В современных общественно-политических условиях, с учетом сложившейся международной ситуации и обстановки внутри страны, вопросы национальной безопасности приобретают особую актуальность. Причем, различные аспекты национальной безопасности как комплексного междисциплинарного явления исследуются учеными в контексте различных отраслей знаний. В юриспруденции в силу большого количества видов (сфер) национальной безопасности, исчерпывающий перечень которых отсутствует, те или иные аспекты безопасности стали объектом научного интереса представителей конституционно-правового, уголовно-правового, эколого-правового и других направлений. При этом следует поддержать позицию Д.Е. Баталова, который подчеркивает, что при всей своей многогранности и междисциплинарности, «вопросы национальной безопасности имеют конституционно-правовую основу» [1, с. 15]. Представляется, что это утверждение верно и для правовой безопасности, которая является составной частью национальной безопасности России и в последние десятилетия неизменно вызывает интерес юридического научного сообщества.
Несмотря на достаточное количество научных исследований по вопросам правовой безопасности, в том числе диссертационных, единая концепция в отношении рассматриваемого явления не сложилась, отсутствует даже единый терминологический подход. Так, в научных статьях наряду с термином «правовая безопасность» часто используется и «юридическая безопасность». А.С. Шабуров утверждает, что эти категории, несмотря на их близость, нельзя отождествлять и обосновывает, что именно правовая безопасность наиболее полно «отражает роль и место этого вида безопасности в системе национальной безопасности» [13, с. 249]. Между тем, содержательный анализ трактовок этих понятий дает основание полагать, что авторы вкладывают в них примерно одинаковый смысл, а некоторые используют категорию «юридическая (правовая) безопасность» [5, с. 7–8], подчеркивая тем самым двойственность терминологии при тождественном содержании. Таким образом, разделяя мнение Д.А. Липинского, А.А. Мусаткиной [7], в данной статье будем исходить из равнозначности приведенных терминов.
Обращаясь к сущности исследуемого явления и его содержательным характеристикам, следует также отметить серьезные разногласия среди исследователей. Анализ научных взглядов на проблему позволяет сделать вывод о том, что в трудах ученых правовая безопасность понимается преимущественно в двух аспектах. Причем, одни авторы рассматривают лишь один аспект, другие, отмечая неоднозначность и многоплановость правовой безопасности, определяют ее в широком и узком смыслах [3, с. 107; 9, с. 5–6]. В целом разделяя точку зрения относительно широкого и узкого смыслов, тем не менее представляется целесообразным углубиться в классификацию и обозначить собственное видение двух подходов к пониманию правовой безопасности.
Первый подход можно назвать аксиологическим. В данном контексте правовая безопасность рассматривается как безопасность или защищенность самого права. Такой позиции придерживаются, в частности В.В. Мамонов, А.С. Шабуров и другие. Так, В.В. Мамонов определяет правовую безопасность как «состояние защищенности системы права от нарушений ее со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных полномочиями издавать нормативные акты» [8, с. 4]. А.С. Шабуров, определяя правовую безопасность как «защищенность самой правовой системы» [14, с. 27], акцентирует внимание на том, что право – это не просто регулятор отношений, а «величайшая социальная ценность», которая нуждается в защите [13, с. 246]. Таким образом, сторонники аксиологического подхода исходят в своем понимании правовой безопасности из того, что право является самостоятельной ценностью и объектом охраны, а правовая безопасность призвана обеспечить защиту правовой системы от внешних и внутренних угроз. Внешнюю угрозу в настоящее время представляет негативное воздействие на российскую правовую систему международного права, подверженного в современном мире влиянию политики и ставшего инструментом решения насущных проблем для отдельных государств. Внутренние же угрозы, подробнее о которых будет сказано ниже, можно обозначить как совокупность негативных объективных и субъективных факторов, воздействующих на право и формирующихся внутри страны.
Второй подход к пониманию правовой безопасности можно охарактеризовать как инструментальный. Сторонники этого подхода видят право, прежде всего, в качестве инструмента обеспечения национальной безопасности в целом. Так, И.С. Лапаев определяет юридическую безопасность как состояние обеспеченности (защищенности, гарантированности) и упорядоченности жизненно важных интересов субъектов права, связанное со вступлением их в сферу правовых отношений, обусловленное эффективным правотворчеством, единообразным правоприменением, стабильностью и правовой определенностью правоотношений, высокой правовой информированностью [6, с. 10]. По мнению А.А. Толкаченко и А.А. Тер-Акопова, юридическая безопасность может рассматриваться как юридическая сфера безопасности личности (общества и государства) и, одновременно, как состояние защищенности личности (общества и государства) от угроз юридического характера [11]. Между тем, в подобной трактовке границы правовой безопасности размываются, а само описываемое явление скорее можно обозначить как «правовые основы национальной безопасности». А.А. Фомин, отмечая, что «юридическая безопасность представляет собой механизм противодействия различным угрозам в базисных сферах правовыми средствами», подчеркивает при этом, что право выступает не только в качестве инструмента, средства реализации мер безопасности, но и в роли объекта безопасности [12, с. 12]. Таким образом, сторонники инструментального подхода, достаточно широко определяющие правовую безопасность, тем не менее акцентируют внимание на необходимости охраны и защиты самого права.
Различия в подходах, главным образом, сводятся к тому, какая роль отводится праву, правовой системе в структуре правовой безопасности. В первом подходе право представляет собой объект охраны, во втором – инструмент обеспечения защищенности субъектов права правовыми способами. При этом принципиальных противоречий между сторонниками двух подходов не наблюдается, позиции ученых не являются взаимоисключающими: как первые, так и вторые упоминают эффективное правотворчество, единообразие правоприменения и другие аспекты в качестве средств обеспечения правовой безопасности.
Оба рассмотренных подхода в равной степени обоснованы и подкреплены качественными аргументами, между тем, инструментальный подход представляется автору статьи слишком широким. Правовую безопасность в инструментальном аспекте традиционно исследуют в рамках общей теории права, в то время, как для конституционно-правовой науки более оптимальным представляется аксиологический подход.
Всестороннее исследование любого вида национальной безопасности неизменно сопровождается анализом угроз в соответствующей сфере с целью выработки решений по минимизации их воздействия на общественные отношения. Применительно к правовой безопасности ученые помимо устоявшегося термина «угроза», который используется в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации и других официальных документах, используют и другие: «опасность» [13, с. 248], «юридические факторы риска» [12, с. 12]. Далее по тексту будет использоваться категория «угрозы».
В зависимости от локализации источника опасности угрозы национальной безопасности подразделяются на внешние и внутренние. Представляется, что такая классификация угроз актуальна и для правовой безопасности.
Внешнюю угрозу правовой безопасности России в современных условиях в той или иной степени представляет навязывание западного толкования норм международного права, которое стало в условиях кризиса отражением воли влиятельных государств для достижения геополитических интересов и инструментом политического давления. Следует подчеркнуть, что в Российской Федерации предусмотрен механизм защиты от такого негативного внешнего воздействия на национальную правовую систему. Механизм этот реализует Конституционный Суд Российской Федерации через полномочия, установленные пунктом «г» части 1 и частями 3.2 и 3.3 статьи 3 федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»[1].
Что касается внутренних угроз правовой безопасности, то в этом вопросе наблюдается определенное единство мнений. Практически у всех авторов, исследующих вопросы правовой безопасности, описаны одни и те же факторы (но с разными формулировками), негативно влияющие на право и законодательство России.
Принимая во внимание ранее проведенные исследования [15, с. 87–88] и с учетом современной общественно-политической ситуации в стране, перечень внутренних угроз правовой безопасности можно представить следующим образом.
- Принятие нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, либо нейтрализующих, ее предписания. Нейтрализацию конституционных норм в данном случае можно определить как искажение их смысла в текущем законодательстве, которое затрудняет или полностью блокирует возможность реализации конституционных предписаний [16]. Иными словами, законодатель, детализируя конституционные предписания в тексте закона, намеренно или в результате не достаточного профессионализма и несоблюдения правил юридической техники, искажает первоначальный смысл и закрепляет заведомо неработающий механизм реализации правовой нормы.
- Пробелы в действующем законодательстве, выражающиеся, во-первых, в отсутствии необходимых законодательных актов, во-вторых, в отсутствии отдельных норм в законах (в частности, норм, устанавливающих механизм реализации), что существенно затрудняет процесс правоприменения. Так, до сих пор не принят федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который как раз необходим для обеспечения правовой безопасности, поскольку он упорядочил бы систему нормативных правовых актов и многие вопросы, касающиеся правотворческого процесса в целом, позволил бы повысить качество законодательства. Отсутствует также федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании», принятие которого прямо предписано Конституцией РФ, и ряд других законов на федеральном уровне.
- Наличие противоречий в законодательстве. Здесь речь идет как о коллизиях между отраслями права (или даже внутри отдельно взятой отрасли), так и о противоречиях между региональным и федеральным законодательством. А.А. Фомин в этой связи говорит о «нарушении единства правового пространства страны» [12, с. 12].
- Нестабильность системы права и системы законодательства [7; 12, с. 12]. Термин «нестабильность» представляется очень широким и неопределенным и на самом деле включает в себя целый ряд негативных явлений, характерных для современного российского законодательства: ситуативность, спорадический характер, феномен «новостного законодательства» и «законодательной инфляции» и другие [17, с. 43–46].
- Неисполнение решений Конституционного Суда РФ. Это негативное явление, в отличие от предыдущих пунктов, не все авторы относят к угрозам правовой безопасности. Между тем, следует согласиться с позицией тех ученых [10, с. 54; 8, с. 5], которые утверждают, что неисполнение решений Конституционного Суда РФ действительно представляет опасность для правовой системы России. Так, согласно информации, представленной на официальном сайте Конституционного Суда РФ, всего по сведениям Секретариата Конституционного Суда в настоящее время (по состоянию на 28 апреля 2022 года) подлежат исполнению в порядке статьи 80 федерального конституционного закона «О конституционном Суде Российской Федерации» 48 постановлений Конституционного Суда, включая 1 постановление, принятое в 2010 году; 1 – в 2011 году; 1 – в 2012 году; 1 – в 2013 году; 3 – в 2015 году; 1 – в 2016 году; 2 – в 2017 году; 1 – в 2018 году, 3 – в 2019 году, 4 – в 2020 году; 21 – в 2021 году, 9 – в 2022 году[2]. Неисполнение решений Конституционного Суда РФ влечет за собой такие негативные последствия, как пробельность и противоречивость законодательства, поскольку акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Кроме того, недостаточное внимание законодателя к ранее выраженным правовым позициям Конституционного Суда нередко приводит к повторному рассмотрению в порядке конституционного судопроизводства вопросов, уже принципиально разрешенных Конституционным Судом РФ. Хотя Секретариат Конституционного Суда РФ в отчете отмечает наметившиеся позитивные тенденции в части нормотворческого и правоприменительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, проблема все еще не утрачивает своей актуальности и требует пристального внимания.
- Нигилистическое отношение к праву в обществе. В этом вопросе следует согласиться с В.В. Мамоновым, который подчеркивает, что «состояние защищенности правовой безопасности РФ не будет достигнуто, пока в нашей стране сохраняется низкий уровень правовой культуры, но высока степень правового нигилизма» [8, с. 10].
Приведенный перечень угроз правовой безопасности России не является исчерпывающим и полностью устоявшимся: он будет видоизменяться и трансформироваться в зависимости от конкретных общественно-политических условий жизнедеятельности общества и результатов предпринимаемых мер со стороны органов государственной власти по минимизации негативных воздействий на право. Кроме того, выше описаны в основном лишь так называемые «юридико-правовые» угрозы [14, с. 27], между тем, в научных исследованиях описываются еще и правоприменительные угрозы, которые порождаются юридической деятельностью и представляют собой «опасности неэффективного, неправомерного правоприменения» [14, с. 27]. Представляется, что такие опасности требуют самостоятельного изучения.
Следует обратить внимание на то, что первые четыре угрозы из приведенного выше списка можно объединить и обозначить как несовершенство текущего законодательства. На эту глобальную проблему обращают внимание все исследователи правовой безопасности. Так, по мнению А.С. Шабурова, основная угроза правовой безопасности России сводится именно к «низкому качеству законодательства и его техническому несовершенству» [14, с. 27]. Вопросы качества законодательства обсуждаются в научном сообществе достаточно давно, причем, чаще всего вне связи с правовой безопасностью, и имеют междисциплинарный характер. Если же обратиться к современным проблемам качества законодательства и связать их с правовой безопасностью, то можно обозначить по меньшей мере два относительно новых фактора, оказывающих влияние на право и законодательство в России. При их характеристике уместно использовать термин «конституционные кризисные явления», описанный Е.В. Задорожной в диссертационном исследовании [4, с. 8].
Первым важнейшим событием, оказавшим влияние на все сферы общественной жизни, выступила конституционная реформа 2020 года. Она ознаменовала собой «смену парадигмы государственного строительства» [4, с. 20], трансформацию системы публичной власти и повлекла глобальную реформу законодательства, отразившись на всех отраслях российского права. Начиная с осени 2020 года и по настоящее время Государственной Думой в рамках деятельности по реализации конституционной реформы принимается большое количество новых законов, продолжается внесение изменений в уже действующие законы. В результате неизбежно появляются внутренние противоречия. Кроме того, как представляется, у парламентариев не всегда есть достаточное количество времени для качественной проработки новых законов, а невысокое качество первоначальных текстов приводит к многочисленным поправкам. Такую ситуацию профессор В.А. Винокуров характеризует как «чрезмерное законотворчество» [2, с. 53–57] и совершенно справедливо указывает на снижение качества законодательства. Автором ранее исследовались отдельные аспекты качества законодательства и подчеркивалось, что высокий темп принятия законов и постоянное нарастание их количества имеют серьезные негативные последствия [17, с. 44]. Таким образом, проблема чрезмерного или избыточного законотворчества характерна для России в течение достаточно продолжительного периода времени, но конституционная реформа усугубила этот процесс и стала одним из факторов, негативно влияющих на правовую безопасность.
Второй глобальный фактор, который нельзя обойти вниманием – это специальная операция на Украине и нарастающее санкционное давление, оказываемое на Российскую Федерацию. В результате постоянно изменяющейся обстановки законодатель поспешно и в сжатые сроки принимает законы, которые имеют некоторые признаки «ситуативности» и призваны максимально быстро урегулировать новые виды общественных отношений. В определенных пределах это допустимо, но нельзя отрицать очевидного факта – качество таких законов в силу отсутствия времени на их разработку и необходимые экспертизы существенно снижается. Причем, как справедливо отмечает В.А. Винокуров, принимаемые таким образом законодательные акты ориентированы не на доверие или разумные требования, а на запреты, ограничения и наказания [2, с. 55].
Таким образом, исследование вопросов правовой безопасности России представляется актуальным и своевременным. Несмотря на различие подходов к пониманию правовой безопасности, можно выделить следующие ее сущностные характеристики: во-первых, правовая безопасность представляет собой состояние защищенности правовой системы от внутренних и внешних угроз; во-вторых, правовая безопасность связана со стабильностью правовой системы, которая обеспечивается надлежащим качеством законодательства и эффективной правоприменительной деятельностью.
Различные кризисные явления в общественно-политической жизни страны оказывают значительное негативное воздействие на право и снижают качество законодательства. Именно низкое качество современного российского законодательства в совокупности с иными факторами (отсутствие должной правовой регламентации общественных отношений, правоприменительные ошибки, невыполнение решений Конституционного Суда РФ) представляет основную угрозу правовой безопасности Российской Федерации. Исходя из этого, меры по обеспечению правовой безопасности должны быть направлены, в первую очередь, на минимизацию негативных тенденций в российском законодательстве. В качестве таких мер, в частности, можно назвать усиление роли экспертиз в законодательном процессе, а также обязательный учет результатов мониторинга правоприменения в правотворческой деятельности.
