Отношения в сфере признания жилищного фонда непригодным для проживания и устойчивого сокращения аварийного и ветхого жилья, безусловно, следует отнести к наиболее социально значимым и приоритетным[1]. При этом внимание ученых и практиков в этой сфере долгое время было сфокусировано на вопросах, связанных с основаниями признания объектов непригодными и аварийными; соотношением таких категорий, как «аварийное» и «ветхое» жилье; предоставлением гражданам взамен аварийных иных жилых помещений или выплатой компенсации; определением обоснованного размера последней; наличием и качеством маневренного жилищного фонда [1, 3–5, 7–9] и т. п. Являясь междисциплинарной, данная проблема активно обсуждается не только юристами, но и представителями экономической науки [6, 10].
Однако следует констатировать, что значительное количество злоупотреблений и нарушений прав граждан допускается уже на этапе решения технического вопроса о возможности отнесения жилых помещений и многоквартирных домов к непригодным и аварийным. В настоящее время наблюдается рост числа судебных споров по вопросам, связанным с деятельностью межведомственных комиссий, которые наделены полномочиями по оценке и обследованию помещений в целях признания их пригодными (непригодными) для проживания граждан, а многоквартирных домов – аварийными и подлежащими сносу или реконструкции.
Основополагающим документом, на основе которого межведомственные комиссии осуществляют свою деятельность, является Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года № 47 (далее – Положение № 47)[2]. За 19-летний срок своего действия данный документ был существенно дополнен и изменен прежде всего в аспекте детализации работы комиссии, ее состава и полномочий, порядка работы, запрашиваемых у заявителя документов[3]. Указанные изменения были призваны обеспечить прозрачность процедуры оценки жилых помещений, повышение уровня компетентности и независимости межведомственных комиссий, минимизацию злоупотреблений со стороны публичных органов и эффективность защиты жилищных прав граждан.
Осенью 2024 года в Положение № 47 были внесены очередные изменения, затронувшие порядок признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Так, в качестве основания признания его аварийным названо его аварийное техническое состояние, установленное в соответствии с межгосударственным стандартом на основании выводов юридического лица, являющегося членом саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания и имеющих право на осуществление работ по обследованию состояния грунтов оснований объектов капитального строительства, их строительных конструкций, работ по обследованию элементов ограждающих и несущих конструкций объекта капитального строительства, необходимых для принятия решения о признании объекта капитального строительства аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. В определенных случаях без применения названного стандарта может быть установлено аварийное техническое состояние многоквартирного дома, количество этажей в котором не превышает двух[4].
Несмотря на кажущуюся полноту и ясность правового регулирования отношений в обозначенной сфере, очевидность и простоту вносимых в него изменений, судебная практика вынуждена корректировать сложившуюся формальную интерпретацию отдельных законодательных положений с целью усиления защиты жилищных прав граждан. В качестве иллюстрации данного утверждения обратимся к проблеме, связанной с возложением на собственников жилого помещения обязанности по предоставлению в межведомственную комиссию документов об оценке дома специализированной организацией, что, по сути, означает возложение на собственников дополнительных организационных и финансовых затрат по привлечению специализированных организаций.
Согласно пункту 45 Положения № 47 для рассмотрения вопроса о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции заявитель представляет в комиссию пакет документов, в частности, заключение специализированной организации, проводившей обследование дома. Представление неполного пакета документов и невозможность истребования недостающих сведений комиссией на основании межведомственных запросов являются основанием возращения заявления без рассмотрения (пункт 46 Положения). Более того, в соответствии с пунктом 44 Положения № 47 решение комиссии в части выявления оснований для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции может основываться только на результатах, изложенных в заключении проводящей обследование специализированной организации, заверенном подписью специалиста по организации инженерных изысканий, сведения о котором включены в национальный реестр специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования.
В то же время суды полагают, что данные предписания должно толковаться с учетом принципа справедливости, фактических обстоятельств дела и необходимости обеспечения баланса частных и публичных интересов. Буквальное толкование пунктов 44-45 Положения и проверка исключительно формального соответствия представленных заявителем документов перечню документов и требований к ним не соответствуют конституционным принципам и целям. Как справедливо было отмечено В. В. Былковым, «… низкий уровень обеспеченности граждан, которые и составляют основную часть жителей таких домов, а также устоявшийся менталитет, при котором собственники многоквартирных домов не в состоянии эффективно и согласованно решать подобные вопросы, приводят к тупиковой ситуации…», когда получение заключения специализированной организации представляется затруднительным [2]. Кроме того, неясно, какому именно собственнику помещения в подобных случаях будет предложено представить заключение специализированной организации [Там же], как следует распределять расходы на проведение обследования между всеми собственниками, и имеется ли возможность их принудительного взыскания в случае отказа от добровольного участия в них.
В целом анализ предписаний Положения № 47 и правоприменительной практики позволяет выделить несколько ситуаций, при которых допускается возложение на органы местного самоуправления и межведомственные комиссии обязанности по самостоятельному привлечению специализированной организации:
1) спорный дом исключается из программы капитального ремонта в связи с высоким процентом физического износа;
2) орган местного самоуправления является собственником квартиры в многоквартирном доме;
3) дом включен в сводный перечень объектов (жилых помещений), находящихся в границах зоны чрезвычайной ситуации;
4) основанием для рассмотрения вопроса об аварийности дома является заключение органа государственного жилищного надзора.
При этом если первые два обстоятельства вытекают из системного толкования нормативно-правовых положений, то последние – из прямого указания Положения № 47, которое, однако, не всегда принимается во внимание межведомственными комиссиями.
Рассмотрим несколько конкретных примеров.
Собственники квартир в доме обратились в комиссию с заявлением о признании дома аварийным и подлежащим сносу, поскольку дом исключен из Региональной программы по проведению капитального ремонта в связи с высокой степенью износа (свыше 70 %), капитальные ремонтные работы в доме не проводились, в результате чего его несущие конструкции находятся в неудовлетворительном состоянии. Заявление оставлено без рассмотрения ввиду непредставления жильцами дома заключения специализированной организации. Суды, признавая действие комиссии неправомерным, обосновано отметили, что непринятие своевременных мер ответчиком в условиях нецелесообразности проведения капитального ремонта, при наличии многочисленных обращений жителей дома и имеющихся документов о физическом износе дома свыше 70 % может повлечь за собой необратимые последствия в виде обрушения несущих конструкций дома или его части, создает угрозу жизни и здоровью проживающих в нем граждан и иных лиц[5]. Полагаем, суды в данном деле исходили из того, что основанием для исключения дома из региональной программы по проведению капитального ремонта стало заключение о высокой степени его износа, которое должно было стать достаточным для принятия межведомственной комиссией соответствующего решения. Требование предоставления от собственников еще одного заключения специализированной организации при таких обстоятельствах не является разумным и справедливым.
В другом деле суд снял обязанность с собственников по предоставлению заключения специализированной организации, указав, что толкование пункта 45 Положения № 47 в части обязанности собственников по предоставлению заключения специализированной организации позволяет сделать вывод о распространении данной нормы и на публично-правовое образование, являющееся собственником помещений в доме[6]. Другими словами, коль скоро муниципалитет сам является собственником одной или нескольких квартир в доме, то пусть и «спросит сам с себя», организовав привлечение специализированной организации. Более того, суд, возлагая на муниципалитет обязанность организовать проведение обследования специализированной организацией строительных конструкций многоквартирного дома с предоставлением заключения в межведомственную комиссию, аргументировал указанное тем, что администрацией не исполняются публичные полномочия по осуществлению муниципального жилищного контроля, а также иные полномочия, направленные на обеспечение безопасных условий проживания граждан на территории поселения[7].
Еще одним примером, когда обязанность по предоставлению заключения специализированной организации не может быть возложена на собственников помещений, является ситуация, при которой основанием для рассмотрения вопроса об аварийности дома является наличие сведений о сводном перечне объектов (жилых помещений), находящихся в границах зоны чрезвычайной ситуации (абзац 2 пункта 45.1 Положения № 47). Нельзя не заметить, что соответствующее предписание появилось сравнительно недавно, лишь в 2020 году, что, безусловно, следует считать серьезным достижением в части обеспечения оперативности и доступности процедуры признания жилья аварийным. Так, Верховный Суд Российской Федерации, обязывая администрацию поселения и межведомственную комиссию самостоятельно привлечь специализированную организацию для оценки дома, учел, что заявитель обратилась в орган местного самоуправления вследствие произошедших в Иркутской области обстоятельств чрезвычайного характера – наводнения[8]. Отказывая заявителю в рассмотрении заявления в связи с отсутствием заключения специализированной организации, комиссия неправомерно уклонилась от разрешения относящегося к ее компетенции вопроса[9].
Заключительный пример демонстрирует, что собственники могут быть освобождены от обращения к специализированной организации и в том случае, если в межведомственную комиссию обращается орган государственного жилищного надзора. Судебные инстанции указали, что в подобном случае межведомственная комиссия обязана оценить многоквартирный дом и принять решение по существу, при необходимости самостоятельно назначив дополнительные экспертизы и обследования. Именно данное обстоятельство было признано основополагающим и позволило суду заключить, что поскольку в администрацию города обращались не собственники помещений в доме, а орган государственного жилищного надзора, постольку комиссия не вправе требовать от собственников получения заключения специализированной организации и ставить рассмотрение обращения жилищной инспекции с принятием решения в зависимость от представления собственниками дополнительных документов[10]. Как обосновано отмечено другим судом при рассмотрении аналогичного спора, отказ собственников помещений в доме от проведения технического обследования за счет собственных средств не является основанием уклонения комиссии от возложенных на нее обязанностей, поскольку решение таких вопросов относится к исключительной компетенции последней и не ставится в зависимость от финансово-экономических возможностей муниципалитета[11].
С точки зрения усиления аргументации судов по данной категории дел можно также предложить буквально толковать введенный в 2013 году абзац 1 пункта 45.1 Положения № 47, согласно которому в случае, если заявителем выступает орган государственного надзора (контроля), комиссия после рассмотрения его заключения предлагает собственнику помещения представить документы, указанные в пункте 45 Положения, в том числе заключение специализированной организации. Другими словами, подобное предложение комиссии носит сугубо рекомендательный характер, и в случае непредставления собственником рекомендуемых документов комиссия, тем не менее, обязана провести оценку дома и принять решение по существу вопроса.
Резюмируя приведенные примеры и изложенную в них аргументацию, следует констатировать тенденцию судебной практики последних лет по отходу от формальной интерпретации нормативных положений, закрепленных в Положении № 47, если это приводит к нарушению баланса прав граждан и публичных органов. Полагаем, что в основу таких подходов закладываются следующие политико-правовые соображения:
– целью предоставления заключения специализированной организации является установление объективных данных о состоянии жилого помещения или многоквартирного дома, а также исключение злоупотреблений со стороны отдельных собственников, которые не являются профессионалами в этой области. Другими словами, речь идет о «заградительном финансовом барьере», призванном снизить количество поступающих в межведомственные комиссии заявлений собственников, не имеющих под собой значимых оснований, и обеспечить сосредоточение усилий на жилищном фонде, действительно обладающим признаками аварийности и непригодности. В том же случае, когда факты наличия признаков аварийности или непригодности подтверждаются (или даже установлены) компетентными лицами (органами, специалистами или службами), то возлагать указанную обязанность на собственников уже не является разумным и справедливым;
– привлечение специализированной организации – достаточно длительный по времени и финансово затратный процесс. При этом безоговорочное и повсеместное возложение этого бремени на собственников может привести к грубому нарушению базового конституционного права граждан на жилище в связи с фактическим лишением их возможности самостоятельно инициировать процедуру оценки их домов. С учетом сказанного, в случае наличия среди собственников публично-правового образования, видится справедливым отнесение этого бремени на него как на лицо, обладающее необходимыми организационными, техническими, информационными и иными ресурсами.
Полагаем, что подобное разрешение указанных споров должно повлечь изменение законодательства и корректировку пункта 42 Положения № 47 в части установления такого самостоятельного основания проведения оценки соответствия многоквартирного дома установленным требованиям как сведения о его исключении из региональной программы по проведению капитального ремонта в связи с высокой степенью изношенности. Более того, подлежит законодательному закреплению и положение о допустимости возложения обязанности по предоставлению заключения на публичный орган, если основанием оценки дома является поступившее в комиссию заявление граждан, а одним из собственников помещений в доме является соответствующее публично-правовое образование.
Таким образом, предъявляемые к гражданам требования в целях инициирования процедуры оценки домов на предмет их аварийности не должны быть чрезмерными и возлагать на них необоснованное финансовое бремя, что противоречит конституционным целям, во исполнение которых указанный правовой институт был введен в отечественное право.
