В период Великой Отечественной войны система органов Госарбитража при Совете Народных Комиссаров[1] (далее – Госарбитраж СССР) под руководством В. Н. Можейко пережила острый кризис. Наркоматом Госконтроля[2], Наркомюстом и Прокуратурой СССР проводились проверки работы Госарбитража СССР, направленные на его переход в систему судов. Тем не менее, в виду поддержки большинства министерств, органы Госарбитража продолжили работу до мая 1949 г.
В науке практически не исследован процесс смены руководства Госарбитража СССР. Основательно изучил данную тему Д. В. Воронин, посвятив ей отдельный параграф в докторской диссертации и другие работы [3, с. 202–216; 4, с. 134–140; 5], прочие доступные исследования не отличаются такой глубиной. Тем не менее, опубликовано немало работ, посвященных истории деятельности Госарбитража СССР после Великой отечественной войны [1–2; 6–8; 10–11].
13 сентября 1946 года Советом министров СССР (далее – Совмин СССР, СМ СССР) было принято Постановление «О мероприятиях по подготовке к сокращению административно-управленческого аппарата центральных и местных учреждений, организаций и предприятий» № 2068-856с[3]. Мы предполагаем, что последующая реализация данного Постановления затронула в том числе руководство Госарбитража СССР. Об этом также пишет Д. В. Воронин, указывая, что «в политической жизни страны в 1948–1950-х гг. началась очередная массовая кампания по перетряске органов власти и управления, которая была связана с «ленинградским делом» [4, с. 134].
Так, 21 апреля 1949 года Совмином СССР было принято Распоряжение № 5124р об обязании В. Н. Можейко в недельный срок предоставить отчет о работе Госарбитража СССР и поручено Министерству государственного контроля СССР (Л. З. Мехлису) в десятидневный срок проверить работу Госарбитража[4].
Параллельно в Правительство и руководство партии направлялись отзывы о работе Госарбитража СССР членами ЦК ВКП(б), являющимися одновременно работниками арбитража. Например, 30 марта 1949 года арбитр Госарбитража СССР П. С. Заславский, член партии с 1905 г., направлял обращение к И. В. Сталину о плохой работе В. Н. Можейко[5], впоследствии он также сообщал в Политбюро ЦК ВКП(б) о том, что в арбитраже 23 апреля 1949 г. было проведено закрытое совещание, что «решение о его снятии принято» и необходимо выполнять указание И. В. Сталина. Руководитель Госарбитража СССР В. Н. Можейко плохо исполнял поручения Правительства[6] и т. д.
В Отчете о работе Госарбитража СССР №1430с от 28 апреля 1949 г. В. Н. Можейко в первую очередь указывал на значимую роль Госарбитража в военное время. По инициативе Госарбитража СССР был предоставлен и впоследствии принят Советом Министров СССР проект о сосредоточении в ведении Госарбитража всех имущественных споров, связанных с выполнением плана военных заказов и строительством военных объектов, что способствовало наиболее правильному и быстрому разрешению дел и сохранению государственной тайны.
Главным арбитром давалась общая характеристика работы арбитража. Проанализируем основные тезисы В. Н. Можейко.
В первом и втором пунктах указывалось на количество, характер и сроки рассмотрения споров. В 1948 году резко возрос объем работы (в Госарбитраж СССР поступило свыше 14 тысяч дел, в 1 кв. 1949 г. – 4 217 дел, что на 27 % больше, чем в 1 кв. 1948 г.). В характере споров продолжали преобладать споры о финансовых расчетах – 50,6 %, сроки рассмотрения споров сокращались, но в отдельных делах имели место задержки.
В третьей позиции сообщалось о качестве решений. Госарбитраж СССР продолжал стремиться к повышению качества решений. Вместе с тем имелись следующие недостатки: вынесение ошибочных решений, некоторые решения были недостаточно мотивированы, небрежно отредактированы, содержали неточности. Имело место необоснованное прекращение дел, которые приходилось возобновлять.
В четвертом пункте говорилось о борьбе с недостатками в работе хозорганов. В рамках борьбы с недостатками в 1948 г. было направлено 2 236 сообщений, в 1947 – 1 992 сообщения. При этом подчеркивалось, что в последний год работы прошлого главного арбитра Ф. И. Голощекина в 1939 г. было направлено всего 408 сообщений.
Пятая позиция указывала, что госарбитраж продолжал активно участвовать в организации заключения договоров (представлял проекты в Совмин СССР о заключении договоров, понуждал хозорганы к их заключению путем устных и письменных обращений, разрешения преддоговорных споров и т. д.).
В-шестых, говорилось об общей организации работы. Штат Госарбитража СССР состоял из 85 единиц (из них 23 члена ВКП(б), 7 членов ВЛКСМ). Имели законченное высшее образование – 28 работников. По стажу работы от 5 до 10 лет числилось 16 работников, от 10 до 15 лет – 7 работников, свыше 15 лет – 14 работников.
В седьмом пункте указывалось, что инструктирование государственных и ведомственных арбитражей осуществлялось Госарбитражем СССР следующими методами: направлялись инструктивные письма, производилось обследование работы Госарбитражей при Советах Министров союзных республик и центральных ведомственных арбитражей (в 1948 г. было обследовано 8 союзных Госарбитражей и 17 центральных ведомственных), проводились совещания с участием руководителей и работников Госарбитражей, изучались письменные отчеты о деятельности арбитражей и направлялись ответы на них.
В пункте восьмом В. Н. Можейко указывал на обстоятельства, затрудняющие работу Госарбитражей:
– не был урегулирован вопрос о сети государственных арбитражей и руководстве ими. Часть Госарбитражей была не укомплектована кадрами, руководство Госарбитражами было децентрализованным (органы Госарбитража были подчинены не Госарбитражу при Совмине СССР, а исполнительным органам, при которых они состоят – Советам Министров союзных и автономных республик и т. п.);
– штаты органов Госарбитража явно не соответствовали объему их работы, были сильно перегружены. Обусловлено это было тем, что в начале войны поступало меньше дел, поэтому кадры были сокращены, а в период и после войны штат не был увеличен;
– заработная плата работников Госарбитража была ниже оплаты работы других работников юстиции. Постановлением СНК СССР № 1354 от 27 июля 1936 г. была установлена заработная плата сотрудникам Госарбитражей, которая была равна заработной плате работников суда и органов прокуратуры. Однако заработная плата судебных и прокурорских работников с 1936 г. неоднократно повышалась в отличие от работников Госарбитража СССР. Например, главный арбитр Госарбитража при Свердловском облисполкоме рассматривал сложные споры крупных предприятий тяжелой индустрии Урала и получал должностной оклад – 830 руб., что было в два раза меньше заработной платы областного прокурора, меньше председателя и членов областного суда. Как отмечал в отчете В. Н. Можейко, данную неравноценную оплату труда нельзя было признать обоснованной, так как в органах Госарбитража работало много пожилых людей, а при действующем окладе новые кадры не приходили, что в итоге создало негативную штатную ситуацию по взаимозаменяемости кадров;
– также отставали другие виды материального обеспечения работников Госарбитражей: ряд руководящих работников не получали денежного довольствия в отличие от работников судебных органов; не обслуживались в Кремлевской столовой, были откреплены от Центральной поликлиники Лечебно-санитарного управления (Лечсанупра) Кремля, а остальные работники – от ее филиала;
– объедение и направление работы арбитражей крайне затруднялось отсутствием ранее выпускаемого журнала «Арбитраж» (с 1941 г. и после войны, несмотря на обращения В. Н. Можейко об издании, данный журнал не издавался).
В итоговом разделе отчета В. Н. Можейко предлагал мероприятия по улучшению работы органов Госарбитража: было необходимо пересмотреть вопрос штатов соразмерно увеличенному объему работы; обязать исполнительные органы власти усилить руководство работой Госарбитражей; расширить инструктирование Госарбитража при Совмине СССР по отдельным делам в целях единообразия судебной практики; восстановить равенство заработной платы между работниками Госарбитражей и судебно-прокурорскими работниками; изменить подсудность Госарбитража при Совмине СССР при рассмотрении споров при цене иска с 50 000 руб. до 100 000 руб.; разрешить созвать общесоюзное собрание арбитров в 4 квартале 1949 г. и утвердить новое Положение о Госарбитраже[7].
Проведенная проверка работы арбитража Министерством государственного контроля СССР показала противоположные результаты. За 1948 г. и 1 кв. 1949 г. были установлены отказы Госарбитража от рассмотрения преддоговорных споров по 83 делам, в связи с чем комиссией был сделан вывод об уклонении арбитража от рассмотрения части преддоговорных споров между хозорганами по количеству, ассортименту и срокам поставки продукции. Как отмечалось в материалах проверки № 377/1 от 11 мая 1949 г., данная практика была не случайной. Так, В. Н. Можейко была издана Инструкция № ГА-28 от 9 декабря 1940 г., фактически отменившая Постановление Правительства от 19 декабря 1933 г. (по мнению Министерства госконтроля). Впоследствии главный арбитр не отменил данной Инструкции, несмотря на изданное Постановление СМ СССР «О заключении хозяйственных договоров» № 1586 от 21 апреля 1949 г.
Проверка также установила отсутствие практики возбуждения арбитражных дел Госарбитражем СССР; длительное рассмотрение споров; разбирательства дел с пропуском сроков исковой давности; неявку в судебный процесс руководителей спорящих сторон; системное привлечение сторонних лиц за плату в качестве консультантов; допуск арбитров, не утвержденных Правительством и пр.[8] Резюмируя, комиссия пришла к выводу о плохой работе руководства Госарбитража СССР[9].
В ответ на данные материалы проверки В. Н. Можейко направил в Бюро СМ СССР возражения № 1604с от 18 мая 1949 г., где справедливо отмечал, что в решении нет вывода Госконтроля СССР о неправильности линии Госарбитража по разрешению споров и неудовлетворительном качестве решений. В части отсутствия рассмотрения преддоговорных споров, связанных с согласованием условий поставки (при этом все остальные преддоговорные споры рассматривались арбитражем) он подчеркивал, что изъятие из компетенции Госарбитража перечисленных преддоговорных споров вытекало из ряда указаний, ранее данных Правительством: Постановления Экономсовета при СНК СССР от 9 июля 1938 г., Постановления от 20 июля 1938 г., отменившего распоряжение от 20 июля 1936 г. № 300. Также Положение о Госарбитраже не предусматривало разрешение органами арбитража преддоговорных споров[10].
Про участие руководителей сторон в судебном процессе В. Н. Можейко указывал, что Госконтролем СССР не учтена статья 6 Положения о Госарбитраже СССР, предусматривавшая возможность рассмотрения дела в отсутствие неявившихся руководителей сторон. Кроме того, на практике не было необходимости являться на каждое судебное заседание руководителям сторон. Требование о явке не было осуществимо, так как при наличии сотен тысяч дел повлекло бы массовый отрыв руководителей от работы.
Отвечая на замечания госконтролеров, главный арбитр сообщал, что они, например, ошибочно указывали на срок исковой давности, так как приведенное Госконтролем дело Главнефтеснаба к Главному Артиллерийскому управлению Министерства Вооруженных сил о взыскании 11 980 руб. было заявлено в пределах срока исковой давности и т. п.
Аналогичные возражения на материалы проверки, но в более краткой форме, он лично представлял в письмах от 18 мая 1949 г. и 30 мая 1949 г. к заместителю Председателя СМ СССР Л. М. Кагановичу и просил назначить специальную комиссию и внести изменения в проект материалов проверки[11], а также обращался в ЦК ВКП(б)[12], но данные обращения к результату не привели.
В анонимном письме к Л. П. Берии № 298-967 от 24 мая 1949 г. неизвестное лицо предложило новую кандидатуру на пост главного арбитра Госарбитража СССР – И. Е. Баранова – с биографическими сведениями и рекомендацией освободить от работы ряд сотрудников: С. Е. Ильину, Я. А. Донде, С. Л. Кессельмана, М. И. Красносельского и Э. М. Фрейдмана[13].
В итоговом постановлении СМ СССР «О неудовлетворительной работе Госарбитража при СМ СССР» № 2230 от 29 мая 1949 г. за подписями И. В. Сталина и М. Т. Помазнева было принято решение о снятии с работы В. Н. Можейко в качестве Главного арбитра Госарбитража СССР в связи с плохим руководством, а взамен был назначен И. Е. Баранов, которого, в свою очередь, освободили от обязанностей заместителя Министра финансов СССР. В данном постановлении Правительства указывались следующие мотивы недостатков в работе, обнаруженные по итогам проверки Министерства государственного контроля СССР:
– вопреки Постановлению СМ СССР арбитраж на протяжении многих лет самоустранился от рассмотрения части преддоговорных споров и ограничил свою роль в этом содействием организациям к заключению соглашений;
– главный арбитр В. Н. Можейко не только сам не использовал предусмотренное ему право возбуждения арбитражных дел, но и тормозил инициативу госарбитражей союзных республик в этом вопросе;
– в нарушение положения о Госарбитраже СССР В. Н. Можейко издал 21 марта 1940 г. инструктивное письмо, предусматривавшее возможность участия в процессе «второстепенных» представителей: юрисконсультов, бухгалтеров и др., а не руководителей хозяйственных органов;
– при рассмотрении дел имела место волокита, при этом В. Н. Можейко самоустранился от инструктажа республиканских, местных и ведомственных Госарбитражей и от рассмотрения жалоб, возложив данные обязанности на второстепенных работников госарбитража; аппарат был плохо укомплектован квалифицированными кадрами[14].
В. Н. Можейко по данному постановлению впоследствии обращался к Л. П. Берии с просьбой проверить его возражения на материалы проверки Министерства госконтроля СССР, на предмет наличия данных, не соответствующих действительности[15].
Тем не менее, 4 июня 1949 г. между В. Н. Можейко и И. Е. Барановым был подписан акт сдачи-приемки дел Госарбитража при СМ СССР[16], и бывший главарбитр покинул должность. Примечательно, что И. Е. Баранов в прошлом занимался проверкой Госарбитража СССР как заместитель Народного комиссара Госконтроля СССР и отказывал В. Н. Можейко в пересмотре результатов проверки[17]. Данный опыт деятельности впоследствии ему пригодился. При его руководстве сменилась тактика поведения главного арбитра относительно проверок Госконтролем СССР с полного несогласия с результатом проверки на согласие и принятия мер для устранения недостатков. И. Е. Баранов также составлял свои проекты актов проверок Госконтроля, которые существенно не менялись и впоследствии представлялись в Правительство[18].
Постановлением СМ СССР «Вопросы Госарбитража при СМ СССР» № 2323 от 10 июня 1949 г. было решено образовать коллегию Госарбитража СССР в составе И. Е. Баранова (председателя), М. П. Шалюпы (первый зам. глав. арбитра), Г. Г. Есипова (зам. глав. арбитра), З. Ф. Чернышевой и С. П. Галкина, а часть работников (П. С. Уралец и пр.) была освобождена от трудовых обязанностей[19]. Протоколом № 1 заседания коллегии Госарбитража СССР от 14 июня 1949 г. были распределены обязанности между заместителями главарбитра[20]. Смена руководства Госарбитража при СМ СССР повлекла за собой смену руководителей и в других Госарбитражах (например, в Госарбитраже при СМ РСФСР 20 июня 1949 г. руководителем стал В. И. Одинцов в связи с переходом М. П. Шалюпы в Госарбитраж СССР, а 23 ноября 1950 г. его место занял И. И. Герасимов[21]).
Для закрепления результатов смены руководства арбитража СССР с 16 августа по 18 августа 1949 г. в Москве проводилось всесоюзное совещание главных арбитров во главе с И. Е. Барановым во исполнение постановлений Правительства от 21 апреля 1949 г. №1586 и 29 мая 1949 г. № 2230[22]. В докладе И. Е. Баранова указывалось на три главные ошибки бывшего руководства Госарбитража. Первая ошибка связана с непринятием к рассмотрению преддоговорных споров по согласованию условий поставки (количеству, ассортименту, срокам и т. д.). Как отмечал И. Е. Баранов, данные вопросы «повисали в воздухе», что вызывало неопределенность у хозорганов. Большинство арбитражей все же принимали к рассмотрению данные споры: «выходит так, что вся рота шла не в ногу, лишь один командир шел в ногу». Вторая ошибка заключалась в непринятии Госарбитражем к рассмотрению споров, вызванных уклонением хозорганов от заключения договоров, третья – в неиспользовании права Госарбитража самостоятельно возбуждать арбитражные дела[23]. Данные ошибки, указанные Правительством, активно обсуждались и другими главными арбитрами в рамках всесоюзного совещания, которые теперь не должны были допускать их в своей работе и довести новые установки до сведения сотрудников.
Можно ли считать освобождение от обязанностей руководителя союзного арбитража В. Н. Можейко обоснованным?
Во-первых, по отказу от рассмотрения арбитражем части преддоговорных споров, связанных с согласованием условий поставки продукции, имели место не только противоречивые указания Правительства и недостатки плановой экономики. Госарбитраж СССР как подотчетный Правительству орган также не обращался к нему за указаниями в данном спорном вопросе. Из материалов проверок и пояснений самого В. Н. Можейко мы видим, что руководитель считал Госарбитраж СССР органом правоприменительным, не вмешивающимся в планирование, с чем нельзя не согласиться. Тем не менее, учитывая установленные в Положении о Госарбитраже общие принципы деятельности, функции и роль Госарбитража в стабилизации хозяйственных отношений, он все же обязался принимать данные споры к рассмотрению и направлять обращения в Правительство о разъяснении каждой спорной правовой ситуации. При данных обстоятельствах представляется, что Госарбитраж СССР действовал бы в соответствии с отведенной ему компетенцией, не вмешиваясь в планирование.
Во-вторых, в части отсутствия практики возбуждения арбитражных дел, полагаем, что отсутствие данной практики было обусловлено наличием большой нагрузки на органы арбитража, которая из года в год только росла. Также наблюдался явный дефицит кадров, а имеющиеся сотрудники были плохо материально обеспечены, что усиливало кадровый голод. При этом В. Н. Можейко с окончанием войны неоднократно обращался в Правительство по данным вопросам, но существенных мер принято не было, поэтому обвинение в данной части руководства Госарбитража СССР можно считать необоснованным.
В-третьих, по обвинению В. Н. Можейко в издании инструктивного письма, предусматривающего возможность участия в арбитражном процессе «второстепенных представителей», можно согласиться с МКГ СССР в том, что данный ведомственный акт арбитража напрямую противоречил Положению о Госарбитраже. С другой стороны, само по себе участие представителей хозорганов, а не руководителей – с учетом большого объема работы у последних, является вполне обоснованным, так как бухгалтеры и юрисконсульты могли предоставить арбитражу больше сведений и документов в силу своей ежедневной занятости расчетами, работой с документами и т. д. Руководству достаточно было подробно докладывать о наличии проблем в организации для принятия необходимых мер. Тем не менее, с данным выводом не согласно было Правительство СССР, так как, по мнению последнего, явка руководства хозорганов в арбитражный процесс способствовала бы непосредственному исправлению недостатков в их работе.
В-четвертых, с наличием волокиты в ведении дел; самоустранением В. Н. Можейко от инструктажа республиканских, местных и ведомственных арбитражей, рассмотрения жалоб; неудовлетворительным укомплектованием квалифицированными кадрами и т. д. можно согласиться лишь в части. Главной причиной являлось плохое материальное обеспечение работников арбитража при наличии большой загруженности арбитражными делами. По сравнению с рядом других арбитражей, которые в основном занимались разрешением арбитражных дел и решением организационных вопросов, Госарбитраж СССР осуществлял руководство над ними, принимал множество ведомственных актов, то есть выполнял все функции руководящего органа. Данное обстоятельство могло также повлиять на качество ведения арбитражных дел союзным арбитражем, равно как и на его руководящую деятельность.
После смены руководства Госарбитража СССР и смерти И. В. Сталина в 1953 г. начался новый этап развития органов Госарбитража, которые были включены в состав Министерства юстиции СССР[24].
Таким образом, учитывая плодотворную работу Госарбитража СССР по разрешению споров, связанных с поставкой военной продукции, оборонных заказов и т. п. в военные годы, в то же время по наличию несущественных недостатков в деятельности арбитража после войны можно предположить, что смена руководства Госарбитража при СМ СССР в 1949 г. была обусловлена проведением кампании в соответствии с Постановлением Правительства по смене руководящих работников.
Стоит отметить, что работа Госарбитража СССР была затруднена отсутствием у него полномочий по непосредственному руководству нижестоящими арбитражами; наличием большой нагрузки по разрешению арбитражных споров, что уменьшало время на косвенное управление другими арбитражами; отсутствием системы «выращивания кадров»; отсутствием издания с 1 января 1941 г. журнала «Арбитраж», в котором отражалась единая арбитражная практика. Госарбитраж не был приоритетным органом финансирования для Советского государства (отсюда и проблема с кадрами). Органы арбитража нуждались в утверждении нового Положения о Госарбитраже, попытка принятия которого была осуществлена в связи с переходом в 1953 г. органов арбитража в состав Министерства юстиции СССР.
