Право на судебную защиту – это важнейшая конституционно-правовая гарантия. Каждый вправе обратиться в суд за защитой его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ). При этом реализация этого права в каждом конкретном случае допускается лишь при наличии законодательно закрепленных оснований и условий. Иное противоречило бы принципу процессуальной экономии.
Право на судебную защиту распространяется не только на граждан и юридических лиц. Безусловно, оно принадлежит и публичным образованиям, хотя ни Конституция, ни отраслевые законы прямо об этом не говорят. Тем не менее, эффективная защита государственных интересов – это фундаментальное условие, необходимое и для эффективной защиты интересов частных лиц.
Для того, чтобы приобрести правовой статус субъекта гражданских процессуальных или арбитражных процессуальных правоотношений, необходимо предположительно обладать нарушенным или оспариваемым гражданским правом или законным интересом, о защите которого просит истец. Еще М. А. Викут обоснованно указывала, что суд, рассматривая и разрешая гражданский иск, всегда действует в условиях правовой неопределенности и, не зная, принадлежит ли истцу в действительности то право, о нарушении которого он заявляет, исходит лишь из предположения о том, что он на самом деле является правообладателем, а правонарушителем выступает лицо, указанное в исковом заявлении в качестве ответчика [4, с. 8–9].
Если уже в момент обращения к суду очевидно, что заявитель никак не может иметь то право, о защите которого просит, то судопроизводство становится бессмысленным. Поэтому в ч. 1 ст. 3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ), а также в ч. 1 ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) закреплено, что правом обратиться в суд, арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обладают «заинтересованные лица». В ч. 1 ст. 4 КАС РФ тоже говорится о праве заинтересованных лиц на обращение в суд за защитой своих прав, а также прав других лиц или в защиту публичных интересов.
При этом закон не раскрывает понятие юридической заинтересованности в деле, но его толкование встречается в актах судебных органов[1]. Р. Е. Гукасян указывал, что лицо является заинтересованным в деле, если решение суда может отразиться на его правах или обязанностях [7, с. 43], а М. С. Шакарян отмечала, что интерес в деле есть не что иное как ожидаемая правовая выгода [19, с. 640]. В целом это – общепризнанный подход.
Таким образом, наличие материальной правоспособности в момент обращения к суду за защитой проверить невозможно, но для принятия заявления и возбуждения производства по делу необходимо, чтобы из содержания заявления и приобщенных к нему доказательств вытекало устойчивое предположение об участии заявителя в спорном материальном правоотношении. О правоспособности писали многие ученые в разное время – например, Н. М. Коркунов[2], А. В. Мицкевич[3], С. Н. Братусь[4].
Противоположным понятием является неправоспособность, его определяли еще дореволюционные исследователи[5]. В современный период неправоспособными по российскому праву становятся лица, лишенные гражданства, предусмотрены также ограничения правоспособности в отношении лиц, признанных иностранными агентами (ст. 11 ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» от 14 июля 2022 г. № 255-ФЗ).
Е. В. Васьковский указывал, что «…процессуальная правоспособность соответствует гражданской правоспособности: подобно тому, как последняя представляет собой способность быть субъектом юридических отношений, носителем гражданских прав и обязанностей, так и процессуальная правоспособность заключается в возможности быть субъектом процесса, стороной, обладать процессуальными правами. <…> Отсюда следует, что каждый может быть стороной в процессе в пределах своей гражданской правоспособности» [3, с. 160–161]. Но есть и другой подход. Так, М. С. Шакарян[6] рассматривала процессуальную правоспособность как значительно более широкую категорию, чем материальная правоспособность.
Наиболее острой является проблема процессуальной правоспособности публично-правовых образований. Сложность заключается в том, они имеют принципиально другую, в сравнении с гражданами и юридическими лицами, природу.
ГК РФ признает Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные образования участниками гражданских правоотношений[7], причем на равных с гражданами и юридическими лицами[8]. По общему правилу гражданское законодательство не применяется к отношениям, основанным на власти и подчинении[9]. То же закреплено в правовой позиции Пленума Верховного Суда РФ, указавшего, что отношения публично-правовой природы характеризуются отсутствием равенства и автономии воли их сторон, одна из которых реализует властные полномочия по отношению к другой[10]. Об участии публично-правовых образований в гражданских правоотношениях писали как дореволюционные[11], так и современные[12] исследователи.
Итак, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют как в частноправовых, так и в публично-правовых отношениях. В первом случае их правоспособность является гражданско-правовой и определяется нормами гражданского законодательства, а во втором – административным и иным публично-правовым законодательством. Соответственно этому, процессуальной формой защиты гражданско-правовых интересов публичных образований выступает гражданское и арбитражное судопроизводство, формой защиты интересов в сфере публично-правового регулирования является административное судопроизводство. Принятие в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) и было продиктовано, в основном, необходимостью обособления процессуальной формы защиты публичных прав и интересов от гражданского судопроизводства как формы защиты частных прав и законных интересов.
Между тем, нормами гражданского законодательства регулируется значительное число отношений с участием публично-правовых субъектов, которые не могут быть охарактеризованы как «горизонтальные», то есть основанные на равенстве их участников. Например, отношения, связанные с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, с заключением и исполнением государственных контрактов, а также целый ряд отношений, регулируемых семейным, пенсионным, земельным, трудовым законодательством основаны на подчинении одной стороны условиям, диктуемым другой стороной.
На специфику правового статуса публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях указывал Конституционный Суд РФ[13]. Эта же идея и ранее высказывалась в трудах выдающихся отечественных ученых. Так, В. Е. Чиркин писал: «В российском законодательстве указано, например, что некоторые государственные органы и учреждения являются юридическими лицами. Действительно, имея некоторые частные интересы, они в какой-то мере используют гражданское законодательство, но в законодательстве и науке не говорится, что такие юридические лица имеют другую сущность, иное качество, чем в цивилистике. Их частноправовая деятельность минимальна, ограничена их публичным назначением. Ее пределы определяют закон и принятые на его основе уставные цели объединения, уставы, утверждаемые (в отличие от коммерческих формирований) вышестоящими учреждениями, или положения, издаваемые вышестоящими органами, их постановлениями, приказами» [18, с. 10]. Об этом писали и другие выдающиеся отечественные ученые – например, Т. Я. Хабриева[14], М. С. Шакарян[15]. Е. В. Васьковский подчеркивал, что в гражданских делах, одной стороной которых выступает государство, действующее не как обладатель публичной власти, а как собственник спорного имущества, запрещены мировые сделки [3, с. 133–136].
Как уже было сказано, публично-правовые образования имеют иную правовую природу, чем прочие субъекты гражданского права – граждане и юридические лица. Как и юридические лица, они представляют собой союз, объединение лиц, но, в отличие от юридических лиц, они реализуют не собственные интересы, а интересы всего общества[16]. Современные авторы правильно полагают, что «к публично-правовым образованиям не предоставляется возможным применить многие нормы, регламентирующие правовое положение юридических лиц» [14, с. 97].
Поэтому правоспособность публично-правовых образований в сфере гражданской юрисдикции может иметь частноправовой или публично-правовой характер и должна определяться посредством системного толкования как положений гражданского законодательства, так и нормативно-правовых актов, закрепляющих их полномочия, а также локальных актов (учредительных документов, уставов). Она распадается на две составляющих: 1) возможность участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством; 2) выполняемая ими в данных правоотношениях функция (в рамках их компетенции). Другими словами, публично-правовые образования, участвуя в гражданско-правовых отношениях, могут выступать либо на равных с противоположной стороной, либо в качестве носителя публичной власти. И именно от этого зависит, в каком процессуальном порядке должны разрешаться споры, вытекающие из этих отношений: в исковом производстве в гражданском или арбитражном процессе; или же в административном судопроизводстве. К примеру, рассмотрение так называемых «антикоррупционных исков», предъявляемых прокурорами, и связанных с требованием об обращении в доход государства имущества, приобретенного лицом в нарушение антикоррупционного законодательства, не должно, на мой взгляд, осуществляться в исковом судебном порядке.
В литературе можно встретить заслуживающие поддержки мнения на этот счет. Например, И. Е. Кабанова отметила специфическую черту правоспособности публично-правового образования, заключающуюся в том, что они сами могут изменить ее в общественных интересах[17]. С. Ю. Мочалов акцентировал внимание на отличиях в гражданско-правовом режиме публично-правовых образований и юридических лиц[18]. А. Н. Калинин отмечал, что у каждого публично-правового образования свой объем правоспособности, установленный актами публичного права[19]. В. Г. Голубцов пишет о взаимозависимости властного и гражданско-правового статуса государственного органа[20]. Некоторые авторы утверждают, что «способность реализовывать свои полномочия в отношении субъектов, которые не входят в круг служебного подчинения можно назвать главным признаком властных полномочий. Такое понимание возможно применять в гражданской сфере» [8].
Соответственно, определяется процессуальная правоспособность публично-правовых образований следующим образом: в случае, если в спорном материальном правоотношении публично-правовое образование выступает с противоположной стороной на условиях равенства, то применимой формой защиты их прав является гражданское или арбитражное судопроизводство. Если спорное материальное правоотношение основано на властном подчинении одной стороны другой, то спор необходимо разрешать в рамках административного судопроизводства.
По общему правилу, суд решает вопрос о наличии оснований для возбуждения производства по делу (материальной и процессуальной правоспособности заявителя) при принятии заявления. Конституционный Суд РФ разъяснил, что нельзя отказать в принятии заявления об оспаривании нормативно-правового акта со ссылкой на то, что он не нарушает права заявителя[21]. Вместе с тем, в настоящее время в п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ прямо закреплено именно это, признанное неконституционным, основание к отказу в принятии административного искового заявления[22]. В этом случае суды оказываются в очень непростой ситуации: отказ в принятии административного искового заявления по мотиву отсутствия у заявителя правоспособности (устойчивого предположения о его связи со спорным материальным правоотношением) будет не соответствовать правовой позиции Конституционного Суда РФ, а принятие его к производству – нарушать требования КАС РФ.
Таким образом, можно резюмировать следующее. Гражданская правоспособность как необходимая предпосылка для участия в цивилистическом судопроизводстве в качестве стороны представляет собой устойчивое предположение суда о связи заявителя со спорным материальным правоотношением, регулируемом нормами действующего гражданского законодательства. Публично-правовые образования в силу своей особой правовой природы могут участвовать в гражданско-правовых отношениях либо как частноправовые субъекты (на условиях равенства с противоположной стороной правоотношения), либо как властные участники указанных правоотношений. Решение вопроса о реализуемой ими форме гражданской правоспособности предполагает системный анализ как положений гражданского законодательства, так и публично-правовых актов, регулирующих полномочия данных субъектов. Частноправовая гражданская правоспособность публично-правового образования предусматривает исковой порядок защиты нарушенных или оспоренных субъективных гражданских прав и законных интересов участников правового конфликта, публично-правовая – административное судопроизводство.
