- Постановка проблемы
В соответствии с положением ст. 45 Конституции Российской Федерации в нашем государстве гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина. При этом о защите прав и интересов самого государства прямо не говорится.
Между тем бесспорно, что государственные интересы, основы конституционного строя, суверенитет Российского государства представляют собой первоочередную ценность, без поддержания и защиты которой невозможно решение никаких других задач, в том числе обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Неслучайно в ст. 2 ГПК РФ среди задач гражданского судопроизводства названа защита прав и интересов публично-правовых образований.
Представляется, что указанная проблематика может быть дифференцирована на два больших блока вопросов: первый связан с защитой государства во внутренних отношениях, второй – на международном уровне.
Первична, подчеркну именно внутригосударственная защита интересов России, без которой она как суверенное государство не сможет в полной мере выступать во внешних отношениях, с другими государствами.
Также необходимо помнить, что «правовая защита» – это деятельность уполномоченного субъекта, направленная на восстановление нарушенного права или интереса, независимо от того, кому они на самом деле принадлежат.
Поэтому защита прав и интересов государства как участника спорного публичного правоотношения, противоположной стороной которого является физическое или юридическое лицо, предполагает одновременно защиту частноправового субъекта: в случае, если будет установлено, что нарушенное право или интерес принадлежат ему, и с его стороны правонарушения не было.
Строго говоря, интересы частного лица и государства нельзя противопоставлять друг другу, поскольку государственный интерес представляет собой не что иное, как совокупность частноправовых интересов, общих для большинства населения государства. Об этом писал еще А. С. Алексеев: «Материальным субстратом государства являются территория и люди, юридическим же отношением является та связь, которою государственная организация объединяет в одно целое и наделяет как органов, так и членов государства правами и обязанностями» [1, с. 5].
Поэтому любые рассуждения о защите государственных интересов не будут «однобокими»: так или иначе, но процессуальный порядок рассмотрения споров с участием государства будет связан с проблематикой обеспечения прав другой стороны – гражданина или организации.
Здесь надо отметить, что до настоящего времени тенденции охвата вопросов, связанных с защитой прав и интересов государства при рассмотрении вопросов защиты публичных прав физических и юридических лиц, не наблюдалось: акцент всегда делался на обеспечении прав частноправового участника спора, которого традиционно считали «слабой стороной спорного правоотношения».
По нашему мнению, это неверный подход, и научные исследования защиты публичных прав и интересов необходимо строить на принципе «симметричности», а состязательное начало, характерное для цивилистического процесса, не должно нивелироваться в рамках административного судопроизводства до полного его отрицания и обязания государства доказывать законность и обоснованность своих актов, решений, действий при заявлении гражданином соответствующего требования.
- Публичное право как объект судебной защиты
В первую очередь нужно определиться с терминологией, а именно выявить соотношение понятий «публичное право» и «публичный интерес».
Поскольку законодатель к объектам судебной защиты относит не только субъективные права, но и законные интересы, очевидно, что это – разные понятия. Этого мнения придерживался видный советский процессуалист Р. Е. Гукасян. Он писал, что интерес не является правовой категорией, представляет собой социальное явление и опосредуется субъективным правом, которое его охраняет [8, с. 23–24]. Однако, если бы это было так, то в законах не нужно было бы отдельно называть законные интересы как объекты правовой защиты (наряду с субъективными правами). Думается, что законный интерес имеет такое название, в том числе потому, что по замыслу законодателя является самостоятельной правовой категорией.
Следует признать, что очень часто в научной литературе понятия «право» и «интерес» смешиваются, отождествляются. Представляется, что права и интересы взаимосвязаны, и из содержания того или иного субъективного права может вытекать несколько интересов. Так, С. А. Бурмистрова предлагает под законными интересами понимать «прямо предусмотренные законодательством либо вытекающие из его общего смысла дозволения», при этом интерес может, по мысли ученого, выступать предметом как гражданского, так и административного судопроизводства [5, с. 134–147].
Все же представляется, что законный интерес – это не отдельный предмет судебной защиты. Будучи прямо закрепленными в законе, они, по сути, есть права, а не интересы. Отсутствие прямого легального закрепления конкретных законных интересов не позволяет их определить, причем, ни заявителю, ни самому суду. Поэтому как частные, так и публичные интересы целесообразно рассматривать только «в привязке» к конкретным опосредующим их правам.
Напротив, процессуальный интерес – это самостоятельная правовая категория. Нельзя допустить, чтобы к суду могло обратиться любое лицо – нужно, чтобы такую возможность имели лишь те субъекты, на которых будут распространяться правовые последствия принятого по делу решения. Следует согласиться с мнением о том, что «отсутствие у заявителя юридической (материально-правовой) заинтересованности в деле означает, что для административного истца даже отрицательное решение суда не будет иметь никаких материально-правовых последствий» [13, с. 127].
Необходимо различать материально-правовой и процессуальный интерес (заинтересованность в деле). М. С. Шакарян отмечала, что, в отличие от сторон и третьих лиц, органы государственной власти и управления, участвуя в гражданском процессе, имеют не личную заинтересованность в деле, а государственную, общественную [15, с. 769]. В этом аспекте со знаменитым ученым трудно согласиться: ведь органы государственной власти и есть само государство, следовательно, их заинтересованность в деле все равно является личной в том смысле, что присуща государству как субъекту спорного правоотношения, рассматриваемого судом.
А. С. Алексеев указывал, что публичное право отличается от гражданского по следующим признакам: его субъектом являются не отдельные индивиды, а их союз; вследствие первого признака публичные права и интересы не могут, в отличие от гражданских прав и интересов, быть свободно изменяемы отдельным индивидом, а могут быть изменены лишь волею союза [2, с. 4]. Об этом же говорил Н. М. Коркунов, подчеркивая, что передача объекта «к совместному пользованию» затрагивает всех участвующих в нем лиц и потому требует мер охраны, независимых от индивидуальных усмотрений [10, с. 228].
Известные процессуалисты советского периода поддерживали этот подход – так, указывали, что в делах административно-правового характера принцип диспозитивности связан лишь с возможностью распоряжения процессуальными средствами защиты, но не распространяется на материальное право; неприменим в этих делах и институт мирового соглашения [11, с. 304].
Современные ученые тоже часто разделяют это мнение. Указывают, например, что «субъект государственно-властных полномочий как сторона в публичном правоотношении не является полностью распорядителем своих правомочий, поскольку за ним непосредственно стоит государство как некое третье лицо, права и обязанности которого осуществляет данный субъект» [3, с. 269–271].
Таким образом, публичное право отличается от частного тем, что не допускает свободного им распоряжения со стороны отдельных лиц. Для процессуалиста это чрезвычайно важное положение, которое в процессуальной плоскости будет основанием для целого ряда умозаключений.
Современные ученые выделяют такие признаки публичного интереса, как: общественная значимость; государственная направленность; неопределенный круг лиц; императивность; реализация в рамках определенных установлений; властно-организационный механизм воздействия [9, с. 928–939]. Отмечают, что метод регулирования публичных отраслей права характеризуется строгой императивностью и неравенством субъектов [4, с. 44–48].
Очевидно, большинство авторов сходятся в том, что публичные права и вытекающие из них интересы регулируется императивным образом, и этот досудебный императив не может не найти своего отражения в процессуальной плоскости.
- Публично-правовые отношения и процессуальный порядок рассмотрения споров, вытекающих из них
Публичные права и интересы точно так же, как и частные, реализуются в рамках конкретных правоотношений. Частное право есть предмет частноправового отношения, а право публичное – предмет публичного правоотношения.
Связь материального и процессуального в праве проявляется самым непосредственным образом. Споры, возникающие из тех или иных правоотношений, должны рассматриваться и разрешаться в соответствующей их материально-правовой природе процессуальной форме.
Е. В. Васьковский указывал, что публично-правовые требования принадлежат органам государственной власти по отношению к частным лицам и исполняются в принудительном порядке без предварительной их проверки судом. При этом, если государственное учреждение действует не как представитель власти, а как собственник спорного имущества, то такой спор является гражданско-правовым и подлежит ведению судом. Если же спор возник из реализации властных установлений, то он является публично-правовым [6, с. 133–134].
Вместе с тем, по справедливому мнению В. Е. Чиркина, хозяйственная деятельность органов публичной власти, связанная, например, с закупкой мебели, письменных принадлежностей и проч., носит столь незначительный характер, что не может являться достаточным основанием для отождествления их с юридическими лицами частного права [14, с. 87–101].
Думается, что для государства, его органов, должностных лиц, муниципальных образований управленческая функция является основной в любом случае – даже тогда, когда они вступают в гражданские правоотношения в целях реализации тех или иных хозяйственных задач.
Нужно отметить, что законодатель закрепил признаки гражданских правоотношений. Прежде всего, гражданские правоотношения основаны на равенстве и автономии воли, а также имущественной самостоятельности их участников (ч. 1 ст. 2 ГК РФ). Кроме того, гражданские права диспозитивны, так как осуществляются гражданами и юридическими лицами по своему усмотрению (ч. 1 ст. 9 ГК РФ).
Понятие публичного правоотношения в законодательных актах не раскрыто. Однако в ч. 3 ст. 2 ГК РФ указано, что к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется. Следовательно, признак равного соотношения правовых статусов участвующих в правоотношении субъектов имеет характер основного.
Подтверждением этому служит и правовая позиция, сформулированная Пленумом Верховного Суда РФ. Пленум указал, что публично-правовыми являются дела, возникающие из правоотношений, не основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику[1].
Однако вполне отвечающими признаку «власти и подчинения» являются отдельные категории дел, регулируемых гражданским законодательством. Так, норма ч. 3 ст. 279 ГК РФ закрепляет, что решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Правообладатель земельного участка должен быть лишь уведомлен о принятом решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ч. 5 ст. 279 ГК РФ). Таким образом, уже по этому признаку отношения, связанные с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, нельзя признать гражданско-правовыми. При этом все споры, возникающие из отношений по изъятию земельного участка, рассматриваются в порядке гражданского, а не административного, судопроизводства.
Дела, возникающие в сфере реализации пенсионного законодательства и законодательства, регулирующего отношения по социальному обеспечению граждан, также в полной мере отвечают всем признакам публично-правовых отношений. Однако возникающие из них правовые конфликты тоже рассматриваются и разрешаются в гражданском судопроизводстве.
Процессуальная форма защиты нарушенных или оспоренных субъективных гражданских прав и законных интересов представляет собой совокупность нормативно закрепленных правил, в строгом соответствии с которыми суд разрешает правовой спор или иное дело, отнесенное к его компетенции.
Процессуальная форма детерминирована природой спорного правоотношения, являющегося предметом судебной деятельности. Именно диспозитивность гражданских правоотношений порождает диспозитивные черты гражданского и арбитражного процесса. Т. В. Сахнова верно указывает, что арбитражное судопроизводство есть диспозитивное правосудие [12, с. 29].
Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что природой гражданских прав, материальных по своей сути, обусловлено диспозитивное начало гражданского судопроизводства, находящее выражение в законодательстве при конкретизации таких общих принципов, как состязательность и равноправие сторон. Диспозитивность в гражданском судопроизводстве означает, что процессуальные отношения возникают, изменяются и прекращаются, главным образом, по инициативе непосредственных участников спорного материального правоотношения, которые имеют возможность с помощью суда распоряжаться своими процессуальными правами, а также спорным материальным правом[2].
Соответственно, главный признак цивилистического процесса (гражданского и арбитражного судопроизводства) состоит в свободном распоряжении участвующими в деле лицами процессуальными правами и материально-правовым предметом спора. Следовательно, в административном судопроизводстве должны существовать законодательные ограничения процессуальной свободы участников дела. Подтверждением моего мнения служит то обстоятельство, что и дореволюционное гражданское процессуальное законодательство, и ГПК РСФСР не допускали примирения в делах публично-правового характера.
Эти ограничения всегда были. Так, по свидетельству Е. В. Васьковского, так называемые «дела казны» (под которыми в то время понимали споры, в которых одной стороной были органы государственной власти, выступающие не как представители государственного суверенитета, а как субъекты частноправового оборота) не могли быть ни оканчиваемы мировыми сделками, ни разрешены на основании присяги одной стороны [6, с. 338–341].
В советский период признавалось, что, поскольку административный спор отличается от спора гражданско-правового, при разрешении их не применяется институт мирового соглашения [11, с. 304].
На то, что мировое соглашение – порождение воли спорящих сторон и следствие диспозитивного начала гражданских правоотношений, указывал и Р. Е. Гукасян [8, с. 122].
Но к распорядительным процессуальным правам относится не только право заключить мировое соглашение. Это и право отказаться от иска полностью или в части, признание иска в части или полностью, а также изменение предмета или основания иска.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 46 КАС РФ административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, изменить основание или предмет административного иска.
Как известно, предмет иска представляет собой материально-правовое требование истца, адресованное ответчику. В этой связи если гражданско-правовое требование предполагает свободу своего обладателя в распоряжении им, то публично-правовое требование, как было показано выше, не предусматривает возможности распоряжения им отдельными индивидами. Субъектом публичного права выступает общество в целом, неограниченный круг лиц, и это, соответственно, предопределяет особенности распоряжения им.
Представляется, что предъявление публично-правового требования в суд должно быть обусловлено наличием того обстоятельства, что административным ответчиком нарушено не право конкретного субъекта (административного истца), но всего общества в целом. Это требование должно касаться не всех дел, подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, а только тех, которые имеют публичный правовой характер.
Все дела, отнесенные к рассмотрению судами общей юрисдикции по правилам КАС РФ, следует разделить на две группы: административные дела и дела публично-правовой природы. В основу этой классификации может быть положен признак характера нарушенного публичного права или интереса. Если оно принадлежит одному лицу, то спор имеет административный характер. Если же судебное решение окажет влияние на права и обязанности неограниченного круга лиц, то дело является публично-правовым. Разница между ними заключается в следующем.
Административно-правовые дела прямо связаны с функцией осуществления органами государственной власти управления. Таковы, например, отношения в области налогообложения. Публично-правовые дела непосредственно функцию государственного управления не реализуют, однако построены по типу «власть и подчинение» и связаны с применением одной стороной правоотношения к другой стороне нормативных и ненормативных правовых актов.
В публично-правовых спорах, к которым относятся, к примеру, дела о признании недействующими нормативных правовых актов и актов, содержащих обязательные толкования действующего законодательства (глава 21 КАС РФ), не должны быть допустимы распорядительные действия, являющиеся прямым процессуальным проявлением диспозитивного начала частноправового регулирования.
В ч. 10 ст. 213 КАС РФ закреплено, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования, а также признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.
Однако то, что признание иска, равно как и отказ от иска, не имеют для суда обязательного характера, не является чем-то новым и специфичным. В гражданском и арбитражном процессе при рассмотрении дел в порядке искового производства точно так же суд может не принять отказ от иска и признание иска, если совершение этих распорядительных действий противоречит действующему законодательству или нарушает права третьих лиц (ст. 2 ст. 39 ГПК РФ, ч. 5 ст. 49 АПК РФ).
В этой связи весьма интересно мнение, высказанное Н. А. Грешновой. Автор считает, что отказ истца от иска, признание иска ответчиком в принципе не могут противоречить закону, поскольку в этом случае у истца изначально отсутствовали полномочия на обращение в суд, а закрепленное в процессуальном законодательстве право ответчика признать иск не может противоречить закону. Если же отказ от иска, признание иска нарушают права других лиц, они должны быть привлечены с удом в процесс в качестве третьих лиц. Таким образом, по мысли ученого, у суда не должно быть полномочий на непринятие признания иска и отказа от иска, речь лишь может идти об отказе в утверждении мирового соглашения [7, с. 64–68]. С этим мнением можно согласиться: при условии, что рассмотрение вопроса ограничивается рамками цивилистического процесса, то есть гражданского и арбитражного судопроизводства. Но к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений (административному судопроизводству), эта теория неприменима.
Поскольку нарушенное или оспоренное публичное право, являющееся предметом судебной защиты, принадлежит не конкретному лицу, обратившемуся в суд с административным исковым заявлением, а неограниченному кругу лиц, то правовые последствия отказа от иска и признания иска коснутся не только самого заявителя, но и всех прочих обладателей соответствующего права и интереса.
Поэтому видится правильным закрепить обязательное участие прокурора при рассмотрении всех дел публично-правового характера. Лишь при его положительном заключении судопроизводство может быть прекращено в случае отказа от иска, признания иска или заключения мирового соглашения по делу. Заключение прокурора при этом не может рассматриваться в качестве одного из доказательств в деле, а, являясь актом публичной власти, должно быть обязательно для суда, рассматривающего дело по существу. При несогласии суда с выводами прокурора это необходимо мотивировать.
Административные дела, связанные со спорами по поводу применения административных мер к одному, конкретному лицу (например, дела об оспаривании кадастровой стоимости) могут быть прекращены в связи с примирением сторон, отказом истца от иска полностью либо в части или в связи с полным или частичным признанием иска – так как правовые последствия это действие повлечет лишь в отношении конкретного лица. Участие прокурора в этих делах не должно быть обязательным.
Как уже было сказано, государство, его субъекты, уполномоченные органы, муниципальные образования могут быть участниками частноправовых отношений (в порядке ст. 124 ГК РФ). Они при этом выступают «на равных» с противоположной стороной правоотношения и реализуют не управленческие, властные, а хозяйственные функции. Однако, несмотря на это, следует признать, что эти функции не являются для публично-правовых субъектов основными и призваны способствовать наиболее эффективному отправлению публично-правовых функций.
Частноправовые споры с участием публичных образований разрешаются в гражданском и арбитражном судопроизводстве, по правилам искового производства. Диспозитивное начало гражданских прав и искового судебного процесса дозволяет сторонам спора как заключать мировые соглашения, так и свободно распоряжаться всеми прочими процессуальными возможностями. Тем не менее, правовые последствия злоупотреблений при совершении органами публичной власти гражданско-правовых действий также будут иметь значение для всего общества в целом. Следовательно, судам необходимо учитывать это обстоятельство, а законодателю – установить участие прокурора в указанных делах.
- Выводы
Публичные права и интересы являются таким же самостоятельным предметом судебной защиты, как и частные. Порядку осуществления их защиты должно быть уделено не меньшее внимание, поскольку одной стороной публичного правоотношения, из которого может развиться правовой конфликт, является государство в лице его органов, должностных лиц, субъекты государства, муниципальные образования. При рассмотрении судами этих дел правовые последствия как совершаемых ими процессуальных действий, так и действий, совершаемых участвующими в деле лицами, коснутся не только участников дела, но распространятся на неограниченный круг лиц. Поэтому процессуальная форма защиты публичных прав должна отличаться от порядка рассмотрения и разрешения частноправовых дел: в первую очередь, сужением круга дозволенных распорядительных действий, высокой процессуальной активностью суда и обязательным участием прокурора в делах публично-правового характера.
