• +7 (3952) 79-88-99
  • prolaw38@mail.ru

ПУБЛИЧНЫЙ СЕРВИТУТ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ОБЪЕКТОВ: К ДИСКУССИИ О НАЛИЧИИ ПУБЛИЧНОГО ИНТЕРЕСА

Пролог: журнал о праве. – 2021. – №3. – С. 67 – 78.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.3.7.
Дата поступления 04.08.2021, дата принятия к печати 22.09.2021,
дата онлайн-размещения 30.09.2021.

С позиций критерия доминирующего интереса в статье исследуется, насколько обоснованным было решение законодателя о применении публично-правовых методов для регулирования отношений по поводу использования земли для размещения объектов инфраструктуры. Приводятся аргументы в пользу понимания публичного интереса как интереса всего общества как системы, а не интереса неопределенного круга лиц или большинства населения. Автор приходит к выводу об одновременном наличии в указанных правоотношениях и частных интересов участников правоотношений, и публичных интересов общества как системы. Оба вида интереса в данных правоотношениях важны, но с точки зрения разных аспектов механизма правового воздействия. Публичный интерес важен, поскольку именно его реализация является целью правового регулирования данного вида правоотношений, с этих позиций он выступает в качестве доминирующего интереса. Частный интерес обладателя публичного сервитута важен как стимулирующее средство, позволяющее привлечь усилия частных лиц для достижения публично значимой цели. Частный интерес собственника земельного участка важен с точки зрения обеспечения гарантий права собственности. Обосновывается, что публичный сервитут представляет собой не произвольное решение законодателя, а пример применения в земельном праве метода стимулирования, при котором обеспечивается благоприятный правовой режим для общественно полезного вида деятельности.

Публичный сервитут; публичный сервитут в целях размещения отдельных видов объектов; публичный сервитут в пользу конкретного лица; публичный интерес; частный интерес; линейные объекты; инфраструктура.

Ушакова А.П. Публичный сервитут для размещения отдельных видов объектов: к дискуссии о наличии публичного интереса // Пролог: журнал о праве. – 2021. – №3. – С. 67 – 78. – DOI: 10.21639/2313-6715.2021.3.7.

Информация о статье

Пролог: журнал о праве. – 2021. – №3. – С. 67 – 78.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.3.7.
Дата поступления 04.08.2021, дата принятия к печати 22.09.2021,
дата онлайн-размещения 30.09.2021.

Аннотация

С позиций критерия доминирующего интереса в статье исследуется, насколько обоснованным было решение законодателя о применении публично-правовых методов для регулирования отношений по поводу использования земли для размещения объектов инфраструктуры. Приводятся аргументы в пользу понимания публичного интереса как интереса всего общества как системы, а не интереса неопределенного круга лиц или большинства населения. Автор приходит к выводу об одновременном наличии в указанных правоотношениях и частных интересов участников правоотношений, и публичных интересов общества как системы. Оба вида интереса в данных правоотношениях важны, но с точки зрения разных аспектов механизма правового воздействия. Публичный интерес важен, поскольку именно его реализация является целью правового регулирования данного вида правоотношений, с этих позиций он выступает в качестве доминирующего интереса. Частный интерес обладателя публичного сервитута важен как стимулирующее средство, позволяющее привлечь усилия частных лиц для достижения публично значимой цели. Частный интерес собственника земельного участка важен с точки зрения обеспечения гарантий права собственности. Обосновывается, что публичный сервитут представляет собой не произвольное решение законодателя, а пример применения в земельном праве метода стимулирования, при котором обеспечивается благоприятный правовой режим для общественно полезного вида деятельности.

Ключевые слова

Публичный сервитут; публичный сервитут в целях размещения отдельных видов объектов; публичный сервитут в пользу конкретного лица; публичный интерес; частный интерес; линейные объекты; инфраструктура.

Библиографическое описание

Ушакова А.П. Публичный сервитут для размещения отдельных видов объектов: к дискуссии о наличии публичного интереса // Пролог: журнал о праве. – 2021. – №3. – С. 67 – 78. – DOI: 10.21639/2313-6715.2021.3.7.

About article in English

Publication data

Prologue: Law Journal. – 2021. – №3. – Pp. 67 – 78.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.3.7.
Received 04.08.2021, accepted 22.09.2021, available online 30.09.2021.

Abstaract

From the standpoint of the dominant interest criterion the article examines the justification of the legislator`s decision to apply public law methods in order to regulate relations concerning the use of land for infrastructural facilities placing. The author gives the arguments in favor of understanding the public interest as the interest of the whole society as a system, rather than the interest of an indefinite range of persons or the majority of the population. The author concludes that there is the simultaneous presence in the specified legal relations and private interests of the participants of legal relations, and public interests of society as a system. Both types of interests in these legal relations are important, but in terms of different aspects of the legal impact mechanism. Public interest is important because its realization is the purpose of legal regulation of this type of legal relations, from this point of view it acts as a dominant interest. The private interest of the holder of a public servitude is important as an incentive to attract the efforts of private individuals to achieve a publicly significant goal. The private interest of a land plot owner is important from the point of view of securing the right of ownership. It is substantiated that the public servitude is not an arbitrary decision of the legislator, but an example of application of the incentive method in the land law, which provides a favorable legal regime for a socially useful activity.

Keywords

Public servitude; public servitude for the purpose of facilities certain types locating; public servitude in favor of a particular person; public interest; private interest; linear facilities; infrastructure.

Bibliographic description

Ushakova A.P. Public Servitudes for the Certain Types of Facilities Placing: Towards a Discussion on Public Interest Presence [Publichnyy servitut dlya razmeshcheniya otdel'nykh vidov ob"yektov: k diskussii o nalichii publichnogo interesa]. Prologue: Law Journal. 2021. Issue 3. Pp. 67 – 78. (In Russ.). DOI: 10.21639/2313-6715.2021.3.7.

Постановка проблемы

В 2018 году[1] в Земельный кодекс была введена новая глава V.7, посвященная публичному сервитуту для размещения отдельных видов объектов. Нововведение было вызвано стремлением законодателя упростить оформление земельных отношений для размещения объектов инфраструктуры[2] или проведения некоторых видов временных работ. Многие законодательные решения новой главы Земельного кодекса оказались нетипичными с точки зрения традиционных представлений о сервитуте. К примеру, на основании публичного сервитута могут использоваться не только земельные участки, но и земли (в составе которых участки еще не образованы). Публичный сервитут может возникать на основании властного решения даже при отсутствии согласия собственника земельного участка. Для установления публичного сервитута нет необходимости в наличии господствующей недвижимости. Имеются и другие существенные особенности, отличающие публичный сервитут от традиционного частного сервитута.

Обычно введение принципиально новой правовой конструкции вызывает потребность в проведении теоретических исследований с целью установления и обоснования подходов к толкованию правовых норм. Не стал исключением и «новый» публичный сервитут, вызвавший широкую волну обсуждений в юридической литературе. В числе наиболее дискуссионных оказалась проблема обоснованности применения методов публичных отраслей права для регулирования данного вида правовых отношений. В виде вопроса ее можно сформулировать следующим образом: действительно ли в данном случае фигурирует сильный публичный интерес, оправдывающий публично-правовой подход к регулированию, или имеет место произвол законодателя?

Прежде чем приступить к раскрытию обозначенной темы, необходимо сделать некоторые методологические пояснения. Представляется очень важным не допускать смешения проблемы целесообразности выбора частного или публичного методов правового регулирования с проблемой квалификации существующих норм и правоотношений как частных или публичных. В первом случае мы имеем дело с вопросом «каким должно быть право?», относящимся к области правовой политики, во втором – с вопросом «каким является действующее право?», относящимся к специально-юридическим вопросам. В данной статье будет рассматриваться только первый вопрос, а второй вопрос был предметом изучения предыдущей нашей статьи [18].

Использование анализа интересов для определения целесообразности публичного или частного регулирования получило широчайшее распространение в правовой науке. Доминирование публичного или частного интереса – наиболее известный материальный критерий деления права на частное и публичное. Один из классиков науки гражданского права Б.Б. Черепахин отмечал, что материальные критерии «имеют существенное значение для вопроса о целесообразности отнесения той или иной области жизненных отношений к частному или публичному праву, то есть для политикоправной точки зрения [19]». Тот факт, что критерий публичного или частного интереса оценивает, какие методы право должно использовать в идеале, а не какие методы используются фактически, основан на особенностях самой категории интереса. Интерес – это «явление правовое и в то же время и до- и внеправовое [5, с. 35]».

На основе доминирующего интереса можно определить публичную или частную природу только конкретного вида правовых отношений, но не целого института. Подобный подход применял знаменитый цивилист М.М. Агарков. Он писал, что материальная теория частного и публичного права, основанная на типе доминирующего интереса, в целом указывает верный путь, но «распределению между частным и публичным правом подлежат не институты, а субъективные права [1, с. 41]». Этот вывод ученый основывал на том факте, что нормы группируются в институты по сугубо тематическому принципу, вследствие чего большинство институтов оказываются в большей или меньшей степени смешанными. Так произошло и при разработке главы о публичном сервитуте.

Анализируя отношения по поводу публичного сервитута, большинство авторов сосредотачивают внимание на правовом отношении использования земель или земельных участков. Это правоотношение включает, с одной стороны, субъективное право обладателя публичного сервитута использовать чужой земельный участок или же земли в определенных целях, с другой стороны, обязанность иных лиц (включая собственника участка) не препятствовать такому пользованию. Выбор именно этого правоотношения в качестве предмета изучения представляется обоснованным: оно является «ядром», вокруг которого выстроена глава о публичных сервитутах. Остальные нормы главы V.7 «обслуживают» названное правоотношение: устанавливают основания его возникновения (административная процедура, иногда также соглашение), основания прекращения, порядок оплаты, последствия неисполнения субъектами правоотношений своих обязанностей, порядок защиты нарушенных прав.

Дискуссия о наличии публичного интереса

Определение доминирующего интереса в отношениях по поводу публичного сервитута оказалось непростой задачей, вызвавшей дискуссию в юридической литературе. Выводы специалистов по данному вопросу можно сгруппировать в три основные позиции.

Сторонники первой позиции полагают, что публичный сервитут устанавливается в частных интересах конкретного лица – обладателя публичного сервитута (преимущественно это интересы извлечения прибыли). Они признают, что деятельность обладателя публичного сервитута полезна для общества и опосредованно позволяет реализовать публичные интересы. В ее результатах заинтересован широкий круг контрагентов таких организаций. Однако такая полезность деятельности характерна для всех видов бизнеса и поэтому не может служить основанием для особого регулирования какой-либо одной области деятельности. Такой точки зрения придерживаются Р.С. Бевзенко [10], Е.С. Болтанова [4], Т.С. Краснова [11, с. 129], Е.А. Суханов [10], М.А. Церковников [10]. Чаще всего признание доминирования частного интереса сочетается с квалификацией публичного сервитута как частного, а конкретнее – вещного права. Исключение – точка зрения Е.А. Суханова, который считает публичный сервитут публичным правом, необоснованно используемым в защиту частных интересов.

Вторая позиция основана на признании доминирования публичного интереса в отношениях по поводу публичного сервитута. Несмотря на то, что обладатель публичного сервитута – частное лицо, его деятельность удовлетворяет общественную потребность в развитии и эксплуатации различных видов инфраструктуры. «Необязательно публичные нужды отождествляются с деятельностью государственных органов. Почти все инженерные сооружения строятся и эксплуатируются формально частными организациями, но осуществляющими государственные задачи по обеспечению населения электричеством, теплом, водой, связью. От работы этих организаций зависит безопасность общества и его санитарное благополучие, развитие всей страны» – пишет Михаил Владимирович Бочаров, один из разработчиков законопроекта о введении публичных сервитутов [10]. Подобной позиции также придерживаются Г.А. Волков [7, с. 226], А.В. Кривозубов [12, с. 129 – 133], Е.Л. Поветкина [10], С.А. Синицын [14, с. 34]. Обычно авторы, признающие публичный интерес доминирующим, признают и публичную природу самого публичного сервитута. Исключение составляет мнение А.В. Кривозубова, который полагает, что в данном случае частно-правовая конструкция используется для защиты публичных интересов [12].

Третья позиция следует из признания существования «смешанного варианта» наряду с публичными или частными интересами – «публично-частных интересов» (или «групповых интересов»). В качестве таковых называются интересы определенных общественных групп, частей общества, которые нельзя отнести к интересам всего населения и тем более общества как целостной структуры. В области изучения публичных сервитутов такую теорию применяют в своей совместной статье А.П. Анисимов и Е.С. Болтанова [2]. Они исходят из того, что публичный интерес – это интерес жителей всей страны, отдельного муниципалитета или его части. Многие объекты, размещаемые на основании публичного сервитута, отвечают интересам лишь части жителей муниципалитета, то есть определенной группы населения. К примеру, при строительстве нефтепровода население города, области, через которые он проходит, в нем не заинтересовано, а заинтересована группа сотрудников предприятий-производителей и потребителей поставляемой нефти [2].

Даже столь краткое изложение существующей в литературе дискуссии показывает, насколько противоположные выводы можно сделать, изучая природу интересов, характерных для правоотношений по поводу публичного сервитута. Что же стало причиной столь существенной разницы в подходах разных авторов? В первую очередь, это относительность понимания, какой интерес можно считать доминирующим, главным. Почти во всех публичных отношениях есть некоторая доля частного интереса и наоборот. Четкого, математически точного критерия оценки соотношения этих интересов не существует. Это одно из признанных теоретиками слабых мест материальной теории деления права на частное и публичное – она может провести разделение только в общих чертах [1, с. 31–32; 19]. «Материальная теория не может дать догматического определения. Оно в принципе невозможно. Но она может указать юридический принцип, т.е. в содержании права выявить руководящие тенденции [1, с. 32]» – писал М.М. Агарков.

Есть и другая теоретическая причина столь сильного расхождения во взглядах – разница в понимании публичного интереса. Обычно содержание термина «публичный интерес» в работах, посвященных публичному сервитуту, не раскрывается (за некоторыми исключениями). Однако оно всегда присутствует «за текстом», оказывая сильное влияние на итоговые выводы каждого конкретного специалиста. Представляется, что этот вопрос заслуживает более детального рассмотрения.

Понимание термина «публичный интерес»

В литературе о публичных сервитутах встречаются три варианта понимания публичного интереса. Первый – публичный интерес ограничивается интересом неопределенного круга лиц, как правило, контрагентов организации-обладателя публичного сервитута [10, автор позиции – М.А. Церковников]. Второй – публичный интерес понимается как интерес населения определенного территориального образования [2, с. 143]. Третий – публичный интерес понимается как интерес общества как системы [10, автор позиции – М.В. Бочаров].

1) В тех случаях, когда под публичным интересом понимается интерес неопределенного круга лиц – контрагентов обладателя публичного сервитута, такой интерес обычно рассматривается как вторичный, косвенный. Этот вторичный публичный интерес ничем не выделяет отношения по поводу публичного сервитута среди иных хозяйственных отношений: он характерен для деятельности любой организации. Эта позиция концентрированно выражена в вопросе, поставленном М.А. Церковниковым: почему мы должны считать интересы неопределенного круга контрагентов снабжающих организаций более «публичными», чем интересы контрагентов хлебного магазина? [10].

Думается, что такой подход чрезмерно сужает понимание публичного интереса. Представим, что в некотором городе отключили электричество на неделю. Пострадают ли от этого интересы пациентов, у которых перенесли операции? Безусловно. Но пациенты больниц не являются контрагентами электроснабжающей организации. Таких примеров можно привести очень много. Очевидно, что эксплуатация объектов инфраструктуры отражается на интересах целой цепочки граждан и организаций, многие из которых не будут связаны с обладателями публичного сервитута договорными отношениями. Если же рассматривать понятие «неопределенный круг лиц» как всех граждан, проживающих в определенной местности, то фактически мы придем ко второму подходу – к пониманию публичного интереса как интереса населения.

2) Публичный интерес может пониматься как интерес всего населения, всех жителей определенной территориальной единицы. При таком подходе в отношениях по поводу публичного сервитута признается публичный интерес только в том случае, когда размещаемый объект отвечает интересам всего населения. Так, А.П. Анисимов и Е.С. Болтанова обращают внимание на разницу между размещением линии электропередач, необходимой для всех, и размещением газопровода или спортивного объекта, имеющих значение лишь для некоторых социальных групп [2, с. 143].

Такое понимание публичного интереса связывает его с интересами всего или по крайней мере большинства населения. Однако интересы отдельных людей, даже если их большинство, могут быть общественно вредными или даже противоправными. Т.В. Сойфер иллюстрирует это следующим примером: если сейчас большинство людей курят и имеют интерес в упрощении порядка продажи табачных изделий, можно ли признать этот интерес публичным [15, с. 31]? Если большинство молодых мужчин будут иметь интерес не служить в армии, можно ли и этот интерес признать публичным? Очевидно, критерий большинства не учитывает некоторые важные стороны понятия публичности и публичного интереса. Он может быть использован в сочетании с критерием общего блага, однако для понимания общего блага приходится говорить уже не просто о большинстве населения, а об обществе.

3) Сторонники третьей точки зрения называют публичным интерес общества как системы, получивший признание государства [7; 10, автор позиции – М.В. Бочаров]. При таком подходе функционирование размещаемых на основании публичных сервитутов объектов инфраструктуры рассматривается как одно из условий, необходимых для функционирования всех элементов общества. Закономерным следствием такого понимания публичного интереса становится признание его наличия в отношениях по поводу публичного сервитута (но не всегда в качестве доминирующего интереса).

Такой подход к пониманию публичного интереса достаточно точно отражает его суть. Ведь в основе публичного интереса лежат представления о потребностях всего общества, об общем благе. Само понятие «общество» (в отличие от понятий «население» или «неопределенный круг лиц») подразумевает наличие свойств, нужд и потребностей, качественно отличающихся от потребностей отдельных граждан[3]. Это другой вид потребностей, а не просто сумма потребностей граждан. Потребностью общества можно считать то, что является необходимым для его оптимального функционирования и развития. Так, поддержание трезвости населения – несомненная потребность общества, условие нормального функционирования и экономики, и культуры, и быта. Но вряд ли трезвость можно назвать потребностью большинства входящих в общество людей. Понимание разницы между потребностями общества и потребностями отдельных граждан дает практически применимый критерий отличия частных интересов от публичных: какой тип потребностей лежит в основе интереса: потребности отдельных людей или потребности общества как системы[4].

Здесь возникает достаточно сложный вопрос: если интерес – это не просто потребность, а лишь такая потребность, которая была определенным образом осознана и стала стимулом для действий, то каким образом общество может осознавать потребности и превращать их в интересы? Обычно в юридической науке интерес понимается как определенным образом осознанная потребность, ставшая в результате этого осознания причиной и стимулом действий определенного субъекта [5, с. 22; 3, с. 40–41]. Здесь имеются два компонента: потребность и ее осознание. В случае интереса конкретного человека оба компонента концентрируются в психике данного лица. Но часто эти два компонента разделяются. Так, при конструировании норм гражданского права специалисты исходят из типовых интересов сторон договора определенного вида (скажем, купли-продажи). Эти типовые интересы принадлежат одним лицам, а осознаются в качестве таковых другими лицами – разработчиками правовой нормы. То же самое происходит и в случае интересов юридического лица: интересы принадлежат юридическому лицу, а осознаются его руководителями и другими сотрудниками. Аналогичный процесс, но в большем масштабе происходит в том случае, когда осознаются интересы всего общества. Общество как система имеет собственные потребности, но выявляются они людьми, чья деятельность связана со специализированными элементами общества: политикой, государством, СМИ, наукой и другими[5]. Можно сказать, что выявление потребностей общества, изучение их взаимосвязей и иерархии является одной из главных задач этих институтов.

Кроме осознания публичный интерес должен быть еще и признан государством. Этот аспект представляется важным, его невозможно опустить. Ведь суть классификации интересов на частные и публичные в том, что для реализации публичных интересов государство может и должно применять властные полномочия. Очевидно, что первым шагом государства на этом пути будет признание некоторых интересов общества публичными.

Квалификация интересов, фигурирующих в правоотношениях

по поводу публичного сервитута

Сделав выбор в пользу понимания публичного интереса как интереса общества в целом, получившего признание государства, следует выяснить, в какой степени и каким образом этот интерес проявляется в отношениях по поводу реализации публичного сервитута. Будет ли он основным или второстепенным? Как он соотносится с частными интересами обладателя публичного сервитута и собственника земельного участка?

Наиболее активными носителями интересов в правовых отношениях являются их субъекты – именно они совершают целенаправленные юридические действия. В отношениях по поводу использования земель или земельных участков на основании публичного сервитута участвуют следующие субъекты:

  1. обладатель публичного сервитута (всегда);

2а. частный собственник земельного участка (в случае использования земельного участка в частной собственности);

2б. компетентные органы государственной власти или органы местного самоуправления (в случае использования земельных участков в федеральной, региональной или муниципальной собственности либо земель, в составе которых участки не образованы)[6].

Непосредственный интерес обладателя публичного сервитута, определяющий его вступление в правоотношение, – разместить (либо эксплуатировать) определенный объект при минимальных финансовых и трудовых затратах. Как правило, этот интерес связан со стремлением компании выполнить стоящие перед ней цели и задачи: исполнить свои обязательства по договору с частным лицом или по государственному контракту, разгрузить имеющиеся электроподстанции, расширить зону покрытия сети мобильной связи и др. Разумеется, люди, работающие в организациях – обладателях публичного сервитута, осознают конечную пользу для всего общества от деятельности их организации, но суть интереса этого юридического лица состоит не в общественном благе самом по себе, а в интересах бизнеса, дела этой компании (получении прибыли, развитии бизнеса, беспрепятственной и бесперебойной работе всех составляющих рабочего процесса и др.). Это типичные частные интересы, поскольку они связаны с потребностями, планами, целями действий частного лица (организации). Отметим, что частными могут быть как интересы отдельных людей, так и интересы юридических лиц. Юридическое лицо может быть самостоятельным носителем интересов, отличающихся даже от интересов его учредителей или членов органов управления юридического лица. Несмотря на то, что эти интересы осознают и реализуют сотрудники юридического лица, они являются индивидуальными интересами организации, а не групповыми интересами множества сотрудников.

Второй участник отношений по поводу публичного сервитута – частный или публичный собственник земельного участка либо государство как собственник земель, в составе которых земельные участки еще не образованы. Типичный интерес частного собственника земельного участка (в случае его участия в таких отношениях) связан с двумя аспектами: во-первых, минимизировать использование участка (в идеале – предотвратить), во-вторых, получить справедливую оплату. Это тоже частный интерес, связанный с потребностями и планами самого собственника. Если же используются земли или земельные участки, находящиеся в государственной собственности, стороной правоотношений по поводу их использования будет государство или муниципальное образование как публичный собственник. Вступая в отношения по поводу публичного имущества, государство действует не свободно, оно всегда выполняет определенные публичные функции, действуя в публичных интересах [6, с. 103–106; 8, с. 163]. В анализируемом случае это публичный интерес в организации рационального использования земель теми субъектами, которым именно такие земли необходимы в силу специфики хозяйственной деятельности, публичный интерес в обеспечении доступности земли для всех нуждающихся в ней лиц[7].

Таким образом, интересы участников рассматриваемых правоотношений, по общему правилу, носят частный характер. Имеющееся исключение – участие в таких правоотношениях государства как публичного собственника – связано с особенностями публичной собственности, а не публичного сервитута. Поэтому это исключение не играет значимой роли для целей изучения вопроса о сути интересов, лежащих в основе норм о публичном сервитуте.

Признание частного характера интересов обладателя публичного сервитута не означает автоматически, что публичные интересы в исследуемых правоотношениях отсутствуют. Кроме субъектов правоотношений носителями интереса могут быть и лица, в юридических действиях не участвующие. Наличие таких «третьих лиц» следует из свойств самой категории интереса. С одной стороны, интерес отражает побудительные мотивы, потребности, вынуждающие участников правоотношений проявлять правовую активность. С другой стороны – интерес представляет собой также заинтересованность в результатах или последствиях правовой активности либо же в их отсутствии. Если первое (мотив действий) характерно только для участников правоотношений, то второе (заинтересованность в результатах) может касаться широкого круга «третьих лиц». Среди них могут быть как отдельные граждане или организации, так и общество в целом.

Очевидно, что общество заинтересовано в результатах деятельности обладателей публичного сервитута – в строительстве и эксплуатации объектов инфраструктуры. От объектов инфраструктуры зависят различные сферы жизни общества – экономика, быт, здравоохранение, образование, культура и даже политика. Это легко увидеть, если мысленно смоделировать ситуацию, в которой объекты инфраструктуры вышли из строя. Не случайно социологи определяют инфраструктуру как «оснащенность территории, учреждений, организаций и т.п. материальными, техническими и институциональными средствами, обеспечивающими функционирование и воспроизводство данной системы [16, с. 113]».

Интерес общества в функционировании и развитии инфраструктуры признается государством в качестве публичного интереса. Об этом свидетельствует содержание документов стратегического планирования, пояснительной записки к законопроекту о публичных сервитутах, а также некоторых законодательных актов. Так, в Стратегии пространственного развития Российской Федерации[8] государством поставлены цели и задачи пространственного развития нашей страны на современном этапе. Среди них: «ликвидация инфраструктурных ограничений, повышение доступности и качества магистральной транспортной, энергетической и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры». В Пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Федерального закона № 341-ФЗ от 3 августа 2018 г. и включившему в Земельный кодекс РФ новую главу о публичных сервитутах, сказано: «размещение линейных объектов выполняет общественные задачи развития»[9]. Линейные объекты инфраструктуры занимают первые строки перечня объектов, для строительства которых заключаются соглашения о государственно-частном партнёрстве (ст. 7 Закона о государственно-частном партнёрстве[10]). О признании интереса в развитии инфраструктуры публичным свидетельствует и включение различных видов объектов инфраструктуры в перечень объектов, для размещения которых допускается изъятие земельных участков (ст. 49 ЗК РФ). Таким образом, российское государство признает развитие инфраструктуры задачей государственного масштаба, имеющей публичное значение, а соответствующий интерес – публичным интересом.

Итак, в отношениях по поводу публичного сервитута присутствуют одновременно и публичный, и частный интерес. Однако тот факт, что в результате введения публичного сервитута пользу получит не только общество, но и отдельные компании, не означает автоматически, что данное правовое решение – это следствие злоупотреблений, коррупции и подобных негативных явлений.

Реализуя публичный интерес в развитии инфраструктуры, государство может действовать двумя путями. Первый – самостоятельно (силами подведомственных организаций и государственных органов) организовать строительство и эксплуатацию нужных объектов. Второй – использовать инициативу и активность частных компаний, стимулируя ее в нужном направлении. На современном этапе используются оба этих способа в зависимости от управленческой задачи и конкретной ситуации. В обеих ситуациях возможно установление публичного сервитута. Остановимся подробнее на второй ситуации, более сложной с позиции анализа интересов – когда публичный сервитут устанавливается в пользу частного лица.

Устанавливая льготный правовой режим оформления земельных отношений под размещение объектов инфраструктуры (путем оформления публичного сервитута), государство пытается стимулировать деятельность частных компаний по развитию инфраструктуры, используя их усилия для выполнения государственных задач. Здесь нормы закона становятся частью сложного управленческого процесса, целью которого выступает реализация публичного интереса. При этом упрощение реализации частных интересов обладателей публичного сервитута служит средством достижения этой цели – той точкой, на которую оказывается стимулирующее воздействие.

Стимулирование – необходимый элемент управленческого процесса, позволяющий государству поощрять развитие общественно полезных видов деятельности. Ключевое отличие стимулирования от произвола и злоупотреблений законодателя заключается в том, что при стимулировании льготный режим создается не для конкретных юридических лиц, а для любых лиц, занимающихся определенным видом деятельности. В главе о публичном сервитуте это условие соблюдено: законодатель исходит из списка видов объектов (ст. 39.37 ЗК РФ), а не из статуса юридических лиц, претендующих на установление публичного сервитута. Так, в числе лиц, имеющих право ходатайствовать об установлении публичного сервитута, названы не только субъекты с особым статусом (к примеру, субъекты естественных монополий, ч. 1 ст. 39.40 ЗК РФ), но и субъекты без специального статуса, имеющие право осуществлять деятельность, для обеспечения которой допускается установление публичного сервитута (ч. 5 ст. 39.40 ЗК РФ).

Публичный сервитут – яркий пример использования стимулирующих правовых средств. Здесь стимулируется конкретно определенный вид деятельности: размещение и эксплуатация объектов инфраструктуры либо проведение временных технических работ, необходимых для их строительства[11]. Кроме того, государство преследует цель стимулировать юридическое оформление фактически существующих отношений по поводу использования земель для данных целей, что должно укрепить земельный правопорядок. Центральным элементом механизма стимулирования выступает субъективное право, значительно более простое в оформлении, чем альтернативные виды субъективных прав (частный сервитут, аренда земельных участков). Весь комплекс правовых норм по поводу публичного сервитута направлен на создание искомой простоты оформления права. Так, административная процедура приобретения позволяет избежать длительных переговоров с каждым из собственников земельных участков, через которые будет проходить линейный объект. Возможность пересечения границами зоны действия публичного сервитута границ земельных участков создает свободу определения границ исходя из технических характеристик линейного объекта. Наконец, возможность использования земель без образования земельных участков избавляет от необходимости проведения дорогостоящих (и главное – бессмысленных) кадастровых работ по образованию земельных участков под линейным объектом. Предполагается, что эти особенности нового субъективного права должны устранить целый ряд юридических проблем, затруднявших деятельность по эксплуатации и строительству инфраструктурных объектов.

С позиций теории стимулирования факт наличия у обладателей публичного сервитута собственных частных интересов оказывается принципиально важным для эффективного действия норм рассматриваемой главы ЗК РФ. Именно через этот собственный интерес происходит стимулирование их действий. Так, известный исследователь стимулов и ограничений в праве, теоретик А.В. Малько подчеркивает, что «предметом правового стимулирования выступает «собственный» интерес субъекта [13, с. 55]». По его мнению, правовой стимул – это всегда внешний фактор, воздействующий на субъекта извне через внутренние механизмы: цели, стремления, интересы, мотивы. Без внутренней оценки правовой нормы как выгодной для собственных интересов действующего субъекта стимулирование невозможно.

Интересен с точки зрения обсуждения введения публичных сервитутов еще один вывод профессора А.В. Малько: в процессе информационно-психологического воздействия права любая норма оценивается субъектами с точки зрения «полезно-вредно» (на эмоциональном уровне) и «выгодно-невыгодно» (на рациональном уровне) [13, с. 44]. Исходя из этого, любая норма будет выгодной или невыгодной для определенных групп субъектов – это часть механизма ее действия. Для регулятивной правовой нормы нормально быть выгодной для кого-либо, для охранительной – наоборот. Нормы о публичных сервитутах относятся к регулятивным – они регулируют порядок использования земель или земельных участков в определенных целях. Если бы эти нормы не были выгодны «целевым» субъектам права, то данное право оказалось бы невостребованным. Так произошло с частными сервитутами: их оформление оказалось настолько дорогостоящим и организационно сложным, что многие владельцы линейных объектов использовали земли и земельные участки под ними вообще без юридического оформления земельных отношений. Поэтому «выгодность» нормы для некоторых групп субъектов не означает автоматически, что данная норма представляет собой произвол законодателя.

В настоящий момент законодатель допускает несколько альтернативных вариантов оформления земельных отношений для целей размещения объектов инфраструктуры: публичный сервитут, частный сервитут и аренда земельных участков. Публичный интерес в развитии инфраструктуры фигурирует во всех этих отношениях, однако частно-правовые конструкции не уделяют ему специального внимания и поэтому обеспечивают его слабее. Это проявление общей закономерности, характерной для любых отраслей права: для обеспечения публичных интересов обычно целесообразно использовать методы публичного права, а для обеспечения частных интересов – методы частного права. По этому поводу Б.Б. Черепахин писал: «Прием регулирования должен соответствовать регулируемым интересам. Поэтому характер этих интересов, характер подлежащих регулированию жизненных отношений оказывает влияние на выбор приемов регулирования [19]».

Подводя итог, обратим внимание, что признание серьезной роли публичного интереса в исследуемых отношениях не означает объявления публичного сервитута идеальной, совершенной и непогрешимой правовой конструкцией. В действительности, правовое регулирование отношений по поводу публичного сервитута имеет существенные недостатки, требующие устранения или хотя бы смягчения[12] (преимущественно они связаны с недостаточной гарантированностью прав собственников используемых земельных участков). Однако из факта их наличия логически можно сделать вывод о необходимости изменения или отмены правовых норм, но не вывод о наличии или отсутствии публичного интереса в регулируемых правоотношениях. Это два разных вопроса, которые не следует смешивать.

Выводы

В отношениях по поводу публичного сервитута присутствуют одновременно и частные интересы участников правоотношений, и публичные интересы общества как системы. Оба этих интереса важны и должны обязательно учитываться при анализе механизма воздействия соответствующих правовых норм. Однако приоритетным интересом с точки зрения целей правового регулирования является публичный интерес.

Создание благоприятных условий для реализации частных интересов обладателей публичного сервитута само по себе не свидетельствует о наличии злоупотребления и произвола со стороны законодателя. Такие условия создаются для целей реализации публичного интереса силами частных лиц. Процесс действия данных правовых норм является ярким примером применения метода стимулирования в современном земельном праве. При этом реализация публичных интересов является целью правового воздействия, а реализация частных интересов обладателей публичного сервитута – необходимым условием эффективности воздействия, центральным звеном процесса стимулирования.

Сноски

Нажмите на активную сноску снова, чтобы вернуться к чтению текста.

[1] О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов: федеральный закон от 3 авг. 2018 г. № 341-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2018. № 32 (часть II). Ст. 5134.

[2] На основании публичного сервитута могут размещаться как линейные, так и площадные объекты инфраструктуры. Среди линейных объектов (отличающихся значительной протяженностью при низкой общей площади) на основании публичного сервитута могут быть размещены, к примеру, линии электропередач, линии связи, трубопроводы, линии водоотведения. Среди площадных (нелинейных) объектов на основании публичного сервитута могут быть размещены вышки мобильной связи, электроподстанции и некоторые другие объекты.

[3] О том, что носителем потребности может быть само общество как целое указывает, например, энциклопедический социологический словарь, в котором потребность определяется как «нужда в чем-либо, необходимом для поддержания жизнедеятельности организма, человеческой личности, социальной группы, общества в целом» (выделение наше – А.У.). [16, с. 254]. Применение слова «потребность» к обществу и отдельным его институтам поддерживают и лингвисты. Например, в примерах употребления слова «потребность» Толкового словаря Ушакова указана «потребность промышленности в сырье». Толковый словарь русского языка Ушакова // Gufo.me.

[4] Тип потребностей, находящихся в основе интереса, признают лучшим критерием деления интереса на частный и публичный Т.В. Сойфер и Э.И. Девицкий. Однако носителем потребностей, лежащих в основе публичного интереса, авторы признают не само общество, а население определенной территориальной единицы, всех членов общества [15, с. 37; 9, с. 10–11].

[5] Процесс познания публичного интереса детально описывает В.М. Сырых [17, с. 41–44].

[6] В случае использования земельного участка в частной собственности компетентные органы не будут являться субъектами правового отношения по поводу использования земельного участка на основании публичного сервитута. Однако это правоотношение всегда тесно связано с управленческим правоотношением, направленным на реализацию решения об установлении публичного сервитута как индивидуального властного решения. Одна из сторон этого второго, управленческого, правоотношения – компетентный государственный орган.

[7] Суть такого публичного интереса и способы его реализации исследует Е.А. Галиновская [8, с. 156–160, 163].

[8] Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 13 февр. 2019 г. № 207-р // СПС «Гарант».

[9] Пояснительная записка к проекту федерального закона № 187920-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов» // Система обеспечения законодательной деятельности. https://sozd.duma.gov.ru/.

[10] О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4350.

[11] К таким работам законодатель относит инженерные изыскания в целях подготовки документации планировки территории, организацию строительной площадки (размещение временных навесов, бытовок, ограждений, складирование строительных материалов, создание временных мест стоянки строительной техники).

[12] В данной статье недостаткам правового регулирования публичного сервитута не уделяется детального внимания только в целях четкого следования предмету исследования (а это вопрос о доминирующих интересах в регулируемых правоотношениях). Эти недостатки настолько значительны, что требуют глубокого самостоятельного изучения, а не поверхностного упоминания. В литературе они тщательно анализируются Е.С. Болтановой [4], Г.А. Волковым [7], Т.С. Красновой [11], С.А. Синицыным [14], а также авторами коллективной статьи «Новая жизнь публичных сервитутов», опубликованной в журнале «Закон» [10].

Список использованной литературы

  1. Агарков М.М. Ценность частного права // Правоведение. – 1992. – № 1. – С. 24 – 41.
  2. Анисимов А.П., Болтанова Е.С. Ограничение права частной собственности путем установления публичных земельных сервитутов: поиск баланса интересов // Журнал российского права. – 2020. – № 4. – С. 141 – 152. – DOI: 10.12737/jrl.2020.048.
  3. Бакаева О.Ю., Погодина Н.А. О соотношении частных и публичных интересов // Журнал российского права. – 2011. – № 4. – С. 36 – 47.
  4. Болтанова Е.С. Публичный сервитут в целях строительства сооружений: вопросы конституционных прав граждан и обеспечения баланса интересов // Закон. – 2019. – № 2. – С. 45 – 55.
  5. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. – М.: Изд-во МГУ, 2003. – 424 с.
  6. Винницкий А.В. Публичная собственность. – М.: Статут, 2013. – 732 с.
  7. Волков Г.А. Земельные сервитуты: развитие и проблемы гарантий прав // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. – 2019. – Т. 161. – Кн. 1. – С. 219 – 236. – DOI: 10.26907/2541-7738.2019.1.219-236.
  8. Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление. – М.: Проспект, 2020. – 272 с.
  9. Девицкий Э.И. Публичный и частный интерес в правотворчестве: критерии отграничения // Пролог: журнал о праве. – 2020. – № 1. – С. 2 – 16.
  10. Иванов А., Бочаров М., Суханов Е., Завьялов А., Рыбалов А., Землякова Г., Поветкина Е., Церковников М., Жаркова О., Некрестьянов Д., Бевзенко Р. Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. – 2018. – № 10. – С. 17 – 37.
  11. Краснова Т.С. Публичный сервитут для размещения линейного объекта: комментарии к новеллам Земельного кодекса РФ // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. – 2019. – № 3. – С. 124 – 144.
  12. Кривозубов А.В. Принудительное установление сервитута для публичных нужд // Труды Института государства и права Российской академии наук. – 2018. – Т. 13. – № 1. – С. 122 – 144.
  13. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. – М.: Юрист, 2004. – 250 с.
  14. Синицын С.А. Частные и публичные сервитуты в российском и зарубежном праве // Право. Журнал Высшей школы экономики. – 2018. – № 2. – С. 26 – 45. – DOI: 10.17323/2072-8166.2018.2.26.45.
  15. Сойфер Т.В. Частные и публичные интересы: проблемы квалификации // Новое в гражданском законодательстве: баланс публичных и частных интересов: материалы для VII Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся. – М.: ИЗиСП; Юриспруденция, 2012. – С. 25 – 39.
  16. Социологический энциклопедический словарь / под ред. Г.В. Осипова. – М.: ИНФРА-М: НОРМА, 1998. – 488 с.
  17. Сырых В.М. Объективные основы публичного права // Lex Russica. – 2016. – № 5. – С. 37 – 80.
  18. Ушакова А.П. «Новый» публичный сервитут в дихотомии «частное и публичное» // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2020. – № 12. – С. 99 – 109.
  19. Черепахин Б.Б. К вопросу о публичном и частном праве // Труды по гражданскому праву. – М.: Статут, 2001. – С. 93 – 120.

References

  1. Agarkov M.M. The Value of Private Law [Tsennost’ chastnogo prava]. Pravovedeniye – Jurisprudence. 1992. Issue 1. Pp. 24 – 41. (In Russ.).
  2. Anisimov A.P., Boltanova E.S. Limitation of Private Property Rights by Establishing Public Land Easements: Finding a Balance of Interests [Ogranicheniye prava chastnoy sobstvennosti putem ustanovleniya publichnykh zemel’nykh servitutov: poisk balansa interesov]. Zhurnal rossiyskogo prava – Journal of Russian Law. 2020. Issue 4. Pp. 141 – 152. (In Russ.). DOI: 10.12737/jrl.2020.048.
  3. Bakaeva O.Yu., Pogodina N.A. On Correlation of Private and Public Interests [O sootnoshenii chastnykh i publichnykh interesov]. Zhurnal rossiyskogo prava – Journal of Russian Law. 2011. Issue 4. Pp. 36 – 47. (In Russ.).
  4. Boltanova E.S. Public Easement for the Construction of Structures: Issues of Constitutional Rights of Citizens and Ensuring a Balance of Interests [Publichnyj servitut v celyah stroitel’stva sooruzhenij: voprosy konstitucionnyh prav grazhdan i obespecheniya balansa interesov]. Zakon – «Zakon» Journal. 2019. Issue 2. Pp. 45 (In Russ.).
  5. Vasilyeva M.I. Public Interests in Environmental Law [Publichnyye interesy v ekologicheskom prave]. Moscow, 2003. 424 p. (In Russ.).
  6. Vinnitskiy A.V. Public Property [Publichnaya sobstvennost’]. Moscow, 2013. 732 p. (In Russ.).
  7. Volkov G.A. Land Easements: Development and Rights Guarantee Issues [Zemel’nye servituty: razvitie i problemy garantij prav]. Uchenye Zapiski Kazanskogo Universiteta. Seriya Gumanitarnye Nauki – Proceedings of Kazan University. Humanities Series. 2019. Vol. 161. Issue 1. Pp. 219 (In Russ.). DOI: 10.26907/2541-7738.2019.1.219-236.
  8. Galinovskaya E.A. Land Relationship as a Socio-Legal Phenomenon [Zemel’noe pravootnoshenie kak social’no-pravovoe yavlenie]. Moscow, 2020. 272 p. (In Russ.).
  9. Devitskii E.I. Public and Private Interest in Law-Making: Criteria of Differentiation [Publichnyy i chastnyy interes v pravotvorchestve: kriterii otgranicheniya]. Prologue: Law Journal. 2020. Issue 1. Pp. 2 – 16. (In Russ.). DOI: 10.21639/2313-6715.2020.1.1.
  10. Ivanov A., Bocharov M., Suhanov E., Zav’yalov A., Rybalov A., Zemlyakova G., Povetkina E., Cerkovnikov M., Zharkova O., Nekrest’yanov D., Bevzenko R. The New Life of Public Easements [Novaya zhizn’ publichnyh servitutov]. Zakon – «Zakon» Journal. 2018. Issue 10. Pp. 17 – 37. (In Russ.).
  11. Krasnova T.S. Public Easement for Infrastructure Lines: Commentary on the Amendments of the Land Code of Russia [Publichnyy servitut dlya razmeshcheniya lineynogo ob»yekta: kommentarii k novellam Zemel’nogo kodeksa RF]. Vestnik ekonomicheskogo pravosudiya Rossiyskoy Federatsii – Bulletin of Economic Justice of the Russian Federation. 2019. Issue 3. Pp. 124 – 144. (In Russ.).
  12. Krivozubov A.V. Compulsory Creation of Easements for Public Purposes [Prinuditel’noye ustanovleniye servituta dlya publichnykh nuzhd]. Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossiyskoy akademii nauk – Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. Vol. 13. Issue 1. – Pp. 122 – 144. (In Russ.).
  13. Malko A.V. Incentives and Restrictions in Law [Stimuly i ogranicheniya v prave]. Moscow, 2004. 250 p. (In Russ.).
  14. Sinitsyn S.A. Private and Public Easements in Russian and Foreign Law [Chastnyye i publichnyye servituty v rossiyskom i zarubezhnom prave]. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki – Law. Journal of the Higher School of Economics. 2018. Issue 2. Pp. 26 – 45. (In Russ.). DOI: 10.17323/2072-8166.2018.2.26.45.
  15. Soifer T.V. Private and Public Interests: Qualification Issues [Chastnyye i publichnyye interesy: problemy kvalifikatsii]. Novoye v grazhdanskom zakonodatel’stve: balans publichnykh i chastnykh interesov: materialy dlya VII Yezhegodnykh nauchnykh chteniy pamyati professora S.N. Bratusya (New in Civil Legislation: Balance of Public and Private Interests: Materials for the VII Annual Scientific Readings in Memory of Professor S.N. Bratus). Moscow, 2012. Pp. 25 – 39. (In Russ.).
  16. Sociological Encyclopedic Dictionary; ed. by G.V. Osipov [Sotsiologicheskiy entsiklopedicheskiy slovar’]. Moscow, 1998. 488 p. (In Russ.).
  17. Syryh V.M. The Objective Foundations of Public Law [Ob»yektivnyye osnovy publichnogo prava]. Lex Russica. 2016. Issue 5. Pp. 37 – 80. (In Russ.). DOI: 10.17803/1729-5920.2016.114.5.037-080.
  18. Ushakova A.P. «New» Public Service in the «Private and Public» Dichotomy [«Novyy» publichnyy servitut v dikhotomii «chastnoye i publichnoye»]. Imushchestvennyye otnosheniya v Rossiyskoy Federatsii – Property Relations in the Russian Federation. 2020. Issue 12. Pp. 99 – 109. (In Russ.).
  19. Cherepakhin B.B. On the Issue of Public and Private Law [K voprosu o publichnom i chastnom prave]. Trudy po grazhdanskomu pravu (Works on Civil Law). Moscow, 2001. Pp. 93 – 120. (In Russ.).