Введение
В современной научной литературе, как отечественной, так и зарубежной, достаточно хорошо изучены реформы управления наукой 1990-х, проводившиеся на федеральном уровне [6, 7, 8, 9; 14, с. 513–572; 21, с. 287–364; 26, 27, 28 и др.]. В меньшей степени изучены ход проведения и результаты реформ управления наукой в российских регионах, в особенности на раннем их этапе – в эпоху становления российской региональной научно-технической политики. В этой области имеются публикации периода проведения самих реформ (в частности, специальный раздел этой теме был посвящен в журнале «Регионология») [1, 2, 4, 11, 17, 22, 24, 25 и др.]. Имеются публикации, посвященные истории организации и деятельности региональных органов управления наукой в отдельных субъектах РФ [например, 23]. В дальнейшем внимание исследователей привлекало содержание регионального законодательства о науке, позже – инновационная политика регионов, хорошо изучено также современное законодательство о науке и инновациях в регионах [16, 18, 19]. Так, например, монография «Научно-техническая политика в России: региональный аспект» включает анализ региональной нормативно-правовой базы с разбивкой по регионам с различным уровнем социально-экономического развития [15, с. 15–52]). Краткий обзор формирования федерального и регионального уровней управления и законодательства о науке вошел в книгу «Управление наукой: путеводитель по советскому прошлому», однако формат путеводителя не позволил подробно остановиться на описании взаимодействия органов управления различных уровней [21, с. 303–308]. Практически неисследованными остаются механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов власти и управления в сфере научно-технического развития, сложившиеся в этот непростой период становления новой российской системы управления наукой. Краткий исторический обзор такого взаимодействия в 1990-е гг. дает Ю. Н. Андреев [3, с. 320–323]. Как представляется, этот опыт заслуживает самостоятельного исследования. Целью настоящей статьи является анализ становления и функционирования организационно-правовых механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти и управления в сфере научно-технического развития в 1990-е гг.
Основные результаты исследования
Действовавшая до распада СССР система управления наукой включала общесоюзный и республиканский уровни управления, на этих же уровнях формировалась нормативно-правовая база (общесоюзное и республиканское законодательство о науке). В Российской Федерации регионы получили значительную политическую и экономическую самостоятельность, став реальными субъектами управления, что означало необходимость формирования нового механизма взаимодействия с федеральным центром, включая и его нормативно-правовые основы, – в том числе применительно к сфере управления наукой. В то же время расширение полномочий регионов в этой области давало возможность федеральному центру переложить на них и обязанности по финансированию части научных исследований.
Становление механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти в сфере управления наукой в 1990-е годы проходило в условиях всеобъемлющего экономического и политического кризиса, особенно тяжело отразившегося на отечественной науке. Разрушение советской системы управления наукой, рыночные реформы, необходимость сохранения научно-технического потенциала страны в условиях критического сокращения его финансирования, децентрализация и поддержка регионами собственных интересов, социальная напряженность – все эти факторы делали процесс создания новой системы управления и нормативных основ развития науки очень сложным. В этих условиях удалось постепенно выработать эффективные механизмы взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации, позволившие всё-таки сохранить отечественную науки и научно-технический потенциал как России в целом, так и отдельных регионов.
Нормативно-правовая база взаимодействия федеральных и региональных органов власти сформировалась в этот период на основе Федеративного договора 1992 г. и Конституции РФ 1993 г. Федеративный договор 1992 г. относил общие вопросы науки к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации (п. «д». ч. 1 ст. 2). Согласно Конституции, общие вопросы науки также были отнесены к совместному ведению (п. «е» ч. 1 ст. 72). На Правительство РФ Конституцией возлагалось проведение единой социально ориентированной государственной политики в области науки (п. «в» ч. 1. ст. 114).
В ходе разработки законодательства о науке Российской Федерации изначально предполагалось принять федеральный закон о науке и государственной научно-технической политике, однако были и предложения принять Основы законодательства о науке РФ, которые бы устанавливали лишь основные принципы и начала, в соответствии с которыми строится политика России в области науки. Так, Госкомвуз в 1993 г. в замечаниях к одной из редакций проекта, разработанного Министерством науки и технической политики РФ, обосновывал возможность принятия федерального закона о науке и государственной научно-технической политике именно в форме Основ законодательства, поскольку п. 2 ст. 2 Федеративного договора 1992 г. установлено, что по всем вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных и республиканских органов, федеральные органы власти РФ издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик в составе РФ осуществляют собственное правовое регулирование соответствующих отношений)[1]. В той же форме предлагалось принять и Основы законодательства РФ о научно-технических организациях (проект, внесенный Российским союзом промышленников и предпринимателей в марте 1993 г.)[2]. Однако в дальнейшем федеральный законодатель не пошел по пути принятия Основ законодательства о науке. В 1996 г. был принят Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике»[3], в 1999 г. – Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации»[4]. Как до, так и после заключения Федеративного договора, вступления в силу Конституции и принятия Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» широкий круг вопросов сферы науки и технологий регулировался подзаконными нормативно-правовыми актами федеральных органов власти: указами Президента, постановлениями Правительства и приказами профильных министерств и ведомств.
В первоначальной редакции Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» 1996 г. к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов относился достаточно широкий круг вопросов (ч. 2 ст. 12), к ведению субъектов же были отнесены в том числе определение приоритетных направлений развития науки и техники в субъектах, формирование научных и научно-технических программ и проектов субъектов, финансирование научной и научно-технической деятельности за счет средств бюджетов субъектов, формирование органов управления в сфере научной и научно-технической деятельности субъектов и межрегиональных органов, контроль за деятельностью государственных научных организаций федерального значения по вопросам, относящимся к полномочиям органов государственной власти субъектов, формирование межрегиональных и региональных фондов научного, научно-технического и технологического развития, причем перечень их полномочий был открытым (ч. 3 ст. 12). На основании предоставленных им весьма широких полномочий в области выработки и реализации собственной научно-технической политики субъекты создали региональное законодательство о науке, в некоторых субъектах – даже до принятия федерального закона о науке [21, с. 305].
Региональное законодательство о науке закрепляло в качестве основных целей научно-технической политики субъектов Федерации их социально-экономическое развитие, удовлетворение материальных и духовных потребностей населения региона. Так, в законе Республики Башкортостан «О науке и государственной научно-технической политике в Республике Башкортостан» указывалось, что «основные приоритеты научно-технической политики определяются исходя из задач социально-экономического и культурного развития Республики Башкортостан»[5]. В качестве основной цели научно-технической политики Курганской области в законе было названо «увеличение вклада науки и техники в обеспечение устойчивого развития Курганской области». Закон Алтайского края к основным целям региональной научно-технической политики относил «увеличение вклада науки и техники в развитие экономики региона, реализацию важнейших социальных задач, обеспечение прогрессивных структурных преобразований в области материального производства, повышение его эффективности и конкурентоспособности, улучшение экологической обстановки»[6]. Закон Тюменской области в числе своих основных целей указывал «использование результатов научной и научно-технической деятельности в материальном производстве и социальной жизни области»[7]. Подобные положения содержались в законодательных актах и других субъектов Федерации и определяли в качестве конечной цели научно-технического развития процветание региона, а значит и достижение качественно нового уровня жизни населения [13, с. 147]. Региональное законодательство о науке тех лет не дублировало федеральное и содержало ряд оригинальных правовых институтов [19, с. 299; 21, с. 305].
При этом важнейшей оставалась проблема сохранения единства науки. Так, в 1999 г. на межрегиональном совещании по вопросам взаимодействия Министерства науки и технологий Российской Федерации с администрациями регионов министр М. П. Кирпичников, говоря об основных проблемах взаимодействия с регионами, прежде всего подчеркнул, что наука «представляет собой целостную систему. Могут быть региональные задачи, но нет и не может быть региональной науки. Наука едина и в этом ее уникальность» [5, с. 242].
Практическая реализация функций по обеспечению единства государственной научно-технической политики и координацию деятельности субъектов Федерации в этой сфере была возложена на специальное министерство – Миннауки России[8]. Региональная научно-техническая политика с 1992 г. являлась одним из приоритетных направлений деятельности Миннауки [5, с. 244]. Согласно Положениям о нем, оно являлось федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование и практическую реализацию государственной научно-технической политики, осуществление мер по сохранению и развитию научно-технического потенциала России. Министерство должно было осуществлять свою работу во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствовать консолидации и развитию научно-технического потенциала Российской Федерации. На него возлагалось в числе прочих задач методическое руководство подготовкой региональных и межотраслевых научно-технических программ; организация экспертизы региональных научно-технических программ и проектов, в которых принимает участие Российская Федерация; финансирование из средств федерального бюджета и других источников региональных научно-технических программ; межрегиональная координация деятельности по формированию государственной научно-технической политики. Министерству было предоставлено право заключать соглашения с органами исполнительной власти субъектов Федерации о взаимодействии в области науки и технологий. В рамках этих полномочий Миннауки действовало достаточно активно. Взаимодействие между Миннауки и субъектами не строилось по вертикали: Министерство не имело своих территориальных органов, органы же управления наукой в субъектах (если они были в них созданы) не находились в его подчинении, тем более не подчинялись Миннауки высшие органы власти регионов, осуществлявшие выработку и реализацию региональной научно-технической политики. Взаимодействие с региональными органами власти и управления осуществлялось путем координации. В Миннауки действовал отдел развития научно-технического потенциала регионов [5, с. 244]. Также для координации взаимодействия с регионами Миннауки совместно с РАН был образован Межведомственный совет по проблемам регионального научно-технического развития и сотрудничества[9].
В марте 1993 г. решением Коллегии Миннауки России были одобрены Концепция региональной научно-технической политики и перечень мероприятий, обеспечивающих на региональном уровне запуск механизма взаимодействия федеральных и территориальных органов управления по следующим направлениям: отработка механизма совместного долевого финансирования региональных научно-технических программ и проектов; формирование в регионах нормативно-правовой базы научно-технической деятельности; построение системы управления сферой науки и разработок; создание на местах рыночно ориентированной инфраструктуры научно-технической сферы [5, с. 244]. За период 1990-х гг. удалось создать нормативно-правовую базу (как было показано выше). Рыночная же инфраструктура только формировалась и реально начала функционировать уже в 2000-е гг. Как будет показано далее, успешно сформирована была и система управления.
Для координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов в ряде регионов были созданы научно-координационные центры (РНКЦ). Например, при Томском университете в 1993 г. появился Томский научно-координационный центр (ТНКЦ) [23, с. 307], выступивший в роли головной организации, руководившей выполнением региональных научно-технических программ, финансируемых областью. В Воронеже в 1993 г. был создан региональный научно-координационный центр «Ренакорд», ставший в 1995 г. учредителем Воронежского областного научно-технологического парка и бизнес-инкубатора. РНКЦ становились проводниками федеральной государственной научно-технической политики в регионах. В частности, в 1994 г. на базе ряда РНКЦ (Томского, Тульского, Самарского и Воронежского) было организовано общественное обсуждение проекта Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике»[10].
Активное взаимодействие Миннауки с регионами имело первоочередной целью сохранение их научно-технического потенциала и адаптацию его к рыночным условиям. Миннауки при содействии зарубежных фондов организовывало подготовку региональных управленческих кадров для работы в новых условиях. Вторым направлением его работы с регионами стала организация региональных рынков научных исследований. С самого начала министерство стимулировало формирование программ научно-технического развития, в которых были бы реализованы приоритеты регионов [3, с. 320]. Реализация федеральных и региональных программ научно-технического развития содействовала формированию в регионах минимально необходимых организационных структур управления научной деятельностью, оказывала значительную поддержку научному сообществу благодаря авторитету федеральной экспертизы и федеральному финансированию [3, с. 320–321].
В рассматриваемый период действовало и специальное ведомство, которое выступало координатором взаимодействия федеральных министерств и ведомств с органами государственной власти субъектов РФ – Министерство Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике (Миннац РФ)[11]. Таким образом, в части взаимодействия с регионами Миннауки было подотчетно Миннацу. В ежегодно представляемых отчетах Миннауки отчитывалось о мероприятиях по работе с субъектами РФ, рассмотренных вопросах и принятых решениях.
Можно выделить несколько основных форм взаимодействия Миннауки и региональных властей в области научно-технического развития. Так, имеются сведения об адресной работе с руководителями исполнительной власти субъектов РФ[12]. В министерстве была организована работа по учету адресных встреч, анализу рассматриваемых вопросов и принимаемых решений. Миннауки были подготовлены и проведены целый ряд консультативных встреч с руководителями субъектов РФ, в результате которых были заключены соглашения о совместной деятельности в области науки и научно-технической деятельности Миннауки и правительств регионов.
Соглашения о совместной деятельности – следующая распространенная во второй половине 1990-х гг. форма взаимодействия. Оформление отношений с регионами в виде договоров позволяло учитывать реальные различия в уровне самодостаточности регионов [3, с. 323]. Так, в 1996 г. были заключены Соглашения о совместной деятельности в области науки и научно-технической деятельности с правительствами г. Москвы, г. Санкт-Петербурга и Республики Бурятия. В течение 1999 г. было подписано 9 соглашений с субъектами РФ. По каждому из Соглашений совместно с главами регионов готовились планы мероприятий по его реализации[13]. Так, например, Генеральное соглашение между Министерством науки и технологий РФ и Правительством Республики Мордовия о сотрудничестве в области науки и технологий 1999 г. [5, с. 285–288] в качестве основной цели предусматривало разработку и реализацию его участниками мер по сохранению, развитию и эффективному использованию научно-технического потенциала Республики Мордовия в решении социально-экономических задач региона и Российской Федерации в целом. В качестве основных направлений взаимодействия выделялись формирование региональной научно-технической политики, структурные преобразования научно-технической сферы, взаимодействие в реализации государственной научно-технической политики, финансово-экономическое обеспечение, международные и межрегиональные научно-технические связи.
Активно взаимодействовали Миннауки и иные федеральные органы власти и управления и органы власти субъектов Федерации в законотворческом процессе. Так, например, по инициативе Миннауки, Минатома России и администрации Калужской области был подписан Указ Президента РФ от 7 ноября 1997 г. № 1171, в развитие которого 24 января 1998 г. принято постановление Правительства РФ № 79 «О мерах по развитию муниципальных образований с градообразующими научно-производственными комплексами (наукоградов)». Властям субъектов Федерации и в региональные научные центры рассылались проекты федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике».
Важной частью деятельности Миннауки по работе с регионами стала и информационно-консультативная помощь. Так, в ответ на запрос Миннаца о ходе реализации Основных положений региональной политики РФ (1996)[14] Миннауки сообщало, что оказывает содействие субъектам РФ в освоении опыта деятельности в области внешних связей, их активному вхождению в международное сотрудничество и участию в проектах и программах международных организаций, связанных с региональным развитием. В целях содействия субъектам РФ в освоении международного опыта в 1999 г. по инициативе Миннауки были подготовлены и опубликованы аналитические материалы, выполненные в рамках проекта ЕС ТАСИС «Развитие науки и технологий в условиях рыночной экономики России». Указанные материалы, подготовленные зарубежными и отечественными экспертами, содержали обобщение отечественного и западного опыта в сфере управления наукой и инновациями и были направлены в качестве методических пособий в органы исполнительной власти субъектов РФ[15]. При поддержке Миннауки проводились конференции, выставки, семинары, посвященные проблемам развития научно-технической сферы. Министерством также оказывалось содействие администрациям городов по подготовке программ развития этих муниципальных образований как наукоградов; при финансовом и научно-методическом содействии Миннауки в 1999 г. был подготовлен пакет документов, необходимых для присвоения статуса наукограда г. Обнинску – первому российскому наукограду, получившему официальный статус.
Одним из важнейших направлений взаимодействия стали федеральные и региональные целевые программы. Их разработка включала экспертизу в Миннауки. К середине и концу 90-х гг. региональный аспект развития концентрировался преимущественно вокруг проблематики межбюджетных отношений [12, с. 122]. Это утверждение справедливо и для управления научно-технической сферой. В рамках своих полномочий Миннауки осуществляло финансирование из средств федерального бюджета федеральных целевых программ по развитию регионов и софинансирование региональных научно-технических программ. Министерство оказывало методическую, организационную и финансовую помощь соответствующим структурным подразделениям субъектов РФ по формированию и реализации региональных научно-технических программ, направленных на решение социально-экономических проблем регионов и эффективного использования регионального научно-технического потенциала. Формальными условиями участия федерального бюджета в финансировании НИОКР по заказу регионов были следующие: положительное заключение федеральной экспертизы, проведенной Миннауки; соответствие тематики исследований региональным приоритетам; участие внебюджетных средств [3, с. 322]. Оценку и отбор региональных программ на федеральном уровне проводили Отдел развития научно-технического потенциала регионов Миннауки России и образованные Миннауки совместно с РАН Межведомственный совет[16] и Центр «Ренатехс» при Президиуме РАН[17]. Обязательным условием федерального софинансирования региональных программ было целевое выделение органами государственной власти регионов средств из региональных бюджетов и иных местных источников [5, с. 251].
На практике разработка и реализация целевых программ в регионах имела целый ряд сложностей. Регионы зачастую использовали федеральные целевые программы для получения дополнительного финансирования из федерального бюджета, которое расходовали на решение неотложных социально-экономических проблем, иногда весьма далеких от сферы науки и технологий. Так, в докладе в Правительства РФ о формировании и реализации федеральных целевых программ, представленном Департаментом экономики и инвестиций в июле 1996 г., указывалось, что «нередко разработка программ инициируется регионами в целях получения из федерального бюджета дополнительных средств для решения текущих социально-экономических вопросов, в том числе вопросов развития отдельных районов и небольших городов»[18]. В условиях катастрофической нехватки средств Минфин и Минэкономики РФ возражали против практики использования средств федеральных целевых научно-технологических программ для покрытия неотложных социальных расходов региона, предлагая перевод программ, направленных на решение проблем отдельных муниципалитетов и регионов, в разряд региональных и межрегиональных. Так, Минфин России в июле 1996 г. направил в Правительство РФ предложения по повышению эффективности разработки и реализации ФЦП, в числе которых прямо предлагал «не принимать федеральные программы, направленные на оказание поддержки отдельных субъектов РФ или муниципальных образований. Принятые программы объединить по территориальному и отраслевому принципу или перевести в разряд региональных»[19].
В записке «О рациональном расходовании средств федерального бюджета на ФЦП и федеральных программ по развитию регионов», направленной Минэкономики в Правительство РФ 14 марта 1997 г., предлагалось выделить три группы федеральных целевых программ. К первой группе предполагалось отнести ФЦП, требовавшие максимальной господдержки в целях комплексного решения острых социально-экономических проблем и не имеющие, как правило, альтернативных, кроме федерального бюджета, источников финансирования. Ко второй группе следовало отнести ФЦП, по которым должна была осуществляться государственная поддержка лишь отдельных первоочередных объектов и проектов в рамках Федеральной инвестиционной программы и финансирования НИОКР. Основное финансирование по этой группе программ должно было осуществляться за счет внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов федерации. Все остальные утвержденные ФЦП предлагалось реализовывать за счет средств бюджетов субъектов федерации и внебюджетных источников, либо отложить на более поздний срок. Предлагалось также повысить требования к обоснованию необходимости разработки новых ФЦП по развитию регионов. Для принятия положительного решения по ФЦП по развитию регионов обоснования к ним должны были учитывать все формы и меры федеральной поддержки данного субъекта Федерации, в том числе через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (трансферты), средства федерального бюджета на реализацию федеральных программ, реализуемых на данной территории, систему экономических льгот, предоставляемых предприятиям и организациям данной территории[20].
Были и иные проблемы, связанные с разработкой и реализацией целевых научно-технических программ. Так, в ходе Межрегионального совещания по вопросам взаимодействия Миннауки и с администрациями регионов в области формирования и реализации научно-технической и инновационной политики в октябре 1999 г. анализ итогов 7 лет работы механизмов программно-целевого финансирования научно-технического развития регионов представил К. И. Плетнев, директор Центра «Ренатехс» при Президиуме РАН. По его мнению, к существенным недостаткам относилось неполное соответствие приоритетам социально-экономического развития регионов тематики региональных научно-технических программ, поскольку она формировалась преимущественно на основе предложений местных научных организаций, коллективов и ученых, «вытекающих прежде всего из тематики проводимых ими достаточно длительное время исследований, соответствующих их научным интересам и опыту, но отнюдь не реальным потребностям конкретного региона». Механизмы реализации в подавляющем большинстве регионов не были определены и не закреплены в нормативных актах. На федеральном уровне же имелась ведомственная обособленность механизмов формирования и реализации программ, действующих в федеральных министерствах. Недостатком также было отсутствие конкурсности в выборе исполнителей региональных программ, поскольку на местах предпочитали опираться на научно-технический потенциал только своего региона. Ограниченными были финансовые возможности. Самым же серьезным недостатком, по мнению К. И. Плетнева, был разрыв между научно-технической и инновационной деятельностью и отсутствие их интеграции в программах [5, с. 253].
Инициативные программы субъектов РФ также требовали координации с Миннауки. Так, например, в 1999 г. по инициативе депутатов Мосгордумы в бюджете г. Москвы впервые было предусмотрено финансирование программы «Поддержка инфраструктуры науки в г. Москве». В связи с необходимостью координации действий при реализации московской программы с программами Миннауки во избежание дублирования и распыления средств координатор направления «Наука и инновационная инфраструктура» Мосгордумы запросил у Миннауки информацию по аналогичным программам, мнение о целесообразности реализации московского проекта, предложения по конкретным участкам этой деятельности, которые Москва могла бы взять на себя и возможное участие Миннауки в указанных подпрограммах[21].
Субъекты РФ, конечно, не ограничивались взаимодействием с Миннауки. Весьма активно главы администраций регионов обращались к Президенту РФ и Правительству, организовывали встречи для обсуждения проблем науки в регионе в ходе рабочих визитов и вносили проекты мероприятий по сохранению и развитию научно-технического потенциала регионов[22]. Миннауки, получая по итогам таких обсуждений поручения Правительства, осуществляло мероприятия по их реализации. Так, например, с учетом материалов администрации Новосибирской области Миннауки России был подготовлен вариант Концепции стимулирования спроса на научно-технические разработки и услуги научных организаций, направленный Министерством для согласования в СО РАН, Минэкономики России и Администрацию области. По вопросу создания регионального внебюджетного фонда научного и технологического развития Миннауки России были даны необходимые консультации и разъяснения администрации Новосибирской области[23].
Представители регионов, обладавшие правом законодательной инициативы, пользовались им в том числе для решения проблем развития науки в регионах. Так, член Совета Федерации от Томской области В. М. Кресс в 1996 г. внёс в Государственную Думу проект Федерального закона «О статусе академгородка Российской Федерации»[24].
Представители субъектов Федерации активно участвовали и в парламентских слушаниях, проводившихся в палатах Федерального Собрания по вопросам развития науки и технологий. Специальные слушания были посвящены вопросам развития науки и инноваций в субъектах Федерации: 3 декабря 1998 г. были проведены парламентские слушания Совета Федерации «Состояние научно-технического потенциала в субъектах РФ и его роль в решении социально-экономических проблем».
Своеобразным промежуточным уровнем между федеральным и региональным уровнями стали межрегиональные ассоциации субъектов РФ, созданные в 1990-е (действовали ассоциации «Северо-Запад», «Урал», «Сибирское Соглашение», «Северный Кавказ», «Центральная Россия», «Большая Волга», «Дальневосточная», «Черноземье»). На базе этих ассоциаций субъекты Федерации объединялись для решения общих проблем, вырабатывали согласованные действия, в том числе и во взаимодействии с федеральным центром.
В особенности активно в области научно-технической политики действовали ассоциации «Сибирское Соглашение» и «Большая Волга». Они последовательно защищали свои интересы, в частности сохранение и развитие научно-технического потенциала своих регионов. Ассоциации обращались к Президенту РФ и в Правительство, несколько раз организовывали встречи с вице-премьером, взаимодействовали с Миннауки. В отчетах Миннацу (см. выше) Миннауки представляло результаты своей деятельности по реализации предложений межрегиональных ассоциаций[25]. В 1999 г. с ассоциациями «Сибирское Соглашение» и «Большая Волга» были подписаны соглашения Миннауки, вслед за которыми были заключены двусторонние соглашения Миннауки и субъектов Федерации – членов указанных ассоциаций. Например, Соглашение о сотрудничестве в области формирования и реализации научно-технической и инновационной политики между Министерством науки и технологий Российской Федерации и Ассоциацией «Большая Волга» по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжья Российской Федерации [5, с. 279–284] предусматривало в качестве основной цели эффективное удовлетворение потребностей регионов в научно-техническом обеспечении их социально-экономического развития, создание системы, которая позволит в кратчайшие сроки и с высокой эффективностью использовать в подъеме производства интеллектуальный и научно-технический потенциал всех регионов, входящих в Ассоциацию «Большая Волга». Аналогичные цели были предусмотрены в соглашении между Миннауки, Минобразования России, ассоциацией «Сибирское Соглашение» и Сибирским отделением РАН[26].
Проводились совместные коллегии и совещания Миннауки и межрегиональных ассоциаций «Сибирское Соглашение» и «Большая Волга».
Также было подписано межведомственное Соглашение о взаимодействии в развитии инновационной деятельности в научно-технической сфере, в соответствии с которым 16 федеральных органов исполнительной власти, включая Миннауки и Минэкономики России, Торгово-промышленную палату, бюджетные и внебюджетные фонды, разработали и осуществляют совместную межведомственную программу по активизации инновационной деятельности в научно-технической сфере. К соглашению присоединились и регионы-члены Ассоциации «Большая Волга». Был также заключен Протокол о сотрудничестве между Ассоциацией «Большая Волга» и Миннауки России. 25 мая 1999 г. был подписан Протокол о совместных действиях по активизации инновационной деятельности (Межрегиональная ассоциация «Большая Волга» и Миннауки) [5, с. 267–268].
Однако поскольку межрегиональные ассоциации не располагали собственными средствами для финансирования НИОКР, их роль оставалась преимущественно политической. Ассоциации представляли собой площадку формирования горизонтальных связей субъектов Федерации, отнюдь не являясь дополнительным уровнем в структуре органов управления научно-технологической сферой.
Выводы
Таким образом, в 1990-е гг. на первом, наиболее сложном этапе развития российского федерализма, были заложены основы двухуровневой системы управления в научно-технической сфере, разграничены полномочия федерального центра и субъектов Федерации, создана нормативно-правовая база, выработаны механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов власти в сфере науки и технологий (что позволяет говорить о реализации большей части положений Концепции 1993 г.). Была создана инфраструктура (органы управления и координационные органы на уровне федерации и регионов). В условиях критического сокращения финансирования науки одним из важнейших направлений взаимодействия между федеральными и региональными органами власти стали вопросы разработки и реализации федеральных и региональных целевых программ, предусматривавших финансирование или софинансирование научных исследований из федерального бюджета. На практике в этом направлении выявился ряд проблем как со стороны регионов, так и со стороны федеральных органов, прежде всего – связанных с обоснованностью расходования бюджетных средств. С учетом этого опыта вырабатывались предложения по совершенствованию порядка подготовки и реализации целевых программ с целью достижения оптимального баланса между решением приоритетных задач единой государственной и региональной научно-технической политики в условиях ограниченности возможностей финансирования исследований. Среди форм взаимодействия центра и регионов особое место заняло взаимодействие в рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации. Ассоциации, созданные по территориальному принципу, позволяли субъектам в отношениях с федеральным центром при решении социально-экономических проблем, получении федерального бюджетного финансирования целевых программ развития регионов действовать не как конкуренты, а как партнеры. На базе ассоциаций вырабатывались проекты преобразований системы управления в научно-технической сфере. Обращения к федеральным органам власти от имени объединений регионов также зачастую бывали более эффективными, чем от имени отдельных субъектов Федерации. Наиболее активно в области решения вопросов научно-технического развития регионов, входящих в их состав, действовали ассоциации «Большая Волга» и «Сибирское Соглашение».
