Как известно, различные структуры органов внутренних дел по горизонтали и вертикали входят в систему Министерства внутренних дел РФ, что утверждено Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248[1]. Вневедомственная охрана при органах внутренних дел РФ является одной из важнейших структур, входящих в эту систему. Организация и деятельность вневедомственной охраны при органах внутренних дел с момента ее возникновения регламентировалась значительным числом нормативно-правовых актов, относящихся к различным отраслям права.
В настоящее время основным нормативно-правовым актом, регламентирующим задачи, функции и иные правовые и организационные основы деятельности вневедомственной охраны является Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589[2].
В соответствии с п. 1 названного документа в своей деятельности, вневедомственная охрана руководствуется Конституцией РФ, Законом «О полиции», другими законами РФ, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, решениями органов государственной власти и управления республик в составе РФ, краев, областей, г. Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, указанным Положением, нормативными актами Министерства внутренних дел РФ. Среди последних особое значение имеет приказ МВД РФ «Вопросы организации деятельности строевых подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» от 4 августа 2006 г. № 609[3], изданный в целях совершенствования деятельности строевых подразделений полиции, вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ в обеспечении охраны имущества физических и юридических лиц, повышения их роли в обеспечении общественного порядка и борьбе с преступностью, обеспечения защиты прав и законных интересов граждан.
Безусловно, основополагающее значение для любого государственного института, в особенности правоохранительного, имеют нормы и принципы, закрепленные в основном юридическом законе общества и государства — Конституции РФ. В данном случае, нормы действующего в Российской Федерации конституционного законодательства составляют формально идеальную инфраструктуру социального регулирования и являются, по сути, осознанным определением государственного строя, основой целевой ориентации государства, совокупности решений в государственной и общественной сферах. В частности, п. 2 ст. 8 Конституции России устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Конституция России отражает различные характеристики состояния безопасности участников (субъектов) конституционно-правовых и иных отношений в обществе и государстве, правовой (юридической) безопасности личности, ее физическую и информационную безопасность, экономическую и экологическую, а также безопасность государства и общества [8, с. 11]. Для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в Российской Федерации может вводиться в соответствии с федеральным законом правовой режим чрезвычайного положения и предусматриваться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия (ст. 56). Конечным результатом обеспечения безопасности государства является обеспечение безопасности его граждан, их прав и свобод, законных интересов.
Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ[4] вступил в силу 1 марта 2011 г. Одновременно с этим прекратил действовать Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1[5]. В соответствии с ч. 1 ст. 1 названного Федерального закона полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
В соответствии с ч. 2 ст. 54 ФЗ «О полиции» до принятия федерального закона, определяющего порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел, на них распространяется действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1[6], в части, не противоречащей ФЗ «О полиции». Введена новая модель правовой основы деятельности полиции, отличная от правовой основы деятельности милиции в ст. 3 ФЗ «О полиции», где установлено главенство общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ в деятельности полиции над иными законами и подзаконными актами. Произошла не смена названий, а упразднение милиции и возрождение полиции как важнейшей составляющей современного государства. Установлено, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Таким федеральным органом исполнительной власти является МВД России.
В ст. 1 ФЗ «О полиции» закреплены основные направления деятельности полиции, непосредственно связанные с осуществлением правоохранительной деятельности. Среди прочих в ч. 1 данной статьи к ним отнесены защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; охрана имущества и объектов (в том числе на договорной основе) и др. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что охрана объектов в указанном законе определена как одно из основных направлений деятельности полиции.
Само понятие «охрана» происходит от слова «охранять» и означает «оберегать, относиться бережно, стеречь» [6, с. 345]. Согласно словарю русского языка под охраной понимаются действия, которые означают «ограждать, защищать кого-либо, что-либо от чьих-либо посягательств» [7, с. 1004]. Таким образом, слово «охрана» означает «действия, направленные на сбережение, защиту кого-либо, чего-либо от посягательств». Следует отметить, что «охрана» и «охранная деятельность» являются одной из многочисленных правоохранительных функций государства.
По мнению А. Г. Андреева, «охранительную функцию государства можно определить как момент сущности государства, определяющий такое воздействие государства, которое связано с необходимостью обеспечения стабильности и сохранности общественных отношений, с предотвращением и устранением опасности для существующего правопорядка и права» [1, с. 13]. Автор настоящей статьи считает указанное определение обоснованным, отмечая, вместе с тем, что понятие охранительной деятельности в действующих в данной сфере нормативно-правовых актах отсутствует.
Так, согласно ФЗ «О государственной охране» от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ[7] объектами государственной охраны являются Президент России и лица, замещающие государственные должности РФ, а охраняемыми объектами — здания, строения и сооружения, в которых размещены федеральные органы государственной власти.
Ведомственная охрана в соответствии с ФЗ «О ведомственной охране» от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ[8] осуществляет защиту охраняемых объектов, в том числе и на основе заключенных договоров, являющихся государственной собственностью, либо иных форм собственности, но находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.
Изложенное свидетельствует о том, что деятельность государственной и ведомственной охраны заключается в защите лиц, зданий, строений и сооружений, подлежащих охране.
Кроме того, государственная охрана определяется как функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а ведомственная — как совокупность создаваемых федеральными органами исполнительной власти органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств (ст. 1 ФЗ «О ведомственной охране»). Таким образом, в данном случае понятия государственной и ведомственной охраны означают в первом случае «функцию федеральных органов государственной власти», во втором — совокупность органов управления, сил и средств. Аналогичное понятие охраны содержится и в определении Федеральной службы охраны, приведенное в ст. 1 Указа Президента РФ «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации»[9]: федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны.
Вопросы правовой характеристики охраны являются дискуссионными в науке. Подходы и предложения по ним существенно разнятся. В целях совершенствования правовых основ деятельности вневедомственной охраны необходимо создать четкую иерархию нормативных документов для различных видов охраны в направлении от общих, регулирующих основы деятельности в сфере охраны различных объектов, к частным, регламентирующим конкретные виды охраны. В этой связи необходимо поддержать И. А. Косицина, Н. Е. Лишанкова и О. И. Маликову, которые высказываются за разработку и принятие в установленном порядке Федерального закона «О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» [3–5].
В настоящее время деятельность вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ, занимающей ведущее место в государственной охране особо важных объектов, урегулирована подзаконными актами, что не соответствует значимости выполняемых ею функций. Это особенно контрастирует на фоне того, что ведомственная охрана федеральных органов исполнительной власти и негосударственная (частная) охрана регламентированы законами, а деятельность подразделений вневедомственной охраны регулируется только положением, утвержденным постановлением правительства. Представляется, что принятие специального закона позволило бы существенно повысить уровень безопасности в целом и защищенности особо важных объектов в частности.
В законе должны быть определены основные понятия, в том числе понятие объекта особой важности, критерии отнесения к ним, взаимные права и обязанности субъектов безопасности, угрозы имущественным отношениям, способы противодействия им и иные вопросы.
Для наиболее полного достижения целей предлагаемого закона его принятие должно сопровождаться уточнением и дальнейшей разработкой законодательства РФ, так или иначе затрагивающего данный круг общественных отношений, в частности, таких правовых актов, как КоАП РФ; ФЗ «О государственной охране» от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ, «О ведомственной охране» от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ, «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ; Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 г. № 2487-I; постановления Правительства РФ «Об утверждения Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» от 14 августа 1992 г. № 589, «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности» от 14 августа 1992 г. № 587 и др.
