Традиционная дискуссия о месте жилищного права в системе российского права, которую часто воспринимают исключительно как имеющую некое доктринальное значение, содержит, как минимум, один важный практический аспект. Речь идет об установлении приоритетов при разрешении споров в жилищной сфере в случаях: а) явного противоречия между положениями норм гражданского и жилищного законодательства; б) квалификации соответствующих норм в качестве общих или специальных по отношению друг к другу; в) оценки допустимости применения норм гражданского законодательства в ситуациях отсутствия соответствующего регулирования в нормах жилищного законодательства и наличия противоречий с основными началами жилищного законодательства. Следует особо подчеркнуть, что, например, Семейный кодекс РФ[1] и Земельный кодекс РФ[2] содержат в своем составе нормы, попытавшиеся установить разграничение сфер гражданского и соответствующего вида законодательства, тогда как Жилищный кодекс РФ вообще никак не регулирует этот важнейший для правоприменителя вопрос.
Нормы жилищного законодательства и нормы гражданского права, регулирующие отношения в жилищной сфере
Первоначально следует обратиться к терминологическим аспектам данной проблемы. Как известно, ст. 3 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) использует понятие «гражданское законодательство» (состоящего из самого Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов), а также понятие «норма гражданского права» (которая может содержаться в других законах, указах Президента, Постановлениях Правительства, актах Министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и не может противоречить ГК РФ). Статья 5 ЖК РФ формулирует понятие «жилищное законодательство» (которое по своему объему значительно шире понимания гражданского законодательства, поскольку включает в себя не только сам Кодекс и принятые в соответствии с ним федеральные законы, но и Указы Президента, Постановления Правительства, акты министерств и ведомств, а также акты органов субъектов РФ и органов местного самоуправления) и одновременно с этим не использует такое понятие как «норма жилищного права». Вместо этого, в ЖК РФ применяются такие понятия как «нормы, регулирующие жилищные отношения», а также «нормы жилищного законодательства». Представляется, что между двумя последними понятиями можно поставить знак равенства, поскольку речь идет исключительно о различных словоупотреблениях одного и того же термина.
Соответственно, краеугольным камнем является вопрос о содержательном наполнении термина «норма гражданского права» и ее соотношении с терминами «норма жилищного законодательства» при том, что существует прямая «конкуренция» абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ и п. 8 ст. 5 ЖК РФ, в которых каждый из кодексов объявлен «главным» в случае противоречия расположенных в его тексте норм. Так, в абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ указано, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу, а в п. 8 ст. 5 ЖК РФ установлено, что в случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, …, положениям настоящего Кодекса применяются положения настоящего Кодекса.
И вот здесь на первый план выдвигается задача определить соотношение таких понятий как «норма гражданского права, содержащаяся в ЖК» и «норма жилищного законодательства, содержащаяся в ГК РФ». Для начала ответим на вопрос о допустимости существования такой ситуации. Возможно ли существование в ГК РФ норм, которые нельзя считать нормами гражданского права? Нам представляется, что нет никаких сомнений в положительном ответе на этот вопрос. Природа многих норм, содержащихся в ГК РФ, явно носит публично-правовой характер. Речь идет, в частности, о всех нормах, закрепляющих положения о публичной регистрации (в органах регистрации актов гражданского состояния, в органах по государственной регистрации юридических лиц, в органах по регистрации прав и сделок с недвижимым имуществом и др.). Именно эта ситуация дает основание ученым делать вывод о том, что в соответствии с содержанием п. 2 ст. 3 ГК РФ «…даже Гражданский кодекс не относится в полной мере к гражданскому ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ» [2]. Аналогичный вывод возможен и по отношению к ЖК РФ, в состав которого входят нормы различной правовой природы, в том числе и нормы гражданского права[3]. Соответственно, для участников оборота и правоприменительных органов должно быть очевидным, что норма, которая затрагивает жилищную сферу, вне зависимости от своего места нахождения (в ГК РФ или в ЖК РФ) может быть по своей природе как нормой гражданского права, так и нормой жилищного права.
Именно поэтому следующим шагом является выяснение вопроса о том, а какая норма перед нами – норма гражданского права, регулирующая имущественные отношения по поводу жилого помещения или норма жилищного законодательства? Приведем несколько примеров.
Нормы раздела II ЖК РФ посвящены праву собственности и иным вещным правам на жилые помещения. Причем некоторые из них дублируют положения ГК РФ (например, о правах и обязанностях собственника), некоторые дополняют и конкретизируют положения ГК РФ (например, о членах семьи собственника), а некоторые содержат положения, которых в ГК просто нет (например, о праве отказополучателя на жилое помещение, о праве получателя ренты на жилое помещение). Можно ли говорить этом случае, что перед нами нормы гражданского права, содержащиеся в ЖК РФ?
А вот другой пример.
Глава 35 ГК РФ содержит нормы, регулирующие отношения по договору найма жилого помещения, при этом преимущественно договору коммерческого найма, но есть и отдельные положения, касающиеся договора социального найма жилого помещения. В случае противоречия между нормами ГК РФ и ЖК РФ в отношении этих договоров, можно ли допустить, что нормы главы 35 ГК РФ – это нормы жилищного законодательства, содержащиеся в акте, включенным в систему гражданского законодательства?
Безусловно, что ответы на данные вопросы могут быть найдены исключительно в анализе природы тех отношений, которые регулируют указанные нормы. Существует два основных разъяснения, которые присутствуют в судебной практике и периодически приводятся в обоснование той или иной позиции.
Первое – это положение Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 года № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации», в котором было указано на необходимость судам принимать во внимание то, что «гражданское законодательство в отличие от жилищного законодательства регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилым помещением как объектом экономического оборота» и в качестве примера такого регулирования приведены нормы о сделках с жилыми помещениями, включая и договор коммерческого найма.
Второе – это позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 14 мая 2012 года № 11-П, в котором было указано, что «….право собственности на жилое помещение, … не может рассматриваться как исключительно экономическое право, поскольку выполняет социально значимую функцию и обеспечивает гражданину реализацию ряда основных прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации»[4].
Ученые высказывает обоснованную критику в адрес Постановления Верховного Суда РФ, в частности отмечая, что «такие разъяснения вряд ли можно признать удовлетворительными»[5], поскольку критерии разграничения жилого помещения как объекта экономического оборота и как объекта, в такой оборот не включенного, так и не были обозначены судебной инстанцией. Как представляется, нельзя разделить отношения по поводу жилого помещения, механически «разрезав» их на те, в которых присутствует экономическая составляющая, и те, в которых ее нет, или она минимизирована. Это большая ошибка, приводящая к серьезным дисбалансам и в правовом регулировании данной сферы в целом, и при разрешении конкретных жилищных споров. Сугубо имущественные (экономические) элементы вполне просматриваются и при заключении договора социального найма жилого помещения, поскольку такое помещение в любой момент может быть приватизировано и стать объектом права собственности, а попытка обосновать сугубо экономический аспект даже применительно к праву собственности полностью проваливается, когда речь заходит о проживании, о единственном жилье, об осуществлении в жилом помещении частной и семейной жизни. Вероятно, следует признать, что для практических целей разрешения вопроса такой критерий применять нельзя.
Указанное позволяет сделать вывод, что отталкиваться при характеристике природы той или иной нормы, которая регулирует отношения по поводу жилого помещения, необходимо от легального перечня жилищных отношений, закрепленного в ЖК РФ. И как бы критически мы не оценивали данный перечень[6], именно он в настоящий момент может быть взят за основу при квалификации соответствующих отношений. Пункт 1 ст. 4 ЖК РФ содержит закрытый перечень отношений, которые отнесены к жилищным отношениям, и регулирование которых отнесено к прерогативе норм жилищного законодательства. Их анализ, в частности, дает основание утверждать, что отношения, связанные с владением и распоряжением жилыми помещениями частного жилищного фонда в сферу жилищного законодательства не отнесены, тогда как пользование жилыми помещениями частного жилищного фонда – это именно жилищные отношения, при регулировании которых нормы жилищного законодательства должны иметь приоритет. Соответственно, отношения по определению юридической судьбы жилого помещения, находящегося в собственности физического или юридического лица, есть предмет гражданского законодательства, тогда как отношения, возникающие непосредственно по пользованию этим помещением на любом вещном или обязательственном праве – это уже предмет регулирования жилищного законодательства.
Возвращаясь к приведенным примерам, учитывая сформулированный выше подход, получается, что нормы, регулирующие отношения по заключению сделок с жилыми помещениями, – это сфера гражданского законодательства (обладающая приоритетом над нормами жилищного законодательства), тогда как вопросы, связанные непосредственно с проживанием – это сфера жилищного законодательства (обладающая приоритетом над нормами гражданского права). Соответственно, одни положения раздела II ЖК РФ, посвященные праву собственности на жилое помещение и иным вещным правам на него, могут быть квалифицированы как нормы гражданского права, содержащиеся в ЖК РФ, другие же – исключительно как нормы жилищного законодательства. Например, в ст. 290 ГК РФ закреплено, что на праве общей долевой собственности общие помещения дома, несущие конструкции дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование за пределами или внутри квартиры, обслуживающее более одной квартиры, принадлежат собственникам исключительно квартир в многоквартирном доме, тогда как ст. 36 ЖК РФ определяет, что на праве общей долевой собственности общее имущество принадлежит любым собственникам помещений в многоквартирном доме (и собственникам нежилых помещений). Учитывая, что «пользование общим имуществом собственников помещений» является видом жилищных отношений в соответствии со ст. 4 ЖК РФ, то нормы ЖК РФ имеют приоритет над положениями норм гражданского законодательства. Вместе с тем, круг этих отношений также нельзя считать четко определенным. В частности, включают ли в себя отношения по пользованию общим имуществом собственников помещений отношения, например, по конкурсному отбору управляющей организации? В судебной практике дается отрицательный ответ на данный вопрос и указывается на приоритет ГК РФ: «В соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ, в т. ч. содержащиеся в жилищном законодательстве нормы по вопросам конкурсного отбора управляющей организации для управления многоквартирным домом»[7].
Наименьшую сложность вызывает оценка применимости тех или иных норм в том случае, если в ГК РФ обнаруживаются нормы, которые либо прямо, либо косвенно отсылают к жилищному законодательству, предусматривая возможность детализации отдельных его положений. Прямо отсылают к жилищному законодательству ст.ст. 288, 292, 672, 673, 687 ГК РФ, а ст. 270 682 – непосредственно к ЖК РФ. Косвенно об отсылке к жилищному законодательству можно говорить, например, применительно к ст. 181.1 ГК РФ, в которой установлено, что правила, предусмотренные настоящей главой, применяются, если законом или в установленном им порядке не предусмотрено иное, что допускает установление особенностей проведения общих собраний в нормах жилищного законодательства; или применительно к ст. 291 ГК РФ в которой указано, что товарищество собственников жилья как некоммерческая организация создается и действует в соответствии с законом о товариществах собственников жилья. Роль такого закона в настоящий момент выполняет ЖК РФ. Попытки такой «опосредованной» отсылки к жилищному законодательству можно встретить и в нормах Проекта ГК РФ. Так, в нем отмечено, что правомочия пользовладельца определяются настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним иными федеральными законами. Более лаконичная формулировка содержится в общих положениях о вещных правах: «обладатели вещных прав осуществляют правомочия владения, пользования или распоряжения в пределах, установленных ГК и иными законами». Таким образом, анализ гражданского и жилищного законодательства позволяет высказать точку зрения о том, что определенные нормы жилищного законодательства могут и должны рассматриваться именно как специальные по отношению к ГК РФ. Может, ЖК РФ целиком и не принимался в целях детализации гражданского законодательства, но отдельные его нормы явно выполняют именно эту функцию. Именно поэтому призываем законодателя не пытаться завуалировано отсылать к нормам «других законов», а прямо фиксировать необходимость применения в каждом конкретном случае норм жилищного законодательства, что позволит избежать двусмысленности при разрешении конкретных споров. Если ГК РФ отсылает к жилищному законодательству, значит, в данном вопросе последнее будет иметь приоритет над нормами гражданского законодательства. Думается, что подобная отсылка была бы уместна не только в отношении частных вопросов, но и применительно к целым подинститутам гражданского права (например, в отношении договора социального найма или договора найма в жилищном фонде социального использования или права личного пользовладения, предлагаемого Проектом ГК РФ).
Таким образом, можно резюмировать, что у правоприменителей в настоящее время есть два основных аргумента для обоснования приоритета норм ЖК РФ над нормами ГК РФ в части регулирования отношений, возникающих по поводу жилого помещения:
- через применение п. 8 ст. 5 ЖК РФ (установившей приоритет норм ЖК РФ над нормами иных законов) в совокупности со ст. 4 ЖК РФ (закрепившей перечень жилищных отношений);
- через применение доктрины приоритета специальных норм над общими при наличии прямых отсылок к жилищному законодательству в тексте ГК РФ. Соответственно, в каждом конкретном случае, необходимо установить, допускались ли ГК РФ детализация или регулирование данных вопросов другими законами. Если ответ на этот вопрос положительный, то нет оснований отказывать данным нормам жилищного законодательства в статусе специальных по отношению к ГК РФ.
О действии норм жилищного законодательства во времени
В цивилистических исследованиях проблематика действия частноправовых норм во времени обсуждается не так часто, хотя отдельные аспекты этого вопроса все же освещаются [1, 4, 5, 8]. Вопрос о применении норм жилищного права к жилищным отношениям не такой простой, как кажется. Регулярные изменения жилищного законодательства, с одной стороны, и длящийся характер многих отношений, возникающих в данной области, с другой стороны, порождает проблемы, связанные с применением к ним новых или уже отмененных норм права. Кроме этого, ученые справедливо задаются вопросами о применимости позиций Конституционного Суда РФ при разрешении уже находящихся в производстве жилищных дел [3].
В последнее время появилось несколько новых позиций высших судебных инстанций, в которых на примере конкретных ситуаций выработаны общие подходы к определению основных правил в сфере действия норм жилищного законодательства во времени.
Обратимся к их характеристике. В Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2022 г. № 75-КГ21-5-К3 отражена позиция по спору, суть которого заключалась в следующем:
- собственник купил квартиру в доме, который был признан аварийным и подлежащим сносу, и претендовал на выкупную цену за данную квартиру в размере около 2 миллионов рублей на основании акта оценки стоимости объекта;
- дминистрация, принявшая решение об изъятии жилого помещения, настаивала на применении части 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, в которой закреплено, что граждане, которые приобрели право собственности на жилое помещение в многоквартирном доме после признания его в установленном порядке аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, могут претендовать на выкупную цену, которая не может превышать стоимость его приобретения. Поскольку купил собственник эту квартиру за 1 миллион 650 тыс. рублей, то именно эту сумму администрация хотела выплатить собственнику жилого помещения.
Основной вопрос, который необходимо было решить суду, заключался в применении к возникшему спору части 8.2 статьи 32 ЖК РФ, поскольку она вступила в силу только 27 декабря 2019 г. Решение же об изъятии земельного участка под домом для муниципальных нужд было принято постановлением Администрации от 16 октября 2019 г. Вместе с тем, дом был признан аварийным и подлежащим сносу 21 февраля 2012 г., а право собственности на квартиру возникло 28 апреля 2012 г.
Суды первой и кассационной инстанции посчитали, что к данным отношениям применима указанная норма, поскольку проект соглашения о выкупной цене собственник получил в 2020 году, апелляционная же инстанция полагала, что это не имеет юридического значения, поскольку право на получение ответчиком возмещения за изымаемое жилое помещение, приобретенное и изъятое до вступления в силу нового закона, должно реализовываться по правилам, установленным частью 7 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, без учета ограничений части 8.2 той же статьи, как не имеющей обратной силы.
Верховный Суд РФ подробно и обстоятельно, со ссылками на многочисленные позиции Конституционного Суда РФ, продемонстрировал, что общим принципом действия норм жилищного права во времени законодателем определен принцип прямого действия во времени. Реализация данного принципа действия нормативного акта во времени в том числе предполагает, что все случаи ретроактивности (обратной силы) и ультраактивности (переживания) должны быть прямо перечислены в тексте нормативного акта, содержащего нормы жилищного права. Как усматривается из материалов дела, право собственности на спорное жилое помещение у собственника возникло до введения в действие части 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, при этом Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 473-ФЗ не содержит положений о распространении нового правового регулирования (части 8.2 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации) на отношения, возникшие из договоров, заключенных до его вступления в силу, то есть до 28 декабря 2019 г., в связи с чем указанная правовая норма, как не имеющая обратной силы, не может применяться к настоящему жилищному спору. Таким образом, собственник получил выкупную стоимость в размере 2 037 900 руб.
Еще одним показательным примером является позиция Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности статьи 2 Федерального закона от 20 июля 2020 года № 228-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобой гражданина А.В. Окулова», в котором обсуждался вопрос об обратной силе положений данного закона. Суть спора заключалась в следующем. Данный закон устранил неоднозначность в нормах права, приводившей к противоречивой судебной практике, в части возможности предоставления жилищного сертификата инвалидам с детства только в том случае, если они родились до 1 января 1992 года. До этого момента требование о дате рождения одними судами трактовалось как необходимое для предоставления субсидии или сертификата, другие же суды считали, что это требование на инвалидов с детства не распространяется. Закон № 228-ФЗ ухудшил положение указанных категорий лиц, поскольку в нем содержится прямое указание об обратной силе норм данного закона, что привело к тому, что инвалиды с детства, уже стоявшие на учете и ожидавшие получить сертификат в ближайшее время, потеряли такую возможность, если родились после 1 января 1992 года.
Конституционный Суд РФ обосновал три важных тезиса:
- Законодатель вправе сам устанавливать введение, отмену, изменение порядка и условий предоставления жилых помещений на льготном основании, а также круга получателей субсидий на эти цели, поскольку это зависит от ряда социально-экономических факторов, в том числе от имеющихся у государства финансовых возможностей. Поэтому сам факт того, что какие-то категории лиц были исключены из списка государственной поддержки, еще не означает неконституционности данного решения законодателя.
- Законодатель, сокращая объемы государственной поддержки в социальной сфере, должен соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий его ответственность за качество принимаемых решений, сохранение присущей природе законодательных актов разумной стабильности правового регулирования, обеспечение надлежащей правовой определенности, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость законодательной политики в социальной сфере.
- Законодатель, исходя из общего принципа действия закона на будущее время и реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, обязан учитывать специфику регулируемых общественных отношений, прежде всего то, что придание закону обратной силы должно иметь место преимущественно в интересах индивида в отношениях, возникающих между ним и государством в публичной сфере, и не вести к отмене для индивида права, приобретенного им в соответствии с ранее действовавшим законодательством и осуществляемого им в конкретных правоотношениях. Подтвердив – постановкой на учет в качестве имеющих право на получение жилищных субсидий – для указанной категории инвалидов с детства право получить безвозмездную субсидию на строительство или приобретение жилья и тем самым взяв на себя определенные обязательства по поддержке таких граждан при переселении их из мест с неблагоприятным климатом, государство обязано было обеспечить им возможность реализации этого права.
Таким образом, Конституционный Суд РФ резюмировал, что законодатель не обладает полной свободой в придании закону обратной силы и признал неконституционной статью 2 ФЗ № 228-ФЗ как не соответствующую статьям 2, 7, 18, 40 (часть 3), 55 (часть 3) и 75.1 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой придание ею обратной силы его статье 1 рассматривается как основание для снятия инвалидов с детства, родившихся после 1 января 1992 года в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и поставленных на учет в качестве имеющих право на получение жилищных субсидий, с такого учета или для отказа в выдаче им государственного жилищного сертификата в связи с рождением после 1 января 1992 года.
Анализ позиций Верховного суда РФ и Конституционного Суда РФ подтверждает, что наряду с признанием того обстоятельства, что общим принципом действия норм жилищного права во времени законодателем определен принцип прямого действия во времени, тем не менее специфика жилищно-правовых отношений накладывает на законодателей определенные ограничения при разработке законов, сужающих жилищно-социальные гарантии для отдельных категорий граждан, что не всегда допускает использование механизмов применения обратной силы закона. Указанное еще раз подтверждает не раз обоснованный нами вывод о том, что жилищное законодательство именно потому закрепляет и регулирует определенные отношения, что они не отвечают признакам, характерным для гражданско-правовых отношений. Отсутствие принципа возмездности и эквивалентности, отступление от принципа равенства, опора на гуманность позволяют утверждать, что жилищные отношения – это особые отношения, которые не являются разновидностью гражданско-правовых отношений, именно поэтому и нормы гражданского законодательства в очень многих случаях неспособны урегулировать указанные отношения надлежащим образом. И это должно быть учтено как при законодательном регулировании соответствующих отношений, так и при разрешении конкретных жилищных споров.
