Перед муниципальными унитарными предприятиями (далее также – МУП) в сфере жилищно-коммунального хозяйства стоит важная социальная задача, заключающаяся в обеспечении населения электро-, тепло-, газо- и водоснабжением. Как показывает практика, часть таких предприятий не в состоянии справиться с поставленными задачами. Рассмотрим несколько судебных актов, которые дают четкое представление о сложностях работы указанных предприятий и последствиях, причиной которых стали эти сложности.
Как известно Гражданский кодекс Российской Федерации[1] (далее – ГК РФ) и Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[2] (далее – ФЗ № 161) дает развернутое понятие унитарного предприятия, раскрывая особенности и специфику его работы. Так, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество МУП находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Имущество такого предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками. По своим обязательствам унитарное предприятие отвечает всем принадлежим имуществом и не несет ответственности по обязательствам собственника имущества.
В российском гражданском законодательстве реализован принцип самостоятельной ответственности юридических лиц по своим обязательствам с установлением отдельных исключений из этого правила, связанных со спецификой организационно-правовой формы юридического лица либо с усилением гарантий защиты имущественных прав кредиторов юридического лица [1].
К исключениям из этого общего правила относятся основания применения субсидиарной ответственности муниципальных образований по обязательствам юридических лиц, собственником имущества которых они являются, а именно муниципальных унитарных предприятий.
Согласно п. 2 ст. 7 ФЗ № 161 собственник имущества, переданного в хозяйственное ведение унитарного предприятия, не несет ответственности по обязательствам этого предприятия, за исключением случаев, когда несостоятельность (банкротство) предприятия вызвана действиями собственника. На собственника при недостаточности имущества муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.
Применительно к вопросу распределения ответственности в МУП интересным представляется рассмотреть позицию Верховного суда Российской Федерации (далее – ВС РФ) на примере нескольких кейсов. Однако для начала отметим, что ответственность муниципальных унитарных предприятий-должников в сфере жилищно-коммунального хозяйства. зачастую характеризуется двумя отличительными чертами: с одной стороны, кредиторской задолженностью перед поставщиком энергоресурса, с другой стороны – дебиторской задолженностью граждан и иных потребителей.
По данным Федеральной службы государственной статистики, долги россиян за жилищно-коммунальные услуги в 2020 г. выросли на 55 миллиардов рублей и к октябрю 2020 г. составили 625 миллиардов рублей[3].
Ресурсоснабжение во всех его проявлениях вне всяких сомнений является необходимым условием жизни современного общества [3].
К вопросам местного значения, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131)[4], отнесена организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
Создание муниципальных предприятий отнесено к полномочиям органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения (ст. 17 ФЗ № 131). Применительно к сфере жилищно-коммунального хозяйства важно отметить, что к полномочиям органов местного самоуправления согласно п. 4 ч. 1 ст. 17 ФЗ № 131 также отнесено установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями.
Сложно не согласиться с мнением авторов, которые говорят от том, что нормотворческая деятельность, связанная с регулированием жилищных прав граждан, значительно отстает от нарастающих социально-экономических вызовов и потребностей гражданского оборота [6, с. 20–23].
Рассмотрим на примере судебных решений позиции Верховного суда РФ, в которых собственников имущества и руководителей МУП привлекли к субсидиарной ответственности.
При анализе судебных решений в отношении должника – муниципального унитарного предприятия особый интерес представляют следующие аспекты:
- основание, по которому привлекается должник;
- отождествление собственника имущества должника с лицом, осуществляющим тарифное регулирование;
- соотношение ответственности учредителя и руководителей должника;
- наличие заведомо убыточного характера деятельности должника;
- оценка предпринятых мер по предотвращению банкротства руководителем должника;
- сущность экономически обоснованного плана, разработанного в интересах сохранения дальнейшей работы должника.
В качестве примеров приведем следующие судебные акты ВС РФ: Определение ВС РФ от 21 мая 2021 г. по делу № А19-4454/2017 (в отношении муниципального унитарного предприятия «Управляющая компания «Спектр»)[5]; Определение ВС РФ от 19 августа 2021 г. по делу А40-240402/2016 (в отношении муниципального унитарного предприятия «Управляющая компания жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства поселения «Сосенское»)[6]; Определение ВС РФ от 21 октября 2021 г. по делу А42-9226/2017 (в отношении муниципального унитарного предприятия «Жилищно-эксплуатационная контора» (далее – МУП «ЖЭК»)[7].
По делу о несостоятельности (банкротстве) МУП «Управляющая компания “Спектр”» (далее – «УК “Спектр”») следует, что в 2015 г. администрацией Новоигирминского городского поселения Нижнеилимского района Иркутской области была создана теплоснабжающая организация МУП «УК “Спектр”». Данное решение было принято во избежание срыва отопительного сезона в связи с прекращением деятельности иных ресурсоснабжающих организаций на данной территории. Тариф на оплату услуг администрацией изменен не был. Такие меры были направлены на предотвращение недовольства со стороны потребителей. В то же время установленный администрацией тариф заведомо не покрывал фактические расходы теплоснабжающей организации. Спустя два месяца МУП «УК “Спектр”» стало отвечать признакам несостоятельности.
Акцентируем внимание на признаках несостоятельности (банкротства), под которыми, в частности, следует понимать необходимую совокупность юридических фактов, предоставляющих суду возможность инициировать дело о несостоятельности и впоследствии – при наличии определенных оснований – вынести решение о признании должника банкротом [7, с. 330].
Система признаков несостоятельности, согласно Федеральному закону от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве)[8], включает в себя: наличие денежного обязательства должника долгового характера; формальную установленность требований кредиторов; неспособность юридического лица удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение трех месяцев с момента наступления даты их исполнения; наличие установленного законодательством размера денежной задолженности; официальное признание несостоятельности арбитражным судом [5, с. 54].
Важно, что со стороны руководителя МУП «УК “Спектр”» были предприняты безуспешные попытки по разрешению финансовых сложностей: в областную службу по тарифам направлялись заявления об установлении собственного тарифа, в министерство жилищной политики региона – о выделении субсидии с целью покрытия выпадающих доходов в связи с применением необоснованно низкого тарифа.
Один из региональных поставщиков электроэнергии обратился в Арбитражный суд с заявлением о признании банкротом МУП «УК “Спектр”». Несмотря на инициативу конкурсного управляющего, связанную с необходимостью привлечения к субсидиарной ответственности в соответствии с п. 2 ст. 10 Закона о банкротстве не только директора за неисполнение обязанности по подаче заявления о банкротстве возлагаемого им предприятия, но и учредителя (администрацию городского поселения) на основании п. 4 ст. 10 Закона о банкротстве за бездействие, ставшие причиной банкротства, судом требования были удовлетворены только в части привлечения директора. По мнению суда, причинно-следственная связь между действиями (бездействием) администрации и возникновением у МУП «УК “Спектр”» признаков банкротства доказана не была.
Судебная коллегия ВС РФ отменила решения нижестоящих судов, так как не смогла согласиться с выводом относительно того, что руководитель МУП «УК “Спектр”» спустя короткий промежуток времени, прошедший с момента создания предприятия, при отсутствии иной теплоснабжающей организации на определенной территории, не дожидаясь окончания отопительного сезона, должен был самостоятельно принять решение об обращении в суд с заявлением о банкротстве предприятия.
В связи с отменой судебных актов представляется необходимым обратить внимание на следующие мотивы ВС РФ: при возникновении признаков несостоятельности унитарного предприятия на директоре не лежит обязанность по незамедлительной подаче заявления о банкротстве, так как они выполняют социально значимую функцию, в частности, поставляют тепловую энергию потребителю. В результате банкротств таких предприятий возникнет риск негативных социально-экономических последствий. Таким образом, руководитель обязан детально проанализировать сложившуюся ситуацию, подготовить план финансового оздоровления с целью выхода из кризиса и сохранения за предприятием социально значимых функций. Даже наличие переписки руководителя предприятия с органами муниципальной и государственной власти, в которой изложены вопросы о необходимости содействия для разрешения сложившихся обстоятельств может свидетельствовать о предпринимаемых действиях в рамках экономически обоснованного плана.
Разъяснение относительно возможностей руководителя при возникших финансовых трудностях, которые последний добросовестно в разумный срок рассчитывал преодолеть, в том числе выполняя экономически обоснованный план, содержится в п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 21 декабря 2017 г. № 53 «О некоторых вопросах, связанных с привлечением контролирующих должника лиц к ответственности при банкротстве» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 53)[9].
После того, как эти действия со стороны руководителя унитарного предприятия не увенчались успехом, появляются основания полагать, что такое предприятие не сможет выйти из кризиса и тогда у руководителя возникает обязанность обратиться в суд с заявлением о признании себя банкротом.
В Определении ВС РФ по делу «УК “Спектр”» изложено, что при разрешении вопроса о наличии оснований для привлечения директора к субсидиарной ответственности правовое значение имеют такие обстоятельства, как: является ли план разумным в момент его принятия, а также когда негативные тенденции, продолжившиеся в ходе реализации плана, привели предприятие в состояние, свидетельствующее о том, что план себя исчерпал. Но данные обстоятельства, которые, по мнению ВС РФ, имеют существенное значение для правильного разрешения спора, не были установлены судами.
На примере данного дела ВС РФ указал, насколько детально нижестоящим судам необходимо разбираться в подобных спорах, чтобы не допустить тотального привлечения руководителей унитарных предприятий к субсидиарной ответственности. В противном случае руководить такими предприятиями будет некому, тем более, что зачастую последние находятся на грани банкротства, в том числе в связи с тем, что услуги унитарных предприятий ориентированы на потребителей-граждан, стоимость для которых и так занижена и не покрывает даже фактические расходы. А вопросы, связанные с повышением тарифов, априори влекут за собой социальную напряженность.
В случаях, если у учредителя унитарного предприятия не было какой-либо неопределенности относительно рынка и масштабов деятельности нового, созданного им, участника гражданского оборота и уже на начальном этапе ему было заведомо известно, что организация не имеет возможности вести нормальную предпринимательскую деятельность в этой сфере ввиду явного несоответствия полученного ею имущества объему планируемых мероприятий, избранная учредителем модель поведения уже в момент ее выбора приводила к очевидному дисбалансу прав должника и его кредиторов. В этой связи учредитель не может быть освобожден от субсидиарной ответственности, предусмотренной п. 4 ст. 10 Закона о банкротстве. Если учредитель установил для подконтрольного ему предприятия заведомо низкие тарифы, непокрывающие его расходы, винить в банкротстве предприятия его руководителя нельзя.
Анализируя судебный акт, по которому ВС РФ было вынесено Определение от 19 августа 2021 по делу № А40-240402/2016 о привлечении контролирующих лиц должника – МУП «Управляющая компания жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства поселения “Сосенское”» (далее – «УК “Сосенское”») и администрации поселения «Сосенское» к субсидиарной ответственности по обязательствам должника, стоит заострить внимание на следующих обстоятельствах.
Унитарное предприятие было создано на основании постановления собственника его имущества – администрации. Руководителями предприятия последовательно являлись А.Ф. Горбунова, А.М. Маслов и В.И. Панков
Кредитор и конкурсный управляющий ссылались на нарушение «УК “Сосенское”» и администрацией обязанности по своевременному обращению в суд с заявлением о банкротстве предприятия, а также на то, что данные действия повлекли невозможность удовлетворения требования конкурсных кредиторов должника. ВС РФ было указано, что суд апелляционной инстанции ошибочно отождествил неплатежеспособность с неоплатой конкретного долга отдельному кредитору, так как данное обстоятельство само по себе не свидетельствует об объективном банкротстве (критическом моменте, в который должник из-за снижения стоимости чистых активов стал неспособен в полном объеме удовлетворить требования кредиторов, в том числе по уплате обязательных платежей) [2], вследствие чего не может рассматриваться как безусловное доказательство, подтверждающее необходимость обращения руководителя в суд с заявлением о банкротстве.
Финансовые затруднения в определенный период времени могут быть вызваны преодолимыми временными обстоятельствами. Это подтверждают разъяснения, изложенные в пп. 2 п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 г. № 62[10], а также абз. 2 п. 9 постановления Пленума ВС РФ № 53.
ВС РФ обращает свое внимание и на специфику правового статуса должников-организаций, особенности функционирования их в гражданском обороте. «УК “Сосенское”» была учреждена в целях выполнения работ, оказания услуг жилищно-коммунального хозяйства, для удовлетворения общественных потребностей. Специфика такой деятельности характеризуется наличием значительной дебиторской задолженности граждан и иных потребителей, что, в свою очередь, не позволяет надлежащим образом оплачивать образовавшиеся долги перед поставщиком энергоресурса и бюджетом.
В случаях, когда дебиторская задолженность населения по оплате потребленных жилищно-коммунальных услуг обладает низкой степенью ликвидности, связанной преимущественно с соответствующим уровнем платежеспособности населения, мероприятия по ее истребованию, как правило, малоэффективны. В связи с этим, ВС РФ заметил, что деятельность таких предприятий в отсутствие субсидирования носит заведомо убыточный характер.
Еще одной особенностью функционирования таких предприятий, созданных для решения общественно-значимых задач, выполнения публично-правовых обязанностей, вытекающих из муниципальных функций, изначально является более высокая степень участия собственника имущества в их оперативной деятельности. Это находит свое подтверждение в положениях ФЗ № 131 и ФЗ № 161.
ВС РФ справедливо обратил внимание на обстоятельства, при которых руководитель предприятия извещает собственника имущества о возникших финансовых трудностях. Отсутствие указания собственника на необходимость подачи заявления о банкротстве может расцениваться как обстоятельство, согласно которому собственником будут приниматься меры, направленные на преодоление кризисной ситуации, что, в свою очередь, исключает ответственность директора (действовавшего в соответствии с антикризисным планом) как лица, добросовестно полагавшегося на подобное поведение собственника имущества предприятия.
По делу «УК “Сосенское”» ВС РФ сделал выводы, согласно которым допущенные нижестоящими судами нарушения норм права являются существенными, без их устранения защита прав и законных интересов бывших руководителей должника невозможна, вследствие чего дело направлено на новое рассмотрение.
Рассмотрим также позицию ВС РФ по делу № А42-9226/2017 о несостоятельности (банкротстве) муниципального унитарного предприятия «Жилищно-эксплуатационная контора» (далее – МУП «ЖЭК»). МУП «ЖЭК» была единственной в городском поселении Умба Терского района Мурманской области организацией, которая оказывает услуги по управлению многоквартирными домами. В 2014 г. многие собственники квартир приостановили платежи, что повлекло рост долгов МУП «ЖЭК». В октябре 2018 г. МУП был признан банкротом.
Конкурсный управляющий обратился в суд заявлением, в котором просил привлечь к субсидиарной ответственности муниципальное образование (собственника имущества МУП «ЖЭК»), бывших руководителей МУП «ЖЭК» А.Л. Боровского, С.В. Канахина, Ю.А. Касьянову за неподачу ими заявления о банкротстве подконтрольной организации, а также А.Л. Боровского, С.В. Канахина и Р.К. Перевалову (бывшего главного бухгалтера) за доведение МУП «ЖЭК» до банкротства вследствие невозможности погашения требований кредиторов.
Управляющий указал, что признаки несостоятельности возникли у должника с июня 2014 г., но никто из руководителей не подал заявление о несостоятельности МУП «ЖЭК». Судом первой инстанции частично были удовлетворены требования в части привлечения к субсидиарной ответственности троих руководителей МУП в общей сумме на 49 млн руб. Апелляционная и кассационная инстанции поддержали.
При рассмотрении данного дела ВС РФ была высказана следующая позиция. Любой разумный руководитель унитарного предприятия не может не осознавать необходимости выполнения публичной задачи, поэтому не принимает самостоятельно решение об обращении в суд с заявлением о признании его банкротом.
Более того, функционирование МУП «ЖЭК» без субсидирования имело заведомо убыточный характер. Так, у предприятия отсутствовала возможность стабильно и системно исполнять обязательства перед поставщиками энергоресурсов независимо от личности руководителя МУП.
Согласно данным бухгалтерского баланса МУП «ЖЭК» в 2014–2016 гг. свыше 90 % активов предприятия составляла дебиторская задолженность, размер которой увеличивался. Суды признали этот актив низколиквидным ввиду неспособности потребителей услуг рассчитаться с МУП «ЖЭК». По итогам 2014 г. стоимость чистых активов МУП «ЖЭК» стала меньше размера его уставного фонда.
Принятие восстановительных мер по повышению размера платы в такой ситуации не принесет эффекта. Должники, не платившие по низким ценам, тем более не будут исполнять обязательства по более высоким расценкам. Выше по тексту были приведены данные о долгах россиян за жилищно-коммунальные услуги.
Главе городского поселения направлялись письма, в которых руководители МУП сообщали о недостаточности имущества для проведения расчетов с кредиторами, о падении величины чистых активов до величины меньшей, чем размер уставного фонда, о необходимости принятия решения о ликвидации или реорганизации предприятия.
Кроме того, руководители информировали муниципалитет о финансовых сложностях, но никаких указаний, в частности, о необходимости подачи заявления о банкротстве не получали. Такие действия со стороны руководителей подтверждают их намерения по спасению финансовой стабильности предприятия.
Согласно сложившейся арбитражной практике, лицо, фактически выполняющее функции руководителя юридического лица, не имеющее прямых формальных полномочий, отвечает так же, как лицо, числящееся единоличным исполнительным органом (по смыслу п. 3 ст. 53.1 Гражданского кодекса РФ, разъяснений, изложенных в п. 6 Постановления Пленума ВС РФ № 53). Этот подход применим и к собственнику имущества унитарного предприятия, когда он в действительности определяет действия последнего, исходя из стоящих перед самим публичным образованием социальных задач, в том числе влияет на решения руководителя предприятия.
Исходя из обстоятельств данного дела, именно собственник имущества унитарного предприятия должен со своей стороны либо подготовить экономически обоснованный план выхода из кризиса, либо дать руководителю предприятия указание о подаче заявления о банкротстве применительно к полномочиям, закрепленным в пп. 5 п. 1 ст. 20 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
ВС РФ подчеркнул, что ответственность директоров МУП «ЖЭК» исключается и в связи с тем, что судами допущены существенные нарушения норм права, которые повлияли на исход рассмотрения дела, отменил решения трех нижестоящих инстанций, вернув дело в Арбитражный суд Мурманской области.
Приведенный анализ трех судебных дел позволяет с полной уверенностью утверждать, что за финансовые проблемы придется отвечать, в первую очередь, учредителю муниципальных унитарных предприятий. Что касается руководителей таких банкротящихся предприятий, то в случаях принятия ими мер по преодолению финансового кризиса их привлечение к ответственности недопустимо. Ведь любой разумный руководитель унитарного предприятия не может не осознавать публичную задачу, для выполнения которой предприятие создавалось, а потому не примет управленческое решение, ставящее публичное обязательство под угрозу неисполнения, самостоятельно, без одобрения муниципального образования, в чьем ведении находится соответствующий социальный вопрос. К числу таких решений как раз-таки относится и решение об обращении в суд с заявлением о банкротстве предприятия.
По мнению С.А. Карелиной, наметившаяся тенденция точечной настройки института субсидиарной ответственности в большей степени соответствует одной из задач института несостоятельности – обеспечению баланса интересов всех лиц, вовлеченных в орбиту кризисной ситуации должника [4, с. 17].
Жилое помещение должно быть обеспечено инженерными системами (электроосвещение, хозяйственно-питьевое и горячее водоснабжение, водоотведение, отопление и вентиляция, а в газифицированных районах также и газоснабжение).[11] Следует признать, что назрела необходимость законодательно разрешить вопрос недопущения создания заведомо убыточных унитарных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Вполне возможным представляется установить запрет на создание заведомо убыточных муниципальных унитарных предприятий в рассматриваемой сфере, так как в результате прекращения их деятельности напрямую нарушаются жилищные права граждан, в частности, происходит отключение жилых помещений от электро-, тепло-, газо- и водоснабжения за долги.
