В соответствии с российским законодательством каждый гражданин имеет право обращаться в государственные органы и различные ведомства с целью защиты собственных прав и интересов, а также получения информации о личных возможностях.
К настоящему времени проведено множество исследований понятия «обращение»: как в теории права и смежных отраслях права, так и в практических исследованиях. Проведя анализ определений рассматриваемого понятия, В. А. Лущенко резюмирует, что обращения могут быть: в виде заявления, предложения или жалобы; как в письменной форме, так и в устной; направлены в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу [см.: 5, с. 1107].
Под правом граждан на обращение она понимает «неотъемлемое, неограниченное право каждого гражданина или группы граждан (индивидуальные и коллективные обращения) обращаться устно или письменно в органы публичной власти в целях защиты и реализации своих прав, свобод, законных интересов, а также в целях принятия участия в деятельности государства и в выявлении недостатков в работе тех или иных органов публичной власти» [5, с. 1108–1109]. Считаем данное определение полным и всесторонним. Основываясь на определении понятия «право на обращение», сформулируем собственное определение понятия «обращение»: «Обращение – это средство защиты прав предпринимателей в современных условиях развития государственно-правовой системы».
Исходя из этого определения и для дальнейшего использования дополнительно определим следующие понятия:
- форма обращения – это вид или образ оформления и представления информации или заявления;
- механизм обращения – это способ подачи обращения в компетентные органы или должностному лицу для решения возникших проблем.
В Федеральном законе от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» предусмотрено, что Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (далее – Уполномоченный) и его рабочий аппарат являются государственным органом[1]. Обращение граждан (а именно –субъектов предпринимательской деятельности) в данный государственный орган предусматривается федеральным законодательством в виде жалобы.
В соответствии со статьей 9 указанного Закона, Уполномоченный в субъекте Российской Федерации рассматривает жалобы субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных в органе, осуществляющем государственную регистрацию на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, и жалобы субъектов предпринимательской деятельности, права и законные интересы которых были нарушены на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, на решения или действия (бездействие) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, нарушающие права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности[2].
Институт бизнес-омбудсмена создавался как специализированный после омбудсмена по правам человека, поэтому рассмотрим сначала механизм обращения к Уполномоченному по правам человека. Статьей 15 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ предусмотрено, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства[3].
Ю. В. Коростина определяет следующий механизм обращения к Уполномоченному по правам человека:
- Обращение либо заявление в письменной форме на имя Уполномоченного по правам человека в судебном или административном порядке.
- Обращение в письменной форме к Уполномоченному по правам человека в РФ по определенному адресу.
- Обращение в электронной форме к Уполномоченному по правам человека в РФ путем заполнения специальной формы на официальном сайте Уполномоченного по правам человека в РФ.
- Также обращение может быть передано Уполномоченному по правам человека в РФ при личном приеме [3, с. 204].
Д. И. Хромина отмечает, что «существует множество форм подачи жалобы в аппарат Уполномоченного по правам человека. Такое разнообразие обусловлено, в первую очередь, доступностью данного института для всех слоев населения. Это обстоятельство направлено на решение главной задачи всего института – защиту прав и законных интересов граждан» [8, с. 376].
Таким образом, механизм обращения к Уполномоченному по правам человека показывает наличие множественных возможностей для лиц, чьи права нарушаются, обратиться за их защитой. Для это не существует барьеров, как физических, так и технических. Любой может получить консультацию по вопросам защиты прав, свобод и законных интересов.
Вернемся к анализу механизма обращения к Уполномоченному по защите прав предпринимателей. Так, С. Г. Трифонов считает, что «ядром нормативного урегулирования разбора и анализа жалоб бизнес-омбудсменами, а также принятия по ним решений являются следующие составляющие: федеральное законодательство о рассмотрении жалоб должностными лицами, нормы Федерального закона “Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации”, а также локальные акты, принимаемые уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах РФ» [7, с. 178].
Порядок работы с обращениями предпринимателей утвержден Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и не меняется с 2013 года. Так, в соответствии с пунктом 2.1 «Порядка подачи и рассмотрения жалоб, принятия по ним Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей», жалоба Уполномоченному подается заявителем в письменной форме или в форме электронного документа, обеспечивающих возможность ее полного прочтения и уяснения содержания. В подтверждение своих доводов заявитель прилагает к жалобе копии документов и иные материалы (в бумажном или электронном виде), либо ходатайствует в жалобе перед Уполномоченным о запросе определенных документов и материалов в конкретных органах государственной власти и управления. Направленные в адрес Уполномоченного оригиналы документов и других материалов возврату не подлежат. Рекомендуемая форма жалобы Уполномоченному размещается на официальном сайте Уполномоченного в информационно телекоммуникационной сети «Интернет»[4].
В региональном законодательстве отсутствуют нормы о порядке рассмотрения жалобы и имеется отсылка к федеральному законодательству. В качестве примера рассмотрим положение статьи 9 Закона Пензенской области «Рассмотрение Уполномоченным жалоб субъектов предпринимательской деятельности, включая жалобы, направленные Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, осуществляется в соответствии с требованиями федерального законодательства»[5].
Консолидируя рассмотренные нормы, приходим к структуре механизма обращения к уполномоченным по защите прав предпринимателей:
- Обращение в виде жалобы в письменной форме, поданной в ходе личного приема.
- Обращение в виде жалобы в форме электронного документа, поданного по адресу электронной почты.
- Обращение в виде ходатайства о запросе определенных документов и материалов в конкретных органах государственной власти и управления в письменной форме или форме электронного документа.
- Обращение в виде предложений по совершенствованию регламентирующих предпринимательскую деятельность нормативно-правовых актов, а также организации работы государственных органов и органов местного самоуправления в части, касающейся устранения препятствий для осуществления законной предпринимательской деятельности в письменной форме или форме электронного документа.
На официальном сайте бизнес-омбудсмена в разделе «Работа с обращениями» имеется форма для заполнения по имеющейся жалобе. В ней отражается: первично или повторно обращается предприниматель. Необходимо указать информацию о пострадавшем; информацию о заявителе; выбрать, кем является заявитель и определить тип представителя из предложенных вариантов, а также предоставить информацию о нарушении. В конце добавляются меры по обжалованию и сам текст жалобы, подразумевающий краткое изложение нарушения. Также необходимо сослаться на основания, по которым обращающийся не согласен с решением или действием, направленным в его адрес от должностных лиц или государственных органов.
В рассматриваемой форме жалобы сразу предлагаются варианты сферы деятельности и отношений, в которых произошло нарушение прав предпринимателя. Таких видов четырнадцать и есть возможность указать другой собственный вариант ответа. Отдельно нужно указать, какие действия нарушили права предпринимателя, например, рейдерство и коррупция в органах государственной власти, нарушения при проведении проверок и иное.
На сайте Уполномоченного также имеется особая форма обращения по жалобе на уголовное преследование с пометкой о том, что обращения по данной форме рассматриваются в приоритетном порядке. В ежегодном докладе Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей за 2023 год приводится статистика обращений. Большинство обращений (27,2 %) подается именно по причине незаконного уголовного преследования [6] (табл. 1).
Таблица 1.
Классификация обращений на федеральном уровне
| Категория обращения | Количество обращений, % |
| Незаконное уголовное преследование | 27,2 |
| Земельно-имущественные отношения | 12,1 |
| Торговля | 9 |
| Малый и средний бизнес | 9,8 |
| Строительство и ЖКХ | 7,4 |
| Налоги | 5,6 |
| Закупки | 2,9 |
| Исполнение судебных решений | 2 |
| Сельское хозяйство | 1,9 |
| Финансовые услуги | 1,8 |
| Транспорт | 1,8 |
| Таможня | 1,7 |
| Природопользование и экология | 1,1 |
| Техрегулирование и лицензирование | 1,1 |
| Иные вопросы | 14,6 |
К уполномоченным по защите прав предпринимателей в субъектах РФ за 2023 год поступило 7 742 обращения о незаконном уголовном преследовании, 92 284 обращения – по административным делам[7].
Наличие формы жалобы и множественность выбора в ней вариантов ответа, возможность подачи ее через электронную почту упрощает подачу обращения представителям предпринимательского сообщества, что играет важную роль в защите прав предпринимателей.
По итогам принятия обращения гражданину, являющемуся субъектом предпринимательской деятельности, должно прийти уведомление, содержащее одно из следующих решений:
- о принятии к рассмотрению;
- об отказе в принятии к рассмотрению;
- о приобщении к ранее поступившей жалобе;
- о принятии к рассмотрению и необходимости предоставления дополнительных документов, данных и материалов;
- о направлении в другие органы;
- о прекращении рассмотрения обращения[8].
Деятельность предпринимателей связана с особыми рисками, источниками которых являются: непосредственно хозяйственная деятельность, деятельность самого предпринимателя, недостаток информации о состоянии внешней среды, оказывающей влияние на результат предпринимательской деятельности [1, с. 88]. Разберем некоторые ситуации, в которых оказались предприниматели, вынужденные обратиться за помощью к бизнес-омбудсменам. Так, в Орловской области во время личного приема регионального Уполномоченного совместно с прокурором поступило обращение от субъекта предпринимательской деятельности, которым в марте 2023 года был заключен контракт с муниципальным казенным учреждением на оказание услуг по монтажу и демонтажу праздничной атрибутики в городе. Несмотря на то, что работы были выполнены, оплату по контракту в полном объеме организация не получила. В результате принятых мер перед хозяйствующим субъектом погашена задолженность по контракту в размере более одного миллиона рублей.
Говоря о полномочиях бизнес-омбудсмена, указывается на отсутствие «инициативности в деятельности бизнес-омбудсменов, которая связана с самостоятельным обращением во властные органы в защиту предпринимателей. Закон не обязывает их это делать, защита прав предпринимателей носит частный характер. Безусловно, есть право на вынесение предписания о приостановлении действия обжалуемого в рамках судебного производства ненормативного правового акта. По сути, это единственное императивное полномочие бизнес-омбудсмена» [6, с. 21].
В результате деятельности Уполномоченного в Ленинградской области совместно с прокуратурой была решена проблема самозанятой, возникшая в 2021 году. Администрация сельского поселения Ленинградской области отказалась присваивать адрес дома самозанятой, что мешало ей зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя. Многочисленные обращения в различные органы не принесли нужного результата, и даже судебное решение, вынесенное в пользу заявительницы еще в начале 2023 года, не повлияло на разрешение ситуации. Именно действия регионального бизнес-омбудсмена и прокурора помогли разобраться в сложившейся ситуации.
Как отмечает группа авторов, «работа региональных уполномоченных по защите прав предпринимателей происходит во взаимодействии друг с другом и с федеральным омбудсменом. Между уполномоченными по защите прав предпринимателей разных субъектов РФ производится разграничение компетенции: соответствующий региональный уполномоченный осуществляет свою деятельность в пределах территории субъекта РФ, рассмотрение одной жалобы разными региональными уполномоченными не допускается» [4, с. 27]. Также стоит отметить важность взаимодействия региональных уполномоченных с представителями Прокуратуры Российской Федерации. Так, в статье 29 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» предусмотрена обязанность инспектора «не препятствовать присутствию контролируемых лиц, их представителей, а с согласия контролируемых лиц, их представителей присутствию Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей или его общественных представителей, уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации при проведении контрольных (надзорных) мероприятий … »[9]. Данное законодательное положение обеспечивает субъектам предпринимательской деятельности гарантию не быть подвергнутым риску административного давления.
Как показывают рассматриваемые в данной работе примеры, взаимодействие с прокурорами позволяет более действенно и своевременно реагировать на проблемы предпринимателей в силу их больших возможностей.
Так, в аппарат Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Краснодарском крае обратилось предприятие, занимающееся деятельностью по термическому уничтожению медицинских отходов в связи с необоснованностью объявления работниками органа местного самоуправления предприятию двух предостережений.
Уполномоченным были изучены предоставленные предприятием материалы, истребована дополнительная информация из администрации муниципального образования. После чего направлено мотивированное обращение прокурору Краснодарского края. В результате, прокурором внесено представление главе муниципалитета, по результатам рассмотрения которого должностным лицам администрации указано на недопущение впредь подобных нарушений.
В практике работы Уполномоченного одним из действенных механизмов проработки возникающих вопросов между органами местного самоуправления и бизнесом является выстраивание конструктивного диалога. В 2023 году одним из таких примеров стало обращение предпринимателя из Краснокамска к Уполномоченному по защите прав предпринимателей в Пермском крае П. Ю. Новоселову с просьбой посодействовать в разрешении вопроса, связанного с возобновлением субъектом малого и среднего предпринимательства деятельности по продаже продуктов питания в торговом павильоне.
Как следовало из обращения, предприниматель до окончания срока действия договора на размещение торгового павильона направил заявление в администрацию о продлении договора на новый срок. Заявителю было отказано в реализации права по причине запрета на размещение нестационарных торговых объектов (далее – НТО) в охранной зоне объекта культурного наследия регионального значения и предложено альтернативное место для установки НТО.
Предпринимателя предложенный вариант не устроил по причине неравноценности места относительно ранее размещенного торгового павильона. Уполномоченный обратился к главе Краснокамского городского округа с просьбой рассмотреть возможность предоставления предпринимателю иных альтернативных вариантов, равноценных месту расположения, ранее размещенного НТО. Администрация внесла в схему более привлекательное компенсационное место для установки НТО и заключила дополнительное соглашение с заявителем. Таким образом, благодаря взаимодействию Уполномоченного и администрации Краснокамского городского округа субъекту малого и среднего предпринимательства предоставлено равноценное альтернативное место для осуществления торговой деятельности[10].
К Уполномоченному по защите прав предпринимателей в Новосибирской области Н. Е. Мамулату поступило обращение с просьбой оказать содействие и правовую помощь по защите прав и законных интересов индивидуального предпринимателя по факту возбуждения дела об административном производстве и проведения административного расследования региональной инспекцией государственного строительного надзора (далее – Инспекция).
Из анализа документов следовало, что предприниматель установил оборудование аэродинамического тренажера на территории складского помещения. Инспекцией было возбуждено дело об административном правонарушении с целью проведения административного расследования на основании поступившего обращения о нарушении градостроительного законодательства при выполнении работ в процессе строительства указанного объекта.
В целях защиты прав и законных интересов предпринимателя Уполномоченным был направлен запрос в Инспекцию о правовых основаниях и результатах проведения административного расследования, но в ответном письме по существу поставленного вопроса ответ не был дан, в связи с чем было подготовлено обращение в прокуратуру Новосибирской области с просьбой дать оценку законности и обоснованности действий Инспекции. По фактам выявленных нарушений прав предпринимателя прокуратурой внесено представление начальнику контрольно-надзорного ведомства.
Инспекция обратилась в суд с заявлением к индивидуальному предпринимателю о привлечении его к административной ответственности, предусмотренной частями 1,5 статьи 9.5 КоАП РФ. Юристы аппарата Уполномоченного оказали предпринимателю правовую консультационную помощь, приняли участие в судебных заседаниях.
В результате решением арбитражного суда Новосибирской области в удовлетворении требований о привлечении предпринимателя к административной ответственности было отказано, в связи с тем, что выполнение работ по реконструкции помещения не доказано. Седьмой Арбитражный апелляционный суд решение первой инстанции поддержал[11].
В январе 2024 года к Уполномоченному по защите прав предпринимателей во Владимирской области А. В. Матюшкиной обратился предприниматель областного центра по вопросу необоснованного привлечения к ответственности за налоговое правонарушение, предусмотренное пунктом 1 статьи 119 Налогового кодекса Российской Федерации[12]. Налоговый орган указал на нарушение срока предоставления налоговой декларации за 2021 г.
А. В. Матюшкина подготовила правовую позицию об отсутствии налогового правонарушения, которую предприниматель представил в налоговый орган, в результате рассмотрения ее аргументации налоговым органом предприниматель не привлечен к ответственности за совершение налогового правонарушения[13].
Обратимся к зарубежному опыту. В Кыргызской Республике деятельность омбудсмена регулируется Законом Кыргызской Республики «Об Омбудсмене Кыргызской Республики (Омбудсмен)» и иными нормативными правовыми актами [9, с. 24]. Данный институт развивается в современных реалиях, дополняется специализированными уполномоченными. В Кыргызской Республике «деятельность омбудсмена дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, обеспечивает защиту и восстановление прав и свобод личности» [8, с. 30]. Здесь назрела необходимость последовательного, глубокого развития правовой базы. Без этого невозможно устранить некоторые недостатки и утвердить демократическую систему внесудебной защиты прав и свобод человека и гражданина [9, с. 32]. Соответственно, из-за этого возникают трудности в осуществлении своих полномочий омбудсменом.
Но и в России развитие института омбудсмена не должно останавливаться. Стоит согласиться с Е. Б. Казаковой, что «институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей нужно и дальше развивать и совершенствовать. … уже сейчас очевидно, что Уполномоченный по защите прав предпринимателей – это главный и имеющий специальное значение государственный орган для современного конституционно-правового становления Российской Федерации» [2, с. 57].
Таким образом, обращение является действенной формой защиты прав предпринимателей в современных условиях развития государственно-правовой системы.
Работа с обращениями предпринимателей на федеральном уровне ведется по делам, которые имеют определенный общественный резонанс или затрагивают интересы крупного бизнеса, а также по наиболее вопиющим и сложным случаям нарушения прав. Так, в 2022 году к Уполномоченному по правам предпринимателей при Президенте РФ обратилось руководство ЗАО «Исток» – крупнейшего в Пензенской области производителя безалкогольных напитков: лимонадов, квасов и минеральной воды. Тот факт, что они осуществляют добычу минеральной воды, на тот момент оставляет их без возможности участия в господдержке, предусмотренной Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»[14]. Федеральный Уполномоченный обратился с предложением к главе Минэкономразвития России о включении отечественных производителей минеральной воды в перечень получателей государственной поддержки[15]. Инициатива Уполномоченного была реализована в 2023 году с принятием поправок в федеральное законодательство. Часть 4 статьи 14 рассматриваемого федерального закона теперь выглядит следующим образом: «Финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, предусмотренная статьей 17 настоящего Федерального закона, не может оказываться субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим производство и (или) реализацию подакцизных товаров, а также добычу и (или) реализацию полезных ископаемых, за исключением общераспространенных полезных ископаемых и минеральных питьевых вод, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации»[16]. Обращение к федеральному бизнес-омбудсмену, а не региональному, позволило сэкономить время и решить проблему, используя ресурс и возможности Уполномоченного.
Институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей за десятилетие работы показал доступность правозащитной деятельности своего аппарата для предпринимательского сообщества. Инструменты работы Уполномоченного позволяют разрешать жалобы в различных сферах, не затягивая и не пропуская сроки и не теряя компетентность и эффективность. А подача обращения в аппарат уполномоченных порой имеет значение не только для конкретного предпринимателя, но и для правоприменительной практики в целом, что и подтверждается в рассмотренных выше примерах.
