Государственная гражданская служба, несмотря на свою сравнительно небольшую тридцатилетнюю историю, постоянно подвергается реформированию. Это обусловлено тем, что задача по созданию эффективного механизма государственного управления, который отвечал бы всем современным политико-правовым условиям, может быть выполнена, когда выстроена единая качественная система реализации публичной власти.
Исходя из определения государственной службы, содержащегося в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», государственная служба Российской Федерации может осуществляться на трех уровнях: федеральном, региональном и уровне федеральных территорий [2, с. 13].
Государственная гражданская служба рассматривается в разных аспектах: как публично-правовой институт, как публично-правовое отношение, как профессиональная служебная деятельность. Именно так в законодательстве и определена государственная гражданская служба.
Принципы гражданской службы представляют в современных условиях такой элемент института гражданской службы, который оказывает существенное влияние как на сам этот обособленный институт и связи между его структурными составляющими, так и на иные публично-правовые институты, а также на связи института гражданской службы с иными институтами.
Уже несколько лет в нашей стране продолжается реформирование государственной службы, основной целью которого является качественное ее улучшение путем повышения эффективности деятельности государственных гражданских служащих и органов государственной власти. Одной из первоочередных задач, стоящих перед государством, также является качественное улучшение кадрового состояния государственного аппарата. Постоянное проведение комплексной оценки состояния кадрового состава необходимо в целях совершенствования кадровой политики, которая отвечала бы всем современным тенденциям.
Законодательство о государственной гражданской службе постоянно совершенствуется. По сравнению с более ранним временем, когда в относительно небольшом числе документов раскрывались ключевые механизмы института государственной службы, сейчас мы можем отметить положительную динамику. Во многих стратегических и программных документах закреплены направления развития сферы государственного управления и государственной службы. Среди таких документов можно выделить Стратегию национальной безопасности Российской Федерации[1], Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года[2], Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы[3]) и другие. Реализация положений указанных документов позволит существенно расширить составляющую принципов государственной гражданской службы и совершенствовать правоприменительную практику. При таких условиях можно будет говорить об «авангардных подходах к государственной службе» [7, с. 378], о службе, действительно отражающей интересы многонационального народа России как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.
Гражданская служба и ее принципы выступают своего рода средством достижения более значимых целей государственного управления и, в конечном итоге, его эффективности.
Если посмотреть саму историю понятия эффективности, то можно увидеть, что оно изначально сформировалось и получило развитие в сфере экономики, и лишь позже стало применяться в общественных науках, в том числе и в юриспруденции. Основанием тому стала применимость эффективности для решения актуальных задач, стоящих перед современной правовой наукой. Поэтому область задач, которая получает разрешение с помощью категории эффективности, достаточно показательно характеризует сущность эффективности как правовой категории, является фактором конкретно-отраслевого наполнения этого универсального научного термина.
Большое количество ученых-юристов сходятся во мнении, что эффективность – это разница намеченных целей и результата [6, с. 39]. Также существует мнение, что именно сама эффективность помогает достижению поставленных целей. Вместе с тем, с понятием «эффективность» неразрывно связаны категории цель, соотношение, результат, результативность [8, с. 57].
Применительно к эффективности исполнительной власти ученые справедливо отмечают тот факт, что она не может быть сведена лишь к ее формальной законности. При этом ее определение через конструкцию законности и результативности весьма интересно [9, с. 4]. Эффективность государственного управления и эффективность отдельных элементов, направлений и функций подобного управления обосновывается и оценивается учеными по-разному. Например, В. С. Епинина рассматривает эффективность посредством участия населения в управлении делами государства, а также через механизмы общественного контроля [1, с. 193]. Ряд специалистов предлагают рассмотреть эффективность с использованием критериев «состояние, производительность, структура, качество функционирования и др.» [4, с. 40], а также через другие юридические конструкции.
Представляется интересной точка зрения, согласно которой эффективность определяет, насколько совпадают интересы государства и общества. О. В. Шмалий предлагает включать в систему критериев эффективности законность, целесообразность и рациональность. Все эти критерии базируются на обеспечении приоритета прав и свобод человека и гражданина [10, с. 14].
Если рассматривать эффективность государственной службы именно в соответствии с таким подходом, то она будет выражаться в конечном счете в расширении возможностей для общества и человека, но ведь это не единственная цель функционирования всего государственного аппарата, поэтому сводить определение степени эффективности лишь к этому показателю, полагаем, не совсем верно. Реализация государственными органами политики социально-экономического развития безусловно является важным критерием определения эффективности, но не единственным.
Эффективность государственной гражданской службы состоит из множества компонентов и может рассматриваться с разных сторон. Это и эффективность правовых норм, которые составляют этот правовой институт, и эффективность закрепления самих принципов государственной службы в нормативных правовых актах, и механизм реализации данных принципов, и самое объемное – эффективность правоприменения.
Закрепление и реализация принципов государственной гражданской службы может рассматриваться в качестве условия эффективности государственного управления.
Можно говорить о том, что принципы государственной гражданской службы тесно связаны и оказывают влияние не только на сферу государственного управления, но и на всю сферу публичного управления. Публичное управление представляет собой категорию более широкую, чем государственное управление, поскольку оно включает в себя деятельность не только органов государственной власти, но и иных государственных органов и органов местного самоуправления.
Наиболее сильное влияние на эффективность государственного управления принципы государственной службы оказывают за счет закрепления в нормативных правовых и иных актах. Это могут быть как законодательные, так и иные подзаконные акты. Они могут быть как федеральные, так и принимаемые на уровне субъектов Российской Федерации [5, с. 383]. При этом единого подхода и требований к их содержанию не определено. То есть в нормативных правовых актах какой-либо принцип может быть закреплен как прямо, так и опосредовано. Правовая основа всех принципов государственной гражданской службы состоит из положений Конституции Российской Федерации и ключевых для данного института федеральных законов.
Реализация принципов государственной гражданской службы очень тесно связана с категорией эффективности государственного управления. При этом, несмотря на то, что проблемами эффективности занимаются не только юристы, но и специалисты в других областях, единая дефиниция в понятийном аппарате до сих пор не определена.
Ранее в структуре Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[4] существовала отдельная глава «Обеспечение эффективности государственной службы», которая, к сожалению, в противоречие с ее названием содержала положения об организации органов управления государственной службой, не включала нормы о понятии, критериях и оценке эффективности государственной гражданской службы.
Современное законодательство о государственной гражданской службе в Российской Федерации подобного раздела не содержит. Единичные упоминания об эффективности в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[5] связаны с отдельными проявлениями статуса государственного гражданского служащего, в основном – с уровнем его стимулирования.
Специальный нормативный правовой акт, регулирующий прохождение государственной гражданской службы, не содержит отдельных правовых норм, посвященных ее эффективности. Кроме того, отдельного нормативного правового закрепления эффективности нет ни в федеральных законах, ни в подзаконных актах. Это отдается на усмотрение органов государственной власти, что на наш взгляд, также является недоработкой законодателя, поскольку критерии эффективности, по которым в дальнейшем будет определяться профессиональная служебная деятельность государственных гражданских служащих и самого органа государственной власти, являются основополагающими.
Эффективность системы государственной службы лежит в основе эффективности государства, где все задачи на практике реализуют государственные гражданские служащие. И нельзя не учитывать тот факт, что наличие целостной системы гарантий и их обеспечение играют очень важную роль при реализации государственными гражданскими служащими функций государства. Ведь от того, насколько эффективно государственные гражданские служащие будут выполнять свои служебные обязанности, зависит успех осуществления политики государства на местах [3, с. 13].
На законодательном уровне, вне зависимости от уровня государственной власти, государственным гражданским служащим устанавливается система государственных гарантий. Но сегодня с учетом современных реалий, она является недостаточной и требующей совершенствования и обновления. Очень важно, чтобы государственные служащие, выполняя свои служебные обязанности, чувствовали защиту со стороны государства, тогда эффективность выполняемых задач, безусловно, повысится.
Эффективность государственного управления тесно взаимосвязана с принципами государственной гражданской службы.
В качестве примера реализации принципов государственной гражданской службы в сфере государственного управления можно выделить принцип доступности информации о государственной гражданской службе. Он полностью взаимосвязан с цифровизацией. Сегодня с помощью информационных технологий у нас есть возможность повысить уровень открытости и осведомленности граждан о самой государственной гражданской службе и о деятельности государственных гражданских служащих. За счет такой возможности усиливается обратная связь между властью и населением, происходит активное взаимодействие между государством, гражданами и институтами гражданского общества.
Примером доступности информации о государственной службе является Портал госслужбы – базовый информационный ресурс о кадровом составе. В нем содержатся материалы по вопросам противодействия коррупции, по вопросам подготовки и развития резерва управленческих кадров, а также актуальная база вакансий государственной гражданской службы.
Принципом государственной гражданской службы, который тесно взаимосвязан с эффективностью государственного управления, является и принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих.
Государство активно участвует в развитии общества, а потому на государственную службу в целом, и на государственных гражданских служащих в частности, ложится большая ответственность за формирование тех или иных направлений развития. Государство, в свою очередь, заинтересовано в том, чтобы такое взаимодействие между обществом и органами власти было наиболее эффективным.
Особое внимание в кадровой работе с государственными гражданскими служащими уделяется оценке их деятельности, а также мотивации. Вопрос совершенствования мотивации уже долгое время является насущным и требующим скорейшего решения.
В. В. Путин в одном из своих Посланий в рамках адекватной мотивации государственных и муниципальных служащих обозначил систему моральных, материальных, карьерных поощрений, стимулирующих непрерывное улучшение работы госаппарата[6].
Единого подхода законодателя к вопросам мотивации до сих пор не выработано. Отдельные органы государственной власти в своих актах используют понятие «системы материальной и нематериальной мотивации государственных служащих, включающей технологии “кадрового лифта” и карьерных траекторий». Такую терминологию использует в своих локальных актах, например, Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации. При этом многие эксперты высказывают мнение о некорректности использования понятий «кадровый лифт» или «социальный лифт». Нами предлагается использование понятия «должностной рост».
С учетом нынешних трендов стандартный подход к оценке деятельности меняется: процесс информатизации стал неотъемлемой частью нашей жизни, а связи с чем оценка деятельности государственных гражданских служащих должна осуществляться не только на основании итоговых данных, но и с помощью мониторинга всего процесса, с целью увидеть и по возможности исправить что-то в самом процессе государственного управления.
Компетенции – это ключевое понятие для всех систем управления, и именно они являются составной частью кадровой политики в системе государственной гражданской службы ведущих стран мира [11, с. 61].
Наша страна нуждается в технологическом рывке и начинать его, конечно, необходимо в том числе с государственного управления. Цифровая экономика сегодня – это не просто программа с перечнем задач – это вопрос национальной безопасности.
Остро стоит проблема трансформации всего государственного управления, а значит и государственной гражданской службы. Довольно часто высказываются предложения о формировании трансфера лучших практик из бизнеса в государственную службу. С этим нельзя не согласиться, поскольку многие компании значительно продвинулись в части создания цифровых продуктов. Возможно, наработки каких-либо крупных коммерческих компаний можно легко внедрить в практику государственной службы.
Прохождение государственной службы уже невозможно представить без информационных технологий. В течение последних лет они непрерывно проникают в служебную деятельность, ярким примером чего является полный переход на электронный документооборот.
Существенным этапом на этом пути было принятие Указа Президента Российской Федерации от 31 апреля 2020 г. № 536 «Об утверждении Положения о порядке организации экспериментов, направленных на развитие федеральной государственной гражданской службы»[7], который установил возможность использования современных технологий управления, включающих в себя новые методы формирования кадрового состава государственной гражданской службы, стимулирования профессиональной служебной деятельности, а также апробации методов осуществления кадровой работы с использованием информационно-коммуникационных технологий.
На. Поскольку вопросы «цифрового пространства» являются стратегическими важными, для государственной гражданской службы максимально быстрое внедрение цифровизации является необходимым направлением развития.
Цифровизация деятельности государственных гражданских служащих повысит прозрачность и увеличит скорость принятия решений вследствие того, что основную часть работы можно выполнять в цифровом пространстве.
Уже сегодня становится понятно, что оставлять кадровую систему в том виде, в котором она есть сейчас, не получится. Помимо всех нормативных предписаний по-прежнему имеет решающее значение человеческий фактор, когда большую роль играет не профессионализм кандидата на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, а личная лояльность.
Реализация принципов государственной гражданской службы как условия эффективности государственного управления может использоваться при решении как вопросов государственной гражданской службы, так и при определении проблем и направлений развития государственного управления.
Ю. Н. Старилов относит к актуальным проблемам также вопрос о соотношении в системе правового регулирования отношений на государственной службе публично-правовых и частноправовых начал, о разграничении публичного служебного права и трудовое права [7].
Неопределенность в сфере правовой природы и критериев эффективности государственного управления дает возможность рассматривать их взаимосвязь с принципами государственной службы в различных вариантах.
Принципы государственной гражданской службы не существуют автономно, они взаимосвязаны и реализуются в единой системе органов государственной власти.
Таким образом, реализация принципов государственной гражданской службы неразрывно связана с эффективностью государственного управления и может рассматриваться в качестве ее условия. С помощью принципов государственной гражданской службы должна осуществляться бесперебойная деятельность органов власти и всего государственного аппарата в современных условиях.
