Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[1] (далее – Закон № 44-ФЗ) вступил в силу 1 января 2014 г. При этом многие законодательно закрепленные положения были подвергнуты серьезной модернизации. Данный нормативный правовой акт является основным источником правового регулирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Характерной особенностью Закона № 44-ФЗ является динамичность его совершенствования. Законодатель постоянно вносит поправки в Закон, и не один раз за текущий финансовый год. Так, например, в 2016 году количество принятых актов, вносящих изменения в Закон № 44-ФЗ, достигло 13-ти, в 2022 г. – также 13-ти, в 2023 г. было внесено 9 поправок.
Функционирование контрактной системы в сфере закупок осуществляется на основе принципов открытости и прозрачности, конкуренции, единства контрактной системы, профессионализма заказчика, стимулирования инноваций [2, с. 2; 7, c. 2].
В своей совокупности данные принципы предполагают создание и функционирования такой системы закупок для государственных и муниципальных нужд, которая будет отвечать требованиям недискриминации, правомерной и качественной конкуренции, прозрачности, отвечающей всем требованиям российского законодательства, при которой бюджетные средства государства будут использоваться эффективно и рационально.
На практике же проявляются определенные недостатки действующей системы закупок, нарушающие вышеназванные принципы, а следовательно, возникает необходимость законодательного реформирования данной сферы правоотношений [1, с. 64–69]. Тем не менее, существуют обстоятельства, создающие препятствия для полноценного реформирования и применения норм права на практике сторонами в соответствии с буквой закона. Например, когда речь заходит об информации с ограниченным доступом – государственной тайне [5, с. 101].
Так, весьма распространенной проблемой является то, что в процессе размещения государственного заказа заказчики допускаются те или иные нарушения, связанные с завышением цены, заключением с одним и тем же исполнителем множества контрактов, осуществлением процедур закупок у поставщиков без проведения конкурентных процедур, наблюдаются факты мошенничества, коррупции [6, с. 4]. Возникают даже ситуации, когда участники закупки предоставляют документы не в полном объеме [9, с. 5]. В итоге на практике с вышеназванными проблемами сталкиваются соответствующие органы власти, например, прокуратура РФ [8, с. 15–18].
На наш взгляд, одной из причин возникновения таких проблем является неурегулированная процедура определения срока исполнения контракта на этапе формирования проекта контракта и размещения его в единой информационной системе (ЕИС) для осуществления закупки. Вместе с тем, срок исполнения контракта является его существенным условием. Из этого следует, что неурегулированная процедура определения срока исполнения контракта напрямую влияет на одно из существенных условий для всех контрактов – срок исполнения контракта.
Согласно ст. 34 Закона № 44-ФЗ контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением, документацией о закупке, заявкой участника закупки, с которым заключается контракт. При заключении контракта цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта. После заключения и в процессе исполнения контракта изменение его существенных условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, в частности (статья 95).
Основным условием относительно разработки проекта контракта указывается цена контракта. Относительно вопроса срока исполнения и порядка его установления информации практически нет. Упоминание условий изменения сроков исполнения контракта находятся в ст. 95 Закона № 44-ФЗ. Таким образом, порядок определения срока исполнения контракта не регулируется данным нормативно-правовым актом.
Однако при регулировании сферы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд правоприменитель обращается не только к нормам Закона № 44-ФЗ, но и нормам гражданского законодательства – Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).
Вопросы, связанные с содержанием и условиями заключения договора, содержатся в гл. 27–28 ГК РФ. В названных положениях ГК РФ также не урегулирован вопрос порядка определения срока исполнения контракта. Даже ст. 472 ГК РФ напрямую не определяет срок исполнения как существенное условие договора, а определяет лишь условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
Изучив два основных нормативно-правовых акта, регулирующих сферу закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, можно сделать вывод, что сроки исполнения контракта и не только явно не указаны в законе как существенное условие исполнения контракта – законодатель также не предлагает никакого порядка их определения. В законе отсутствует фиксированный срок с минимальными и максимальными сроками исполнения контракта, рекомендаций по установлению примерных сроков выполнения тех или иных работ, оказания услуг или поставки товаров, отсутствует порядок (или хотя бы рекомендация) расчета срока исполнения контракта в зависимости от его характера. Получается, что заказчик вправе определять по своему усмотрению сроки исполнения контракта.
Такое обстоятельство влечет за собой ряд негативных правовых последствий для всех сторон контракта. К таковым можно отнести следующие:
- Нарушение законодательства о конкуренции.
На практике нормы о закупках часто нарушаются в части соблюдения требований поддержания здоровой конкуренции [4, с. 24–26]. Исходя из содержания ст. 33 Закона № 44-ФЗ правила описания закупки запрещают заказчику указывать требования в закупочной документации, которые ограничивают численность участников. Здесь также нет речи о сроках исполнения контракта.
Участники закупочной процедуры нередко обращают внимание на нереальные сроки поставки товара, выполнения работ или оказания услуг в закупочной документации заказчика. Из этого следует, что условия ставят исполнителя контракта в ситуацию, когда он не может исполнить контракт и его искусственно вытесняют из процедуры закупки. В результате Федеральная антимонопольная служба РФ и ее территориальные подразделения (далее – ФАС РФ) получают жалобы, разбирательства по которым могут затянуться или, что еще хуже, переместиться в зал судебных заседаний при обжаловании решения вышеназванной службы.
Но доказать факт ограничения конкуренции непросто. Для этого исполнителю необходимо документально подтвердить в ФАС РФ реальные сроки исполнения контракта, а также доказать, что заказчиком были введены сроки для обеспечения победы определенному исполнителю, а не по реально существующим основаниям, когда сжатые сроки являются объективной необходимостью. Но доказательства, предъявленные исполнителем, нередко не принимаются в расчет сотрудниками ФАС РФ. Связано это с тем, что официальные письма исполнителей не всегда подтверждают нереальность сроков, в то время как заказчик может предоставить свои доказательства, что другие поставщики готовы исполнить контракт в установленные сроки.
Если взглянуть на законодательство (ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[2] (далее – Закон № 135-ФЗ), то мы видим, что прямого запрета на указание в закупочной документации минимальных сроков, за которые нереально исполнить контракт, не установлено.
- Образование штрафных санкций.
При участии в закупках для государственных и муниципальных нужд участник закупки должен трезво оценивать свои возможности. Если исполнитель не сделает этого, не оценит объективно сроки исполнения контракта, то такое обстоятельство может привести к финансовым потерям. Данная проблема заключается в том, что если заказчик не насчитает штрафные санкции по контракту, то возможно заподозрить его в неправомерных действиях и намерении совершить коррупционное преступление. Поэтому заказчик обязательно выставит пени и штрафы за нарушение сроков исполнения контракта.
Вместе с тем, в зависимости от характера и размера контракта санкции могут быть весьма значительными, и исполнитель, в лучшем случае, просто ничего не заработает. Ярким примером служит Постановление Правительства РФ от 30 августа 2017 г. № 1042 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2017 г. № 570 и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. № 1063»[3], которое устанавливает высокие штрафные санкции. Законодатель устанавливает такие санкции с целью обеспечения исполнения контракта, то есть исполнитель должен эффективнее исполнять контракт, а главное – не нарушать сроков исполнения. Но как указано ранее, сроки исполнения могут быть невыполнимы настолько, что будут нарушать природу баланса интересов сторон.
- Нарушение бюджетного плана государственных и муниципальных заказчиков и неисполнение органами власти своих обязательств.
Ограничивая участников закупки невыполнимыми сроками, заказчик создает неблагоприятные условия работы и для себя самого. Это выражается, во-первых, в нарушении плана-графика, который формируется и реализуется каждым органом власти ежегодно, что влияет на формирование соответствующего бюджета и отчетности его соблюдения; во-вторых, нарушение сроков исполнения контракта для государственных и муниципальных нужд может привести к нарушению сроков исполнения своих обязательств органов власти и их должностных лиц перед населением страны, к нарушению сроков и качества оказываемых услуг, что, в свою очередь, приведет к увеличению жалоб со стороны населения в вышестоящие или контрольно-надзорные органы исполнительной власти.
Конечно в данной ситуации нужно учитывать некоторые обязательства заказчика. Например, план-график разрабатывается в начале финансового года, а для некоторых закупок есть определенные требования по срокам процедуры (например, ч. 2 ст. 93 Закона № 44-ФЗ). Это в некоторой степени оправдывает возможность установления в закупочной документации сжатых сроков для исполнителей. Получается, что из-за сжатых сроков в результате составления плана-графика и длительности закупочной процедуры, заключение контракта возможно только во второй половине января [3, с. 4].
Подводя итог, можно сказать что отсутствие законодательно закрепленного порядка определения сроков исполнения контракта для государственных и муниципальных нужд является серьезной проблемой, в результате которой могут возникать финансовая нестабильность как исполнителя, так и заказчика, а также серьезные нарушения законодательства РФ. Необходимо брать во внимание и возможность возникновения юридической ответственности сторон, вплоть до уголовной [10, с. 51–70].
В 2023 году Министерство финансов РФ (далее – Минфин РФ) своим письмом от 6 июля 2023 г. № 24-06-06/62944 «Об определении заказчиком срока исполнения контракта»[4] начало делать верные шаги в направлении решения проблемы и сегодня существует разъяснение, что заказчик при формировании извещения об осуществлении закупки имеет возможность определить срок исполнения контракта с учетом предполагаемых сроков исполнения каждого этапа контракта в соответствии с Законом № 44-ФЗ. Также было дано разъяснение, что срок исполнения контракта зависит от ряда финансовых действий органа власти: формирование плана-графика заказчиком в соответствии с Законом № 44-ФЗ при планировании его финансово-хозяйственной деятельности; заказчик составляет и утверждает план финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с Приказом Минфина России от 31 августа 2018 г. № 186н «О Требованиях к составлению и утверждению плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения»[5]. Таким образом, расчеты расходов на закупку товаров, работ, услуг должны соответствовать в части планируемых выплат показателям плана-графика, формируемого в соответствии с требованиями Законом № 44-ФЗ. Выходит, что формирование сроков исполнения контракта должно базироваться на планах финансово-хозяйственной деятельности органа власти. Но данный документ не дает четкого ответа как объективно сформировать сроки исполнения контракта, при которых соблюдались интересы сторон, а результат исполнения не страдал от неоправданно сжатых сроков контракта. В итоге письмо Минфина РФ 2023 года, во-первых, носит рекомендательный характер с разъяснением некоторых положений законодательства РФ о закупках для государственных и муниципальных нужд, во-вторых, при таком сухом расчете сложно объективно рассчитать сроки исполнения многомиллионных контрактов, исполнение которых зависит от экономического, политического положения дел в стране и мире.
Названные документы только положили начало долгого пути разрешения сформировавшейся проблемы. Одним из направлений такой деятельности является совершенствование ГК РФ, КоАП РФ, Закона № 44-ФЗ, Закона № 135-ФЗ относительно определения сроков исполнения контракта как существенного условия договора, а также комплексная разработка новых нормативно-правовых актов подзаконного характера.
