- Федеральный закон от 2 августа 2019 №299-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости»», вступивший в силу с 1 января 2020 г. пополнил российское законодательство об обороте недвижимости еще одним средством защиты прав участников оборота недвижимости – денежной компенсацией, выплачиваемой приобретателю в связи с истребованием у него жилого помещения[1].
Таким образом, наряду с традиционным средством защиты – возмещением причиненных незаконными регистрационными действиями убытков – закон предусматривает дополнительный механизм, не являющийся мерой ответственности регистрирующего органа, но являющийся мерой защиты, предоставляемой приобретателю от имени государства. Указанный Закон был принят во исполнение Постановления Конституционного Суда РФ от 4 июня 2015 г. №13-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в связи с жалобой граждан В.А. Князик и П.Н. Пузырина».
Напомним, что в утратившем силу Федеральном законе от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» существовала ст. 31.1, устанавливавшая, что собственник жилого помещения, который не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя, а также добросовестный приобретатель, от которого было истребовано жилое помещение, имели право на разовую компенсацию за счет казны Российской Федерации. Компенсация выплачивалась в случае, если по не зависящим от указанных лиц причинам в соответствии с вступившим в законную силу решением суда о возмещении им вреда, причиненного в результате утраты указанного жилья, взыскание по исполнительному документу не производилось в течение одного года со дня начала исчисления срока для предъявления этого документа к исполнению. Размер данной компенсации исчислялся из суммы, составлявшей реальный ущерб, но не мог превышать 1 млн рублей.
Как указал Конституционный суд РФ, государство в указанном случае выступает не как сторона в отношениях юридической ответственности, не как причинитель вреда (что требовало бы полного возмещения причиненного вреда) и не как должник по деликтному обязательству, а как публичная власть, организующая систему компенсации за счет казны Российской Федерации собственникам жилого помещения, которые не могут его истребовать от добросовестных приобретателей, и добросовестным приобретателям, от которых было истребовано жилое помещение[2].
Здесь следует отметить, что в различных системах оборота недвижимости вопрос о защите прав пострадавшей стороны решается различными способами: в одних правопорядках эта цель достигается возложением ответственности на регистратора, в других – за счет возложения ответственности на нотариуса, удостоверившего соответствующую сделку, в третьих – за счет выплаты средств из специальных (страховых) фондов. В качестве одного из способов решения проблемы также следует назвать страхование титула, используемое в некоторых правопорядках, в частности, там, где регистрационный режим отсутствует вовсе.
В настоящее время российское законодательство допускает одновременно несколько мер: (а) возмещение убытков за счет казны Российской Федерации, (б) возмещение убытков нотариусом (в том числе по договору страхования ответственности последнего), а также (в) выплату вышеназванной денежной компенсации.
К слову, несмотря на то, что механизм денежной компенсации был предусмотрен предыдущим законом о государственной регистрации в ст. 31.1 ранее действовавшего Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», за все время его существования практика выплаты компенсаций не получила широкого распространения. По данным, приводимым А. Н. Латыевым, ст. 31.1 предыдущего Закона о госрегистрации за восемь лет своего действия была применена всего восемь раз [4, с. 100 и след.].
Общий способ, то есть возмещение казной убытков за незаконные регистрационные действия (бездействие) на практике также трудноосуществим, поскольку для его реализации потерпевшему для возмещения убытков приходится доказывать целую совокупность обстоятельств: противоправность (незаконность) действий регистратора, наличие его вины, причинной связи и т.д.
Возмещение убытков нотариусами на практике также встречается крайне редко хотя бы потому, что действующее законодательство не предусматривает обязательность нотариальной формы для большинства совершаемых в обороте сделок с недвижимостью (сюда, прежде всего, относится договор купли-продажи жилого помещения). С учетом этого, несмотря на «комплексность» предпринятых мер, эффективной системы возмещения пострадавшим участникам оборота недвижимости до сих пор не сложилось.
Предваряя характеристику механизма компенсации по российскому праву, следует отметить, что в существующих регистрационных системах возможны две модели организации компенсации с государства: а) модель ответственности регистратора и б) модель indemnity (эту модель можно условно обозначить в качестве страховой) [1, с. 221]. Безусловно, российское право, с его негативной системой регистрации («зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке»), стоит на началах первой модели, при которой потерпевшее от регистрации лицо взыскивает убытки с казны. Однако, введение денежной компенсации, как может показаться на первый взгляд, делает из существующего порядка своеобразный гибрид обеих систем: возможно как взыскание убытков, так и взыскание компенсации.
- Механизм, заложенный законодателем в ст. 68.1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. №218-ФЗ в редакции от 13 июля 2020 г. «О государственной регистрации недвижимости»[3] охватывает следующую последовательность жизненной ситуации: (а) гражданин добросовестно приобрел жилое помещение от неуправомоченного отчуждателя; (б) жилое помещение было истребовано у него собственником по виндикационому иску; (в) приобретатель предъявил иск о возмещении убытков и соответствующее решение суда вступило в силу; (г) истец предъявил к взысканию исполнительный документ, но взыскание было произведено частично или не производилось в течение шести месяцев со дня его предъявления к исполнению; (д) приобретатель предъявил иск к Российской Федерации о выплате ему компенсации.
Отсюда выявляются специфические черты рассматриваемой юридической конструкции. Во-первых, обращает на себя внимание то, что компенсация положена лишь приобретателю. Стоит отметить, что в правопорядках с позитивной регистрационной системой (в частности, в системе Торренса) компенсация, напротив, выплачивается прежнему собственнику, утратившему свое право и не имеющему возможность истребовать недвижимость обратно. Аналогичным образом, по предыдущему закону о госрегистрации право на компенсацию также полагалось отчуждателю жилого помещения, по независящим от него причинам лишившемуся возможности истребовать свое имущество у добросовестного приобретателя. Нынешний же закон защищает именно приобретателя, у которого собственник истребовал вещь в порядке виндикации. Для собственника же, лишившегося возможности истребовать имущество назад, остается возмещение убытков по правилам ст. 66 Закона о госрегистрации.
Исходя из формального толкования ст. 68.1 Закона о госрегистрации недвижимости, возмездность (безвозмездность) приобретения значения не имеет. Отсюда возникает вопрос о допустимости предъявления исков о выплате компенсации одаряемым, наследником и т.д., поскольку и на их стороне возникают убытки в виде утраты жилого помещения. Однако, обратное утверждение – об отказе безвозмездному приобретателю в присуждении компенсации – может быть обосновано отсылкой ст. 68.1 Закона о госрегистрации к ст. 302 ГК РФ[4], в которой говорится лишь о возмездных приобретателях. Впрочем, при подобном толковании указание закона на реквизит добросовестности также излишне. Тем не менее, отказ в выплате компенсации безвозмездному приобретателю может быть обоснован применением аналогии права, то есть исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости, ибо выплата компенсации добросовестному безвозмездному в этом случае не более справедлива, чем оставление у него спорной вещи. Следовательно, нужно заключить, что ст. 68.1 Закона о госрегистрации применима лишь в ситуации добросовестного и возмездного приобретения вещи, выбывшей от собственника против или помимо его воли.
Говоря о субъекте права на компенсацию, следует также предположить, что закон не исключает множественность на стороне приобретателя, например, если приобретателями являются супруги или сонаследники. В этом случае денежная компенсация, как следует предположить, присуждается совместным приобретателям на долевых началах.
Во-вторых, особенность рассматриваемой концепции состоит в том, что в ней речь идет об утрате исключительно жилого помещения. Напомним, что по статье 68 Закона о госрегистрации, так и не вступившей в законную силу[5], компенсация распространялась лишь на случаи истребования у приобретателя единственного пригодного для постоянного проживания жилого помещения. В настоящее время этого не требуется. В то же время, нежилые помещения изъяты из правил о компенсации, что подтверждает стремление законодателя обеспечить наиболее важные имущественные интересы граждан.
В-третьих, фактическим основанием присуждения компенсации является неисполнение решения суда в течение шести месяцев со дня предъявления этого документа к исполнению. Данное положение чрезвычайно важно, поскольку именно с этого момента (истечение шести месячного срока) и следует, по-видимому, исчислять исковую давность по требованию о взыскании компенсации.
Процессуальным основанием выплаты компенсации является вступившее в законную силу решение суда о выплате данной компенсации. В данном случае закон сохранил ранее действовавший порядок и допускает выплату компенсации лишь при невозможности взыскать убытки с самого отчуждателя, однако сократил этот срок вдвое, что, конечно же, идет на пользу приобретателю.
В-четвертых, размер присуждаемой компенсации исчисляется исходя из суммы, составляющей реальный ущерб, либо в размере кадастровой стоимости жилого помещения, действующей на дату вступления в силу судебного акта об истребовании жилого помещения, если такое требование заявлено истцом. Прежнего максимального предела компенсации, составлявшего один миллион рублей, в настоящем законе нет. Включение в состав компенсации упущенной выгоды также не допускается.
В-пятых, в случае выплаты компенсации к Российской Федерации переходит в пределах выплаченной суммы право (требование), которое добросовестный приобретатель имеет к лицу, ответственному за причинение убытков. Видится, что речь здесь идет о сингулярном правопреемстве, то есть замене кредитора по возникшему ввиду истребования вещи обязательству отчуждателя возместить причиненные убытки. В пользу этого, в частности, говорит и то, что при частичном возмещении приобретателю убытков размер компенсации подлежит уменьшению на сумму произведенного возмещения. Следовательно, речь идет именно о переходе прав (Российская Федерация встает на место добросовестного приобретателя), а не о регрессном иске, как иногда указывается в литературе [3].
Квалификация передаваемого требования, с учетом обстоятельств дела и дискуссионности вопроса в целом, может быть как договорной (ст. 406.1, 461 ГК РФ), так и деликтной (ст. 15 ГК РФ) или кондикционной (ст. 1103 ГК РФ).
Наконец, компенсация является однократной и единовременной и выплачивается за счет казны Российской Федерации (прежде всего, бюджетных средств). Следует отметить, что Закон о госрегистрации не заложил каких-либо основ формирования средств, предназначенных для компенсационных выплат, например, путем создания особого фонда, отдельного учета, как это обычно бывает в позитивных регистрационных системах, в которых компенсация является неотъемлемым элементом системы. К тому же, как правило, эти режимы предполагают довольно высокие размеры регистрационных сборов. Поэтому после введения механизма компенсации было бы логично ожидать от законодателя повышения размеров государственных пошлин за регистрационные действия, чего пока также не произошло. Без принятия подобных организационных мер, и учитывая характерное для российского правоприменения свойство защищать казну от излишних выплат, практика взыскания компенсаций выглядит проблематичной. Другими словами, вызывает сомнения сама идея выплаты компенсаций без создания соответствующей материальной инфраструктуры, поскольку в противном случае подобные компенсации становятся дополнительной нагрузкой для федерального бюджета.
Наличие упомянутой в законе однократности вызывает вопросы. Во-первых, в законе нет разъяснения ее значения. С одной стороны, под однократностью можно понимать как недопущение компенсации при повторении жизненной ситуации, описанной в диспозиции ст. 68.1 Закона о госрегистрации применительно к данному конкретному жилому помещению. С другой стороны, речь может идти об однократности выплаты компенсации для данного гражданина вообще за весь период его жизни (по аналогии с правилом об однократности приватизации). Отсутствие соответствующих разъяснений в законе создает нежелательную неопределенность, с которой, так или иначе, столкнется правоприменительная практика. Впрочем, во всяком случае, однократность подчеркивает отмеченную ранее социальную направленность рассматриваемой компенсации.
Во-вторых, вызывает сомнение целесообразность самого правила об однократности, ибо в этом случае отказ в возможности получения компенсации в последующем становится санкцией за добросовестное приобретение жилья у несобственника, с чем нельзя согласиться. Исходя из этого, преследуемая компенсацией цель – восстановить имущественное положение гражданина для приобретения другого жилья – в данном случае не достигается.
- Сопоставляя исследуемую конструкцию денежной компенсации можно отметить ее внешнее сходство с компенсацией по модели indemnity. Оно состоит в том, что в обоих случаях компенсация нацелена на восстановление прав, нарушенных некорректным функционированием регистрационной системы. Однако, принципиальное различие между рассматриваемыми компенсациями уходит в корни самой регистрационной системы. В системе позитивной регистрации цель компенсации – защитить бывшего собственника от негативных издержек регистрационной системы. Здесь необходимость создания страхового фонда выводится из принципа неоспоримости титула. Фонд нужен для компенсации лицам, которым в связи с действием закона запрещено требовать землю от тех, кто её приобрел [5, с. 25].
В основе же российского варианта компенсации, защищающего приобретателя, лежит стремление укрепить публичную достоверность реестра прав, повысить доверие граждан к данным Единому реестру государственной регистрации недвижимости. Иными словами, компенсация выступает в качестве гарантии достоверности реестра. Следствием этого принципиального различия является то, что российскому истцу для получения компенсации придется принять участие в двух процессах: о виндикации – в роли ответчика и о взыскании компенсации – в роли истца. При этом им должна быть доказаны факты (а) добросовестности и (б) наличия и размера убытков[6].
Вместе с тем, в чертах рассматриваемой компенсации ярко выражена ее социальная, или публично-правовая составляющая, чем и объясняется ограниченность компенсации. Отсюда следует заключить, что введение денежной компенсации вовсе не означает переход к модели индемнитета. Возмещение убытков с казны по-прежнему остается основным и универсальным способом защиты прав приобретателя, реализуемым в рамках деликтного правоотношения. Компенсация, напротив, является исключительной мерой защиты, предоставляемой государством вне реализации гражданско-правовой ответственности. С этих позиций введение института денежной компенсации не является тектоническим сдвигом в правовом регулировании оборота недвижимости. Что касается реального положения дел, то маловероятно, что практика будет разительно отличаться от практики взыскания убытков или от практики взыскания компенсаций по ранее действовавшим правилам [7].
