционировать с 1 января 2023 года[6], при сравнении с Конституционным Судом Российской Федерации, мы можем руководствоваться только конституционными нормами, по очевидным причинам оставляя в стороне правоприменительную практику. Вместе с тем, необходимо учитывать, что Конституционный Суд Республики Казахстан провозглашается[7] правопреемником Конституционного Совета Республики Казахстан, в связи с чем следует полагать, что новый орган конституционной юстиции наверняка будет использовать в своей деятельности практику Конституционного Совета Республики Казахстан.
Конституционный закон Республики Казахстан «О Конституционном Суде Республики Казахстан» определяет правовой статус (статья 1), порядок формирования (статья 3), компетенцию Конституционного Суда Республики Казахстан (статьи 23 – 24), статус судей названного суда (глава 2) и гарантии их деятельности (глава 3), а также устанавливает порядок осуществления конституционного производства (главы 6 – 10). Данный Конституционный закон во взаимосвязи с обновленными положениями Конституции Республики Казахстан[8] также расширяет круг субъектов обращения в Конституционный Суд Республики Казахстан: теперь правом на обращение в дополнение к Президенту Республики Казахстан, Председателям обоих палат Парламента Республики Казахстан (Сената и Мажилиса), одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-Министра и судов также обладают граждане, Генеральный прокурор Республики Казахстан и Уполномоченный по правам человека Республики Казахстан[9].
Таким образом, перечень субъектов в Республике Казахстан, имеющих право на обращение с целью инициировать рассмотрение обращения в Конституционном Суде Республики Казахстан, стал несколько более походить на аналогичный в Российской Федерации. Вместе с тем, данный перечень субъектов в Российской Федерации существенно шире (даже с учетом разницы в государственном устройстве: федеративное – в Российской Федерации[10] и унитарное – в Республике Казахстан[11]). Конституция Российской Федерации[12] и специальный Федеральный конституционный закон[13] наделяют правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Президента Российской Федерации, обе палаты Федерального Собрания по отдельности (в то время как Председатели палат как специальные субъекты подобным правом не обладают), одну пятую сенаторов Российской Федерации или депутатов Государственной Думы (а не всего парламента – Федерального Собрания), Правительство Российской Федерации (опять же, отдельно Председатель Правительства Российской Федерации в качестве специального субъекта не выделен), суды любого уровня (входящие в судебную систему Российской Федерации), граждан в широком смысле (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства), Генеральную прокуратуру Российской Федерации как органа власти, а также иные органы государственной власти (в случаи спора о компетенции[14]), муниципальные образования в лице органов местного самоуправления и любые уполномоченные по правам отдельных категорий лиц или в отдельных сферах[15].
Интересно разрешен вопрос о статусе конституционного суда в Российской Федерации и Республике Казахстан. Ни Конституционный закон Республики Казахстан «О Конституционном Суде Республики Казахстан», ни Конституция Республики Казахстан не относят Конституционный Суд Республики Казахстан к судебной ветви власти. В новой редакции Основного закона Казахстана Конституционному Суду Республики Казахстан и судебной власти посвящены разные разделы (VI и VII соответственно), при этом конституционное судопроизводство в числе видов судопроизводства не упоминается (хотя и присутствует ссылка на «иные установленные законом формы судопроизводства»)[16]. Упоминание Конституционного Суда отсутствует и в Конституционном законе Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»[17], тогда как в Конституционном законе Республики Казахстан «О Конституционном Суде Республики Казахстан» повсеместно используется формулировка «конституционное производство» [18].
Более того, авторы законопроекта уточняют, что «Конституционный Суд Республики Казахстан не относится к судебной ветви власти, а является особым органом, обеспечивающим верховенство Конституции Республики Казахстан на всей территории страны. Судьи Конституционного Суда Республики Казахстан будут являться лицами, занимающими ответственную государственную должность, статус которых определяется Конституцией Республики Казахстан»[19].
В Российской Федерации же неоспорима формальная относимость Конституционного Суда Российской Федерации к судам судебной системы Российской Федерации, что следует как из Конституции Российской Федерации[20], так и из специального, базового закона, конкретизирующего конституционные положения в названом аспекте[21]. При более глубоком изучении правовой природы Конституционного Суда Российской Федерации следует также согласится с мнением выдающихся практиков-правоведов [2, с. 28–33], полагающих, что названный суд является чем-то большим, чем суд, ввиду придания ему дополнительных, не свойственных судебному органу функций и полномочий [12, с. 56–69]. Как следствие, и решения суда представляют собой особенный национальный источник права [7, с. 24–30; 11, с. 11–15], источник особого рода (sui generis) [3, c. 39]. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин отмечает: «В отношении судов общей юрисдикции и арбитражных судов, разрешающих конкретные дела и рассматривающих споры в качестве правоприменителей, разделение властей и связанная с этим система сдержек и противовесов выстраивается, в основном, по линии “суд — исполнительная власть”. В сфере же задач, которые решаются посредством Конституционного Суда, разделение властей затрагивает, прежде всего, проблему “конституционный суд — законодательная власть”»[22].
В деталях и частностях анализировать особенности правовой природы Конституционного Суда Республики Казахстан следует по прошествии времени, достаточного для накопления сколько-нибудь весомого массива судебной практики, однако, вопреки формальной разнице в подходах к базовым началам конституционного (судо)производства в двух странах, следует отметить, что после реформы в статусах судов стало больше общего, чем в бытность Конституционного Совета Республики Казахстан.
Примечательно, что Российский и Казахстанский Конституционные Суды совпадают по количеству судей – всего по 11 судей в каждом из них[23]. При этом относительно недавнее уменьшение численности судей Конституционного Суда Российской Федерации с 19 до 11 вызвало жаркие научные споры [4, с. 14–17; 6, с. 18–29; 13, с. 52–56]. Также в обоих случаях в составе судов предусмотрены должности Председателя и заместителя Председателя[24]. Отличительной особенностью является срок полномочий судей: в Республике Казахстан он ограничен и составляет 8 лет, а в Российской Федерации — неограничен[25]. При этом, в Казахстане одно и то же лицо не может быть назначено судьей Конституционного Суда более одного раза[26].
В Республике Казахстан установлена усложненная система формирования Конституционного Суда. В отличие от Российской Федерации, Председатель Конституционного Суда Республики Казахстан и его заместитель назначаются Президентом Республики Казахстан, при этом Председатель – с согласия Сената, а его заместитель – по представлению Председателя из числа назначенных судей. Назначение же самих судей Конституционного Суда Республики Казахстан распределено следующим образом: 4 судьи назначает Президент, по 3 судьи назначает каждая палата Парламента по представлению их Председателей[27]. В Российской Федерации, наоборот, все судьи Конституционного Суда Российской Федерации, включая Председателя и его заместителя, назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации[28].
Требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи Конституционного Суда, в Российской Федерации и Республике Казахстан во многом идентичны, их правовой статус также одинаков. Так, судьей Конституционного Суда может быть избран гражданин соответствующей страны не моложе сорока лет, имеющий высшее юридическое образование, высокую квалификацию в области права, безупречную репутацию и стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет[29]. По-разному текстуально, но аналогично по сути присутствует императив о несовместимости судейского статуса и права на постоянное проживание вне пределов своей страны[30].
Аналогичны и положения статуса судьи о независимости, несменяемости в течение срока своих полномочий и неприкосновенности. Также судьи обладают равными правами при принятии решений о судьбе обращений заявителей и принятии по ним судебных актов[31], в текстах судебной присяги в обоих случаях присутствуют слова о подчинении только Конституции своей страны[32]. Однако есть и некоторые интересные различия. К примеру, на судью Конституционного Суда Российской Федерации за совершение дисциплинарного проступка может быть (по решению Конституционного Суда Российской Федерации) наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения либо прекращения полномочий судьи[33], тогда как казахстанские коллеги вообще не подлежат дисциплинарной ответственности, что императивно закреплено на законодательном уровне[34].
Несколько по-разному разрешены вопросы обеспечения деятельности Конституционных Судов обоих государств.
Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации обеспечивает аппарат, состоящий из Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации и иных подразделений[35]. В Аппарат Конституционного Суда Российской Федерации входят: непосредственно Секретариат (состоит из Управления конституционных основ публичного права, частного права, трудового законодательства и социальной защиты, уголовной юстиции, а также редакционно-издательского Управления, Управления международных связей и обобщения практики конституционного контроля, Управления правовой информации, Управления по обеспечению судебных заседаний, пресс-службы, отдела по приему граждан и работе с письмами и по обеспечению делопроизводства), Управление государственной службы и кадров, Финансовое управление, Управление делами, Отдел внутреннего финансового аудита и анализа и Представительство Конституционного Суда Российской Федерации в Москве. Для обеспечения деятельности руководства Конституционного Суда Российской Федерации и судей также созданы Секретариат Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, Секретариат Заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и Аппараты судей[36].
При этом сам Аппарат Конституционного Суда Российской Федерации государственным органом не является (в отличие, например, от Аппарата Правительства Российской Федерации[37] или аппаратов ряда других высших органов государственной власти Российской Федерации), представляя по своей сути систему структурных подразделений, подчиненных непосредственно Конституционному Суду Российской Федерации и его Председателю [5, с. 601].
Деятельность же Конституционного Суда Республики Казахстан обеспечивается Аппаратом Конституционного Суда, Аналитиком и Научно-консультативным Советом. Основной задачей Аппарата Конституционного Суда Республики Казахстан является правовое, информационно-справочное, научно-консультативное и иное обеспечение деятельности Конституционного Суда Республики Казахстан, при этом названный Аппарат является юридическим лицом в организационно-правовой форме государственного учреждения[38]. Аналитиком Конституционного Суда Республики Казахстан является государственный служащий, обеспечивающий правовое и научно-аналитическое сопровождение конституционного производства и способствующий надлежащему рассмотрению поступающих в Конституционный Суд Республики Казахстан обращений[39]. Аналога подобной должности в Аппарате Конституционного Суда Российской Федерации нет, так как функции Аналитика Конституционного Суда Республики Казахстан примерно перекликаются с тем, что выполняют Секретариаты Конституционного Суда Российской Федерации, его Председатель и Заместитель Председателя и Аппараты судей.
В обоих странах при конституционных судах в качестве совещательного органа может быть образован научно-консультативный совет[40], однако на данный момент эта возможность не имеет практической реализации.
Анализ конституционных норм Российской Федерации и Республики Казахстан позволяет говорить о различиях в компетенции Конституционных Судов данных государств.
Например, в российском законодательстве нет нормы, согласно которой в случае возникновения спора Конституционный Суд Республики Казахстан разрешает вопросы о правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума[41].
В Казахстане же отсутствуют нормы, предусматривающие возможность обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации специальных субъектов для разрешения вопроса о возможности исполнения решений межгосударственных органов и возможности исполнения решений иностранных или международных (межгосударственных) судов, иностранных или международных третейских судов (арбитражей)[42].
Обе страны предусматривают возможность обращения граждан своих государств в конституционный суд с жалобой для проверки соответствия Основному закону нормативных правовых актов, нарушающих их конституционные права и свободы, и подлежащих применению в конкретном деле[43], но при этом условия, определяющие право граждан на такое обращение, несколько различаются. К примеру, одним из условий допустимости обращения гражданина в Конституционный Суд Российской Федерации, является исчерпание заявителем иных средств внутригосударственной защиты, что среди прочего, с учетом специфики конституционного судопроизводства в Российской Федерации, призвано не допускать случаев, когда нарушение прав связано с судебной ошибкой, а не с действием оспариваемой нормы (вместе с тем, Конституционный Суд Российской Федерации не лишён возможности рассмотреть жалобу заявителя, не исполнившего названного условия[44]).
Конституционный Суд Республики Казахстан, напротив, не требует исчерпания иных внутригосударственных средств защиты для принятия обращения гражданина к рассмотрению, ограничиваясь требованием только о наличии решения суда первой инстанции (однако при условии наличия соответствующих официальных разъяснений Верховного Суда Республики Казахстан, согласно которым иное применение оспариваемого нормативного акта не предполагается)[45]. Также интересен тезис о допустимости обращения гражданина, если «предварительное обращение гражданина в суд не приведет к иному применению закона», затрагивающего его конституционные права и свободы, в конкретной ситуации[46].
С учетом изложенного, возможно прийти к выводам о том, что Российская Федерация и Республика Казахстан схоже восприняли мировые тенденции развития конституционализма. Создавая органы конституционного правосудия, данные государства основывались на европейской, кельзеновской модели конституционного контроля, достоинствами которой является наличие специализированного органа, выступающего гарантом Основного закона, а также профессиональных судей – специалистов по конституционному праву, что обеспечивает правовую точность выносимых решений. Созданием собственного отдельного конституционного суда Казахстан по сути сменил французскую на австрийскую разновидность названной модели [8, с. 4–9], став в этом смысле определенно ближе к Российской Федерации. К тому же, несмотря на различие в правовой природе конституционного судопроизводства в Российской Федерации и производства в Конституционном Суде Республики Казахстан, сходств между двумя названными институтами стало определённо больше. Очевидно, что статус Конституционного Суда Республики Казахстан имеет множество предпосылок к дальнейшей модернизации и развитию, в зависимости от выбранного пути, начало которому положено в 2023 году, когда вступил в силу соответствующий Конституционный закон Республики Казахстан.
