История отечественной прокуратуры остается одной из важнейших тем, изучению которой посвящено множество научных работ. Немалая их часть затрагивает вопросы раннего этапа функционирования советской прокуратуры. В современной историко-правовой литературе обращается особое внимание на проблему взаимодействия коммунистической партии и государственных органов [18, с. 243–245]. Бывший последним Генеральным прокурором СССР Н.С. Трубин высказывался о несвойственных функциях, возлагаемых на прокуратуру, в том числе и партийными органами [26, c. 31]. Однако многие научные исследования советской прокуратуры либо вообще не затрагивают его [20; 8], либо не уделяют этому вопросу достаточного внимания. Так, А.В. Еремин ограничился тем, что подметил существовавшую практику, когда в составе прокуратуры выделялись «так называемые прокуроры по спецделам, то есть для надзора за работой органов государственной безопасности, – особо доверенные лица, члены ВКП(б), персонально утверждаемые партийными комитетами» [6, c. 83]. Д.В. Колыхалов указывал, что кандидатуры прокуроров краев и областей подбирались региональным партийным руководством [10, c. 114]. А.С. Вернов в статье, специально посвященной взаимодействию прокуратуры и партийно-государственной системы на местном материале, приводил лишь факт согласования с территориальными партийными комитетами плана мероприятий общественно-политической и агитационно-пропагандистской работы [3, c. 191].
Однако данные авторы практически не рассматривали вопросы правовой регламентации такого рода взаимоотношений. Между тем, уже в дискуссиях об образовании советской прокуратуры ставился вопрос о ее взаимодействии с партийными органами. В.И. Ленин в известной статье «О “двойном” подчинении и законности» указывал, что работа лиц, осуществляющих прокурорскую власть, должна проводиться в самом непосредственном контакте с тремя партийными учреждениями: Оргбюро ЦК, Политбюро ЦК и ЦКК [13, c. 200]. Примечательно, что с самого начала деятельности советской прокуратуры содействие в обеспечении единообразного применения законности ей должны были оказывать центральные партийные органы.
В этой связи представляется необходимым широко рассмотреть взаимодействие партийных органов и прокуратуры и относительно самостоятельного партийного нормотворчества. Новейшие достижения историко-правовой науки ставят вопрос о признании за партийным актом юридической природы, статуса источника советского права. И.В. Минникес подмечала: «Значение и широкий круг регулируемых отношений позволяют говорить, что партийные нормативные акты обладают той же юридической силой, что и декреты советской власти» [16, c. 10]. С.А. Токмин, проведя анализ партийных актов в системе советского права, пришел к следующему выводу: «являясь по формальным основаниям актами общественной организации, тем не менее, многие партийные постановления и резолюции содержали предписания, которые соответствовали всем признакам нормы права… такие предписания обладают свойствами общеобязательности, формальной определенности, кроме того, они являются предписаниями общего характера и, что очень важно, гарантируются принудительной силой государства» [25, c. 171].
Изучение ряда партийных решений, касающихся деятельности прокуратуры, показывает небезосновательность такого рода выводов. Уже в 1922 г. постановлением Политбюро был принят проект постановления ВЦИК, устанавливающий, что, как правило, прокурорский надзор за ГПУ возлагается на прокуроров не менее чем с трехлетним партийным стажем, а по ряду преступлений, расследуемых ГПУ, ведение прокурорского надзора ограничивалось наблюдением за соблюдением процессуальных сроков[1]. Необходимо отдельно обратить внимание на то, что у современных авторов принятие партией решений, которые затем оформлялись государственными органами, соотносится с таким явлением, как опережающее правотворчество [2, с. 622]. И.В. Минникес считала важным отметить, что партийный акт начинал действовать сразу же, до принятия государством соответствующего закона и имел силу закона до его дублирования законом [16, c. 13]. Постановлением Оргбюро ЦК от 16 марта 1923 г. прокурор был обязан предоставлять материалы для привлечения к ответственности секретарей областных и губернских комитетов партии [27, c. 356].
Позднее, 11 июля 1924 г. Постановление Политбюро ЦК РКП(б) «О приговорах судов по политическим делам» устанавливало в качестве правила предварительное сообщение губернской и военной прокуратурой о всех предполагаемых к постановке процессах политического характера, по которым возможно и предполагается вынесение в центральную прокуратуру одновременно с утверждением обвинительного заключения, но до отправления в суд, и обязывало центральную прокуратуру совместно со специально выделенным для этого членом ЦКК просматривать представления местной прокуратуры и докладывать Политбюро[2].
Утвержденные 26 апреля 1925 г. Пленумом ЦК РКП(б) тезисы «О порядке привлечения коммунистов к судебной ответственности за проступки, связанные с их работой в партийных, советских, профессиональных, кооперативных и других общественных учреждениях» обязывали прокуратуру немедленно извещать парткомы и контрольные комиссии о состоявшемся факте привлечения к суду или ареста члена партии, а также извещать об этом те учреждения и предприятия, где данное лицо занимает выборную должность или несет иную службу [1, c. 560–562]. Это может рассматриваться как подтверждение того, что тезисы как форма партийного акта хотя и встречались не часто, тем не менее, могли содержать нормы права [25, с. 126].
В одном из постановлений ЦК ВКП(б) прокуратуре прямо предписывалось усилить борьбу со всеми видами протекционизма при найме рабочей силы, со злоупотреблением работников советов по регулированию рынков труда, кумовством со стороны нанимателей рабсилы, протекционизмом и давлением на советы по регулированию рынков труда со стороны ответственных работников[3].
Таким образом, различные как по форме, так и по принимающему их партийному органу акты регулировали отдельные аспекты прокурорской деятельности. Сделать вывод о том, что они имели силу закона, можно не только (как это справедливо подмечается) исходя из условий монополии одной партии на власть [4, c. 207]. На их обязательность для прокуратуры неоднократно указывалось в текстах как самих партийных документов, так и в ведомственных актах. Господствовавшая на тот момент среди научных, партийных и государственных деятелей правовая идеология не воспринимала сложившуюся практику как незаконное вмешательство партии в осуществление прокурорского надзора.
Первоначальные шаги к теоретическому осмыслению этого явления, тем не менее, предпринимались. В учебной литературе по советскому государственному праву писалось о неразрывной связи советской прокуратуры с руководящими органами коммунистической партии [21, с. 475–476]. Конкретным примерам, раскрывающим это положение, уделялось внимание и на страницах юридических журналов и периодической ведомственной печати тех лет, в первую очередь, издаваемых самой прокуратурой и народным комиссариатом юстиции.
Так, после XV съезда партии было опубликовано обращение, адресованное, в том числе и к прокурорским работникам, где вопросы, которые обсуждались на съезде и касались недостатков в работе органов и способов их устранения, приняли форму явных требований[4]. В числе выявленных партийным съездом «недостатков», подлежащих устранению, фигурировало указание на то, что в судебно-прокурорской практике иногда решения принимаются исключительно на основе закона, в то время как съезд разделял иной взгляд на законность: она должна сочетаться с требованиями жизни, с жизненной целесообразностью[5]. Можно предположить, что одним из таких «требований жизни» было обязательство руководствоваться партийными директивами.
В другом случае С. Файнблит писал о принятой на состоявшемся 5-7 июня 1935 г. пленуме ЦК ВКП(б) резолюции «Об уборке и заготовках сельскохозяйственных продуктов»: «Пленум ЦК ВКП(б) указывает нам на наши обязанности в этой работе, когда говорит о таких задачах как «обеспечение сохранности убранного урожая, охрана его от расхищения», «решительная борьба с разбазариванием и расхищением убранного хлеба, представляющего общественную социалистическую собственность, ликвидация пережитков кулацко-рваческих настроений, направленных к подрыву заготовок и их темпов». В борьбу за выполнение этих партийных директив работники прокуратуры должны ринуться со всей большевистской силой и энергией» [28, c. 5]. В одной из южных советских республик был выдвинут лозунг «Персональная ответственность прокуроров, наряду с другими районными работниками, в борьбе за своевременную реализацию директив партии о хлопке и воде» [14]. Тем самым перед прокуратурой напрямую ставились задачи воплощения требований, изложенных в партийных актах, вплоть до возможной ответственности за их игнорирование. При этом далеко не всегда такие требования соответствовали назначению органов прокуратуры: если соответствующая задача ставилась в партийных директивах, советская прокуратура в ряде случаев была вынуждена исполнять несвойственные ей функции.
Складывалась ситуация, когда органы прокуратуры осуществляли надзор за соблюдением партийных актов наравне с законами. Например, в Удмуртской области в марте 1932 г. прокурором были обследованы две школы в части выполнения постановления ЦК о средней и начальной школе, был выявлен ряд нарушений: «пост. ЦК на широких колхозных массах и родительских собраниях не прорабатывалось, школы своей работы не перестроили, что кооперация не снабжает учительство продуктами, а сельсовет даже не знал о постановлении ЦК и никаких забот о школе не проявил» [12, с. 17].
Немаловажно, что речь идет не только о случаях, когда партийными актами дополнялось правовое регулирование определенных общественных отношений. Так, даже посвященное в большей степени внутрипартийным вопросам одно из постановлений Пленума ЦК ВКП(б), тем не менее, содержало запрет на немедленное освобождение от занимаемой должности исключенных из партии, а также устанавливало, что если такое освобождение оказывается необходимым, то оно допускается только после предоставления другой работы[6]. В юридической литературе разъяснялась задача органов прокуратуры обеспечить неукоснительное выполнение этого постановления в практической работе в борьбе за социалистическую законность [11, c. 91].
Большое внимание партийным актам уделялось и в ведомственных актах прокуратуры, в частности, исправлению недостатков, выявляемых высшими партийными инстанциями. Примечательно название одного из циркуляров прокуратуры: «Выполнить решения июньского пленума ЦК ВКП(б) и 5-го совещания работников юстиции о железнодорожном транспорте»[7]. В одном из приказов о реорганизации аппарата прокуратуры, изданном в 1934 году, указывалось, что он принимается в соответствии с решениями 17-го съезда ВКП(б)[8].
Стоит отметить и характерный случай, когда в 1934 г. работу городской прокуратуры проверяла комиссия партийного контроля и было выявлено нарушение, выраженное в незаконном использовании средств кооперативных и государственных организаций для выплаты содержания сверхштатным следователям, на основании чего Прокурор СССР объявил выговор горпрокурору [17]. Контроль со стороны партии за государственными органами справедливо оценивают как дополнительное свидетельство обязательности партийных предписаний и их правовой природы [25, c. 111]. Даже главный государственный надзорный орган, таким образом, не являлся исключением при осуществлении такого партийного контроля.
Нельзя полностью согласиться с С.Ю. Салминой, писавшей: «Всевластие партийного аппарата, не получившее официального законодательного закрепления, тем не менее в значительной степени распространялось и на прокуратуру» [19, c. 22]. В некоторой части вмешательство партии в деятельность прокуратуры было официально закреплено и актами, издаваемыми не только самой коммунистической партией. Так, например, совместным Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) «О порядке производства арестов» от 17 июня 1935 г. аресты допускалось производить лишь с согласия прокурора или с его уведомлением после ареста на месте преступления, а разрешение на арест члена или кандидата партии давалось только по согласованию с партийными секретарями соответствующего уровня[9]. Позднее, Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 17 ноября 1938 г. № 81 «Об арестах, прокурорском надзоре и ведении следствия» было утверждено, что все прокуроры, осуществляющие надзор за следствием, производимым органами НКВД, утверждаются ЦК ВКП(б) по представлению соответствующих обкомов, крайкомов, ЦК нацкомпартий и Прокурора Союза ССР[10]. Советская юридическая наука оценивала издание совместного партийно-государственного акта как пример непосредственного воздействия партии на развитие нормативного регулирования и придание юридической норме партийного авторитета [7, c. 131–133]. В современных изданиях предполагается, что при издании совместных постановлений партия выступала как полноправный субъект правотворческой деятельности, роль которого не ограничивалась приданием «дополнительного авторитета» [25, c. 68].
Подчеркнем, что в советское время затрагивался вопрос и о пределах взаимодействия партийных органов и прокуратуры. А. Мелькумов, автор партийного журнала «Большевик», в 1926 году оценивал как ненужные функции парткомов по непосредственному осуществлению рев. законности, вмешательству в разбор отдельных дел [15, c. 43]. Случай, когда партийным поручением прокурору было получено выступать с докладами по антирелигиозным вопросам, автор безусловно осуждал и характеризовал как полнейшее непонимание форм привлечения прокуратуры к общественно-политической деятельности [15, c. 43–44].
Весьма интересна позиция видного советского государственного деятеля и ученого А.Я. Вышинского, который утверждал, что взаимоотношения партийных органов должны строиться на началах партийного руководства и контроля за направлением линии работы прокуратуры с точки зрения ее соответствия требованиям партии [5, c. 297]. Одновременно он предостерегал местные руководящие партийные органы от вмешательств в оперативную работу прокуратуры, так как такое вмешательство создает для прокуратуры трудности и препятствия в осуществлении ею возложенных на нее партией и правительством обязанностей [5, c. 298].
Заметно, что критика направлялась против определенного вмешательства со стороны местных, но не центральных партийных органов. Между последними и прокуратурой нередко устанавливалось весьма тесное взаимодействие. Например, Прокурор Верховного Суда Союза ССР П.А. Красиков в ходе процесса по «делу Промпартии» обращался с письмом в центральные партийные органы с просьбой прислать необходимые для ориентации прокуратуры материалы и постановления ЦК [24, c. 355–356]. Неслучайно и принятая в 1936 г. новая Конституция СССР в статье 117 отразила, что органы прокуратуры осуществляют свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов[11]. Тем самым принцип независимости прокуратуры, как в правовой доктрине, так и в конституционной норме, мог толковаться с существенными изъятиями из него. Это, в том числе, делало возможным вмешательство органов РКП(б)-ВКП(б) своими актами в осуществление прокурорского надзора.
Тезис о признании за самостоятельными партийными актами статуса источника советского права остается дискуссионным и нуждается в дополнительном рассмотрении, хотя и получает некоторое дополнительное обоснование при анализе их роли в осуществлении прокурорского надзора. Советская прокуратура как орган, надзирающий за законностью, следила за надлежащим воплощением в жизнь партийных директив точно также, как и за соблюдением законов. Не всегда нормы, содержащиеся в партийных актах, дублировались затем государственными органами, не теряя от этого своего обязательного значения. При этом нельзя не учитывать приводимые возражения, касающиеся спорности наличия у норм партийных актов таких признаков правовых норм, как системность, юстициабельность, предоставительно-обязывающий характер [9]. Окончательное разрешение этого вопроса еще стоит перед юридической наукой.
В любом случае, представляется нецелесообразным рассматривать историю советской прокуратуры в отрыве от изучения партийных документов. Актами коммунистической партии, помимо их идеологического влияния, устанавливались определенные требования к некоторым сотрудникам прокуратуры, регулировался порядок их назначения и особенности осуществления отдельных видов прокурорского надзора. Важное значение партийные акты имели как средство, с помощью которого определялись основные направления деятельности органов прокуратуры. Следует согласиться с Н.В. Субановой, считавшей Центральный Комитет субъектом правотворчества в регулировании прокурорской деятельности [23, c. 16], дополнив, однако, что ту же характеристику можно отнести и к некоторым иным партийным органам.
В целом, можно разделить позицию зарубежного исследователя П. Соломона, считавшего советскую юстицию в 1930-е годы инструментом власти [22, с. 9–14]. Из специфики сложившейся политической системы общества и господствующего государственного режима, отличительной чертой которого являлось сращивание партийных и государственных структур, закономерно следует соответствующее место прокуратуры в системе властных институтов. В 1920-е–1930-е годы прокуратура не могла игнорировать положения партийных директив, не рискуя при этом снова исчезнуть из системы государственных органов. Она была вынуждена разделять взгляды партии на соотношение законности и целесообразности в прокурорской деятельности.
Таким образом, изучение и теоретическое осмысление роли и значения партийных актов в осуществлении прокурорского надзора в СССР способствует не только более детальному изучению истории отечественной прокуратуры, но и всей истории советского государства и права, а также социалистического права в целом.
