• +7 (3952) 79-88-99
  • prolaw38@mail.ru

Проблема квалификации и организации встреч депутатов с избирателями в рамках депутатской деятельности и в рамках публичных мероприятий

Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2017. – № 4.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639 / 2313-6715.2017.4.7.
Дата поступления: 30.10.2017.

Рассматривается Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ и Постановление Конституционного Суда РФ «О проверке конституционности Федерального закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях”» от 10 ноября 2017 г. № 27-П. В частности, рассмотрены такие нововведения как встречи депутатов с избирателями, незапланированные (спонтанные) встречи депутатов с избирателями вне специальных мест, встречи депутатов с избирателями в целях информирования депутатом избирателей о своей деятельности в рамках публичных мероприятий. Сделаны выводы, что в законодательстве и правоприменительной практике отсутствует квалифицирующий признак разграничения новых институтов, предусмотренных рассматриваемым законом, отсутствует и механизм организации встреч депутатов с избирателями. Также неясна правовая природа встреч депутатов с избирателями в целях информирования депутатом избирателей о своей деятельности в рамках публичных мероприятий. Указанные пробелы в законодательстве могут привести к необоснованным привлечениям к ответственности депутатов государственной власти.

Встреча депутата с избирателями; публичные мероприятия; свобода собраний.

Колмаков С.Ю. Проблема квалификации и организации встреч депутатов с избирателями в рамках депутатской деятельности и в рамках публичных мероприятий // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2017. – № 4.

УДК
Информация о статье

Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2017. – № 4.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639 / 2313-6715.2017.4.7.
Дата поступления: 30.10.2017.

Аннотация

Рассматривается Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ и Постановление Конституционного Суда РФ «О проверке конституционности Федерального закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях”» от 10 ноября 2017 г. № 27-П. В частности, рассмотрены такие нововведения как встречи депутатов с избирателями, незапланированные (спонтанные) встречи депутатов с избирателями вне специальных мест, встречи депутатов с избирателями в целях информирования депутатом избирателей о своей деятельности в рамках публичных мероприятий. Сделаны выводы, что в законодательстве и правоприменительной практике отсутствует квалифицирующий признак разграничения новых институтов, предусмотренных рассматриваемым законом, отсутствует и механизм организации встреч депутатов с избирателями. Также неясна правовая природа встреч депутатов с избирателями в целях информирования депутатом избирателей о своей деятельности в рамках публичных мероприятий. Указанные пробелы в законодательстве могут привести к необоснованным привлечениям к ответственности депутатов государственной власти.

Ключевые слова

Встреча депутата с избирателями; публичные мероприятия; свобода собраний.

Для цитирования

Колмаков С.Ю. Проблема квалификации и организации встреч депутатов с избирателями в рамках депутатской деятельности и в рамках публичных мероприятий // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2017. – № 4.

Финансирование

About article in English

UDC
Publication data

Prologue: Law Journal. –2017.–№ 4.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639 / 2313-6715.2017.4.7.
Submission date: 30.10.2017.

Abstract

The article deals with the Federal Law of June 7, 2017 No. 107-FZ «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation Regarding the Improvement of Legislation on Public Events» and the Decree of the Constitutional Court of the Russian Federation of November 10, 2017 No. 27-P "On the verification of constitutionality of the Federal Law» of June 7, 2017 No. 107-FZ «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation Regarding the Improvement of Legislation on Public Events». In particular, the author examines such innovations as meetings of deputies with voters, unplanned (spontaneous) meetings of deputies with voters outside special places, meetings of deputies with voters in order to inform voters about their activities in the framework of public events. The author concludes that in legislation and law enforcement practice there is no qualifying sign of delineation of new institutions envisaged by the law under consideration, there is also no mechanism for organizing meetings of deputies with voters. The legal nature of meetings of deputies with voters in order to inform voters about their activities in the framework of public events is also unclear. These gaps in the law may lead to unreasonable involvement of state power deputies into accountability.

Keywords

Meeting of deputies with voters, public events, freedom of assembly.

For citation

Kolmakov S.Yu. The problem of qualification and organization of
meetings of deputies with voters within the framework of the deputy
activity and within the framework of public events // Prologue: Law
Journal. – 2017. – № 4.

Acknowledgements

Предыстория. Систематические ограничения законодательства о публичных мероприятиях привели к очень интересной практике. Депутаты государственной власти, которые могли себе позволить общение с недовольными гражданами и их поддержку, стали использовать лазейку в законодательстве.

Дело в том, что согласно Федеральному закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ[1] (далее – Закон № 54-ФЗ) для проведения публичного мероприятия необходимо заблаговременно подать уведомление о публичном мероприятии, пройти длительную процедуру согласования времени и места собрания, нести ряд специфических обязанностей организаторов и участников публичных мероприятий. Кроме того, федеральное и региональное законодательство о публичных мероприятиях предусматривает обширный перечень мест, где проведение собраний запрещено, что делает проведение публичных мероприятий не особо привлекательным, поскольку не всегда можно донести свое мнение до адресата.
Вместе с тем Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ[2] предусматривает обязанность депутата Государственной Думы РФ поддерживать связь с избирателями. Для реализации этой обязанности данный закон предоставляет право депутату информировать избирателей о своей деятельности во время встреч с ним.
Такое же право стали использовать и депутаты других уровней государственной власти. Стоит отметить, что право встречаться с избирателями не предусматривается в федеральном законодательстве для депутатов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Однако оно вытекает из самой сущности статуса депутата как народного избранника, обязанного отчитываться перед своими избирателями. Кроме того, во многих законах субъектов РФ предусматривается право депутатов встречаться с избирателями. Так, в соответствии с п. «ж» ст. 7 Закона Республики Бурятия «О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия» от 19 апреля 1995 г. № 113-I[3] предусмотрено, что формами депутатской деятельности является работа в избирательном округе и отчеты перед избирателями.

Легальное обоснование возможности встречаться депутатам с гражданами, минуя законодательство о публичных мероприятиях, стало широко использоваться на практике. Кроме того, такие мероприятия стали привлекать внимание своей неожиданностью[4].

Нововведения. Встречи депутатов с избирателями. Логическим завершением новой практики стало принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ[5] (далее – Закон № 107-ФЗ).

Данный закон сделал принципиальную вещь. Он отграничил встречу депутатов всех уровней с избирателями от публичных мероприятий и зарегламентировал ее проведение.

Два данных явления, по мнению законодателя и Конституционного Суда РФ (далее – Суд), имеют разную правовую природу. Встреча депутата с избирателями является выражением конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (преамбула, ч. 1 ст. 1, ч. 1 и 2 ст. 3, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ). Как отмечает Суд: «К числу организационно-правовых основ, предназначенных для налаживания и поддержания устойчивой взаимосвязи депутатов с гражданами, чьи интересы они представляют, относится институт проведения встреч депутатов с избирателями, характеризующий конституционно-правовую природу депутатского мандата с точки зрения как возложенных на депутата полномочий, так и гарантий эффективного осуществления депутатской деятельности, в рамках которой посредством проведения таких встреч депутаты имеют возможность информировать избирателей о своей работе, а избиратели – возможность довести до сведения депутата свои пожелания относительно его деятельности и деятельности представительного органа, в состав которого он входит».

В связи с этим, к встречам депутатов с избирателями не применимо законодательство о публичных мероприятиях, оно подлежит иному регулированию, в рамках законодательства о депутатской деятельности. Поэтому в законах о депутатской деятельности законодатель предусмотрел правило проведения встреч депутатов с избирателями.

В частности он определил, что проводить встречи депутата с избирателями можно только в помещениях, в специально отведенных местах, которые определяют органы исполнительной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления, а также во внутридворовых территориях, при условии, что их проведение не повлечет за собой нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создание помех движению пешеходов или транспортных средств, доступу граждан к жилым помещениям, объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Стоит отметить, что депутатам Государственной Думы РФ при проведении встреч с избирателями на внутридворовых территориях, законодатель не запретил нарушать функционирование объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создание помех движению пешеходов или транспортных средств, доступу граждан к жилым помещениям, объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Как указывает Суд, более жесткие требования к депутатам субъектов РФ и органов местного самоуправления вызваны тем, что они более часто могут встречаться с избирателями, нежели депутаты Государственной Думы РФ. Кроме того, это обусловлено особым статусом депутата Государственной Думы РФ[6].

Иных правил организации и проведения встреч депутатов с избирателями, а также регламентация порядка и условий выделения специально отведенных мест, помещений и внутридворовых территорий законодатель не предусмотрел.

В связи с этим, для определения специально приспособленных мест для проведения встреч депутатов с избирателями Суд предлагает использовать аналогичную практику, применяемую для определения специально отведенных мест для публичных мероприятий[7]. Кроме того, Суд не исключил, что специально отведенные места для встреч депутатов с избирателями и специально отведенные места для проведения публичных мероприятий могут по факту совпадать[8]. Однако мы считаем, что это неблагоприятно скажется на публичных мероприятиях и встречах депутатов с избирателями, поскольку будет создаваться очередь, исключающая проведение одних или других собраний.

При определении перечня помещений для проведения встреч депутатов с избирателями и порядка использования их Суд отмечает, что необходимо принимать во внимание пешеходную и транспортную доступность, отсутствие платы за их использование, предоставлять их в порядке очередности обращения, но с учетом приоритета принадлежности депутата к более высокому уровню публичной власти.

Еще один вопрос возникает при определении внутридворовой территории для проведения встреч депутатов с избирателями. Суд отметил, что для этих целей можно использовать понятия из градостроительства, благоустройства и иных смежных областей и предложил использовать следующее определение: это территория «… со стороны входов в жилую часть многоквартирного дома, содержащую элементы благоустройства, необходимые для функционирования дома, и ограниченную жилыми зданиями, строениями, сооружениями или ограждениями, включая подходы и подъезды к дому, автостоянки, территории зеленых насаждений, площадки для игр, отдыха и занятий спортом, хозяйственные площадки»[9].

Иных правил организации и порядка проведения встреч депутатов с избирателями ни законодатель, ни Суд не дают. Однако остается ряд неопределенных вопросов, например, не ясно, что должно в себе содержать уведомление о проведении встречи, каким образом подавать такое уведомление, кому его подавать и т. п. На наш взгляд, такие вопросы можно урегулировать на уровне субъектов РФ, при том, что Суд прямо указывает, что «… субъекты РФ и муниципальные образования … имеют возможность установить дополнительные гарантии закрепленных федеральным законом прав граждан, направленные на конкретизацию основных гарантий этих прав и создание специальных механизмов их реализации, с учетом региональных и местных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов РФ федеральным законам»[10].

Незапланированные (спонтанные) встречи депутатов с избирателями вне специальных мест. В своем Постановлении «О проверке конституционности Федерального закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях”» от 10 ноября 2017 г. № 27-П[11] Суд описал новую форму встреч депутатов с избирателями, не предусмотренную законодательством.

В частности, Судом отмечено, что при спонтанных встречах депутата с избирателями по инициативе последних, такая форма не должна подлежать регулированию Законом № 107-ФЗ[12]. Связано это с тем, что спонтанные встречи не являются встречами депутата с избирателями в том смысле, в котором это закреплено в указанном законе.

Спонтанные встречи в основном происходят при «… посещении депутатом предприятий, учреждений, организаций, или могут быть закономерным следствием повышенного к нему внимания в общественных местах, обусловленного как его возможной популярностью (узнаваемостью), так и естественной потребностью граждан довести до его сведения свои соображения»[13].

Законодатель не запрещает такие встречи, поскольку они организуются не по инициативе депутата и связаны с его повседневной работой. Однако в случае, если во время такой встречи создаются препятствия другим лицам, угроза безопасности, то депутат обязан прекратить такую встречу[14].

Встречи депутатов с избирателями в целях информирования депутатом избирателей о своей деятельности в рамках публичных мероприятий. Кроме введенного института встреч депутатов с избирателями, законодатель ввел в Закон № 54-ФЗ публичное мероприятие с целью информирования избирателей о своей деятельности при встрече депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования с избирателями.

Данный вид публичного мероприятия не отличается по своей сути от встречи депутатов с избирателями. Основной признак их различия – это форма. Все встречи депутатов вне специально отведенных мест, помещений и внутридворовых территорий должны регулироваться законодательством о публичных мероприятиях.

На наш взгляд, законодатель ввел это правило, чтобы была возможность полностью контролировать порядок организации и проведения встреч депутатов с избирателями. Таким образом, с одной стороны, законодатель установил перечень конкретных мест, в которых можно проводить прогнозируемые встречи депутатов с избирателями, с другой, установил, что если такая встреча выходит за рамки определенных мест, то она подлежит регулированию в рамках законодательства о публичных мероприятиях, что исключает возможность неконтролируемо проводить встречи с избирателями.

Естественно здесь возникает научная дискуссия, насколько правильно регулировать отношения, связанные с выражением конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей, посредством законодательства о публичных мероприятиях, поскольку это две разные сферы, которые имеют разную специфику правовых отношений.

Суд также учитывает данный аспект и указывает, что: «… федеральный законодатель исходил из того, что само признание возможности проведения встреч депутата с избирателями в форме публичного мероприятия не предполагает распространения на такие мероприятия в полном объеме всех правил, содержащихся в законодательстве РФ о собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях, а должно учитывать объективную специфику депутатской деятельности и обусловленное ею специальное, целевое назначение встреч депутатов с избирателями»[15].

Вместе с тем, совершенно не понятно в каких пределах можно использовать законодательство о публичных мероприятиях, регулируя встречу депутата с избирателями. Порядок организации и проведения массовых мероприятий предполагает наличие протестных настроений, накала эмоций среди его участников, а законодательные меры направлены в первую очередь на проведение собраний мирным способом, с учетом особенностей таких мероприятий. Поэтому будет неправильным регулировать встречу депутатов с избирателями посредством законодательства о собраниях и митингах.

Кроме того, на практике остро встает вопрос каким образом квалифицировать публичное мероприятие с целью информирования избирателей о своей деятельности и разграничить его от встречи депутата с избирателями.

Так, согласно п. 2 ст. 2 Закон № 54-ФЗ «… собрание это совместное присутствие граждан в специально отведенном месте или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов». По смыслу данной нормы собранием можно назвать и встречу депутата с избирателями как в помещении, специально отведенном месте, так и во внутридворовой территории. Какой в данном случае использовать квалифицирующий признак?

Можно предположить, что если встреча будет проводиться в месте согласно перечню специально отведенных мест или помещений для проведения встреч депутатов с избирателями, установленных органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, то такое мероприятие можно считать встречей депутата с избирателями.

А что делать, если специально отведенное место проведения встречи депутата с избирателями совпадает со специально отведенным местом для публичных мероприятий? В этом случае отсутствует квалифицирующий признак, и не ясно когда встреча депутата с избирателями будет считаться публичным мероприятием.

А каким образом квалифицировать собрание или митинг и отграничить их от проведения встречи депутата с избирателями во внутридворовой территории? Перечня внутридворовых территорий, где можно проводить встречи депутатов с избирателями не предусмотрено. Вследствие этого возникает правовой пробел. У государственных органов существует целый комплекс аргументов, что такие встречи будут являться собраниями или митингами, что может привести к незаконному массовому привлечению к ответственности депутатов, проводивших встречи с избирателями на внутридворовой территории.

Послесловие. Стоящая перед законодателем задача прекратить практику проведения публичных мероприятий посредством встреч депутатов с избирателями была успешно осуществлена. Законодатель отделил институт встреч депутатов с избирателями от публичных мероприятий и предусмотрел, что все иное, что не подпадает под проведение встречи депутата с избирателями в специально отведенном месте, помещении и внутридворовой территории, должно регулироваться посредством законодательства о публичных мероприятиях. Кроме того, Суд описал ранее неизвестную спонтанную встречу депутатов с избирателями.

Мы определили, что правовая природа встречи депутата с избирателями основана на конституционном праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Остается открытым вопрос о правовой природе встречи депутатов с избирателями в целях информирования депутатом избирателей о своей деятельности в рамках публичных мероприятий.

Также неразрешенными остались некоторые принципиальные вопросы. Во-первых, непонятно в каких пределах можно использовать законодательство о публичных мероприятиях, регулируя встречу депутата с избирателями. Во-вторых, каким образом разграничивать встречу депутата с избирателями, проводимую в специально отведенном для этой цели месте, от публичного мероприятия с целью информирования избирателей о своей деятельности при встрече депутата законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, проводимого в специально отведенном месте для проведения публичных мероприятий. В-третьих, каким образом разграничивать встречу депутата с избирателями, проводимую на внутридворовой территории, от публичного мероприятия с целью информирования избирателей о своей деятельности. В-четвертых, каким образом осуществлять организацию встречи депутата с избирателями (наличие и подача уведомления, его содержание и т. п.).

Сноски

Нажмите на активную сноску снова, чтобы вернуться к чтению текста.

[1] СПС «КонсультантПлюс».

[2] Там же.

[3] СПС «КонсультантПлюс».

[4] Обманутые дольщики устроили митинг перед зданием Хурала Бурятии. – URL: http://gazeta-n1.ru/news/48815/.

[5] СПС «КонсультантПлюс».

[6] См. абз. 3 п. 3.1 постановления Конституционного Суда РФ «О проверке конституционности Федерального закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях”» от 10 нояб. 2017 г. № 27-П. – URL.: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision299441.pdf.

[7] Там же, абз. 7 п. 3.1.

[8] Там же, абз. 8 п. 3.1.

[9] См. абз. 4 п. 3.1 постановления Конституционного Суда РФ «О проверке конституционности Федерального закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях”» от 10 нояб. 2017 г. № 27-П. – URL.: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision299441.pdf.

[10] См. абз. 6 п. 3.1. постановления Конституционного Суда РФ «О проверке конституционности Федерального закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях”» от 10 нояб. 2017 г. № 27-П. – URL.: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision299441.pdf.

[11] URL.: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision299441.pdf.

[12] См. абз. 9 п. 4 постановления Конституционного Суда РФ «О проверке конституционности Федерального закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» от 10 нояб. 2017 г. № 27-П. – URL.: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision299441.pdf.

[13] Там же, абз. 7 п. 4.

[14] См. абз. 11 п. 4. постановления Конституционного Суда РФ «О проверке конституционности Федерального закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях”» от 10 нояб. 2017 г. № 27-П. – URL.: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision299441.pdf.

[15] См. абз. 5 п. 3.2 постановления Конституционного Суда РФ «О проверке конституционности Федерального закона от 7 июня 2017 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» от 10 нояб. 2017 г. № 27-П. – URL.: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision299441.pdf.

Список источников

References