По способу разграничения компетенции Конституция Австралии напоминает Конституцию России. В Австралии, как и в России, основным законом установлены сфера исключительного ведения Союза (ст. 52 Конституции Австралии), сфера совместного ведения Союза и штатов (ст. 51), а также сфера остаточной компетенции штатов (ст. 107).
В обоих государствах установлен достаточно обширный перечень вопросов совместного ведения. Однако сфера совместной компетенции и в Австралии и в России превратилась в сферу, где «… по сути, совместное ведение превратилось из сферы, в которой регионы конкурировали с Федерацией, в сферу, где Федерация прямо определяет субъектам меру их должного и возможного поведения» [1; 4, p. 114]. В связи с этим, изучение механизмов, способствовавших сокращению автономии штатов в Австралии, представляет несомненный научный интерес.
Сфера исключительного ведения федерации в Австралии включает в себя небольшое количество вопросов. Согласно ст. 52 Конституции Союза, федеральный Парламент имеет исключительное право издавать законы в отношении:
– места расположения правительства Союза и всех мест, приобретенных Союзом для государственных целей;
– вопросов, относящихся к любому департаменту государственных служб, управление которыми передано Конституцией Правительству Австралийского союза;
– других вопросов, которые, согласно положениям Конституции, находятся в пределах исключительных полномочий Парламента.
Помимо ст. 52, исключительные законодательные полномочия Парламента Союза установлены в ст. 90 Конституции Австралии, которая предоставляет Союзу исключительные полномочия по обложению таможенными пошлинами и акцизом, а также по предоставлению субсидий на производство или экспорт товаров.
Перечень предметов совместного ведения Союза и штатов значительно шире перечня вопросов исключительного ведения Союза. Список предметов совместного ведения содержится в ст. 51 Конституции Австралии и состоит из 40 пунктов. Большинство этих полномочий связаны с общенациональными вопросами и внешними связями и включают такие полномочия как:
– налогообложение, но без дискриминации штатов или их частей;
– военно-морская и военная оборона Австралийского Союза и штатов;
– полномочия, направленные на создание единого национального рынка (торговля и коммерция с другими странами и между штатами, валюта, банковское дело (за исключением банковского дела штатов; но включая банковское дело штатов, выходящее за пределы данных штатов, объединения банков и выпуска бумажных денег), страхование, банкротство, авторские права и патенты, иностранные корпорации, торговые или финансовые корпорации, созданные в пределах Австралийского союза);
– коммуникации (почтовые, телеграфные, телефонные и т.п. услуги, железные дороги);
– иммиграция и эмиграция, вопросы внешней политики;
– другие полномочия.
Следует отметить, что с 1920 г. Высокий Суд Австралии при толковании полномочий Союза воспринял литералистский подход[1], который предполагает прочтение полномочий Союза буквально, т.е. без ограничений, кроме непосредственно выраженных в Конституции. Такое толкование приводит к расширению понимания полномочий Союза.
Поскольку в сфере совместного ведения штаты могут принимать законы одновременно с Союзом, возникает необходимость разрешения возможных конфликтов между законами Союза и штатов по одному и тому же вопросу. С целью разрешения таких конфликтов, в Конституцию была включена ст. 109, устанавливающая, что в случае, если закон штата противоречит закону Австралийского союза, то закон Союза должен иметь приоритет, а закон штата должен быть признан недействительным.
Данная статья была включена в Конституцию только лишь для разрешения потенциальных противоречий между законами разных уровней. Однако в результате того, что Высокий Суд выработал критерии, расширяющие сам термин «противоречие», ст. 109 Конституции оказала существенное влияние на разграничение компетенции. В судебной практике Высокого Суда Австралии можно выделить три основных подхода к определению понятия «противоречие».
Первый подход был разработан в ранних решениях Высокого Суда. В соответствии с ним, противоречие между законами понимается только как невозможность исполнить предписания обоих законов одновременно. Так, если федеральное законодательство устанавливает, что в дни голосования по федеральным выборам не могут назначаться какие-либо референдумы или голосования уровня штата или части штата, то назначенный местный референдум должен быть отменен судом[2].
Второй подход был разработан в 1920-х гг. В соответствии с ним, два закона признаются противоречащими друг другу также в том случае, если закон штата отнимает право, жалованное Союзом, хотя при этом предписания обоих законов можно исполнить одновременно. Так, в законе Союза содержалось условие о том, что работодатели в некоторых отраслях могут принимать женщин для работы на определенных машинах. Согласно же закону штата, это запрещалось. Можно исполнить предписания обоих законов одновременно, поскольку закон Союза не требовал принимать на работу женщин, а только разрешал. Высокий Суд постановил, что противоречие в этом случае существует, и закон штата не может запрещать то, что было разрешено законом Союза[3].
Третий подход, разработанный Высоким Судом Австралии в 1926 г., в литературе называется доктриной «покрытия сферы правоприменения» (“covering the field”). В соответствии с данной доктриной, для признания закона штата недействительным в порядке, предусмотренном ст. 109 Конституции Австралии, достаточно намерения федерального законодателя сделать принятый им закон единственным законом в какой-то конкретной сфере правоприменения. Если, по мнению суда, такое намерение у федерального законодателя имелось, то закон штата будет признан недействительным, даже если между законом Союза и законом штата нет прямого противоречия.
Например, в решении по делу Clyde Engineering v Cowburn Высокий Суд постановил, что между актом штата Новый Южный Уэльс, устанавливающим 44-часовую рабочую неделю, и актом Союза, устанавливающим 48-часовую рабочую неделю (причем, возможно было работать меньшее количество часов с вычетом от стандартной оплаты), существует противоречие. Истец по данному делу работал 44 ч. в неделю, как было установлено актом штата, и его работодатель сокращал заработную плату относительно установленного Союза норматива в 48 ч. Таким образом, применение одновременно федерального и регионального актов было возможно. Тем не менее, Суд постановил, что противоречие между законами существует, поскольку федеральный закон предполагает занятие им всей сферы правоприменения[4].
В австралийской научной литературе первые два подхода обычно называются «прямым противоречием», а третий подход – «непрямым противоречием» [5, p. 273]. Доктрина «покрытия сферы» правоприменения подвергается критике в научном сообществе, поскольку она значительно расширяет изначально ограниченное влияние ст. 109 Конституции Австралии.
Возможность Высокого Суда лишить юридической силы закон штата, принятый в рамках конституционных полномочий штата, только потому, что закон Союза содержит намерение быть единственным законом в данной сфере, полностью противоречит самой идее совместного ведения. В результате применения Высоким Судом доктрины «покрытия сферы» правоприменения, совместные полномочия Союза и штатов были фактически превращены в исключительные полномочия Союза [3, p. 35; 4, p. 114; 6, p. 190]. В связи с этим, следует согласиться с предложением В. Морабито и Г. Стрэйна, которые на основе канадского опыта предлагают опираться только на прямое противоречие [6, p. 183]. Они отмечают, что опора только на тест прямого противоречия в формальном смысле не уменьшит законодательную власть Парламента Союза. Фактически, Парламент Союза по-прежнему будет иметь преимущество от широкого судебного толкования его полномочий [6, p. 190].
Таким образом, судебное толкование ст. 109 Конституции Австралии оказало существенное влияние на фактическое разграничение компетенции в Австралии. Судебная доктрина «покрытия сферы правоприменения» способствовала расширению федеральной компетенции за счет сокращения объема законодательного регулирования штатов. Как верно указывает судья Высокого Суда Г. Гиббс, принятие теста «покрытия сферы правоприменения» «… несомненно указывает на то, что Суды предпочли централистскую точку зрения федеральной» [2, p. 3].
