Актуальность представленной темы обусловлена тем, что в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)[1] предусмотрены неопределенные сроки, которые не имеют конкретного исчисления, например, в секундах, часах, сутках (днях) и т.п. Речь идет о таких неопределенных сроках, как «незамедлительно…», «в короткий срок…», «немедленно…» и т.д. Практика показывает, что процесс применения норм, в которых устанавливаются такие процессуальные сроки, серьёзным образом усложняется.
Устоявшимся мнением является тот факт, что эффективность правоприменительной деятельности, в том числе и в административном процессе, зависит от своевременного и правильного исполнения предписаний в части соблюдения сроков совершения процессуальных действий. Как справедливо отмечает Е.В. Белякович: «… институт срока является эффективным средством правового регулирования, достижения упорядоченности, организованности и создания ритма, темпа юридических процессов» [1, с. 3].
Следует согласиться также с мнением тех авторов, которые говорят о том, что значение срока в качестве юридической конструкции заключается в том, что их установление направлено на упорядочение поведения субъектов права во времени, если их поведение связано с совершением юридически значимых действий там, где присутствует публичный интерес. Закрепление и соблюдение процессуальных сроков направлено на обеспечение правомерного поведения субъектов права, что, в свою очередь, является гарантией законности и обоснованности принимаемых решений уполномоченными органами и должностными лицами, в том числе в административно-деликтном производстве [4, с. 265].
Неопределенность рассматриваемых процессуальных сроков заключается в том, что нет конкретных указаний законодателя относительно временного периода, выделяемого на выполнение тех или иных процессуальных действий должностного лица при производстве по делам об административных правонарушениях. Из-за этого очень часто возникают противоречия, которые в настоящее время решить не удается.
Такие неопределенные сроки дают возможность правоприменителю трактовать их в зависимости от конкретных обстоятельств и по своему усмотрению. В свою очередь, у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, нет реальной возможности оспорить такие сроки при нарушении их со стороны правоприменителя.
По этому поводу уместно привести точку зрения Т.А. Назаренко, справедливо отмечающую, что «…неопределенность открывает возможности для индивидуального регулирования, известного «усмотрения» правоприменительных органов» [6, с. 3].
Учитывая вышесказанное, представляется необходимым проанализировать современные представления о проблемах реализации «неопределенных» процессуальных сроков при производстве по делам об административных правонарушениях с целью уяснения дальнейшего совершенствования правового регулирования в рассматриваемой сфере.
Начнем с того, что имеется не так много научных исследований, посвященных неопределенности процессуальных сроков в административном праве. Тем не менее, в литературе указывается, что вопросы о том, как именно единообразно исчислять сроки, которые обозначены как «незамедлительно», «в возможно короткий срок», «в кратчайший срок», «немедленно», а также о целесообразности исчисления сроков в минутах, требуют отдельного изучения и осмысления [8, с. 45].
В связи с тем, что в правоприменительной практике возникают различного рода проблемы относительно исчисления сроков некоторых процессуальных действий, ученые-процессуалисты вполне обоснованно и справедливо разбираются в причинах, по которым законодатель все же закрепил такие неопределенные сроки.
Справедливости ради отметим, что поставленные вопросы не нашли своего решения и в Проекте Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[2], где также предусматриваются сроки для осуществления процессуальных действий в виде «незамедлительно» (ст. 5.4), «возможно короткий срок» (ст. 4.6) и т.д.
Профессиональный научно-исследовательский и практический опыт автора позволяет говорить о том, что такая неопределенность может повлечь за собой как правоприменительные ошибки в административном процессе, которые не позволяют рассмотреть дело по существу, так и нарушение прав и свобод привлекаемых к административной ответственности лиц. Так, в правоприменительной практике часто возникает вопрос о том, уложился ли правоприменитель в определенные ему процессуальные сроки? Например, осуществлялось ли административное доставление в максимально короткий срок? И, пожалуй, самое главное: как исчислять эти сроки?
Если обратиться к этимологии указанных сроков, то выясняется, что «незамедлительный» указывает на то, что необходимо действовать немедленно, без задержек. В свою очередь, короткий срок – это непродолжительный, небольшой по времени. Немедленный – срочный, спешный, безотлагательный [7, с. 297, 405, 407].
Исходя из приведенного, в идеале все процессуальные действия, на производство которых отводятся приведенные сроки, должны осуществляться правоприменителем как можно быстро и без промедления.
Учитывая вышеизложенное, считаем логичным рассмотреть «неопределенные» сроки на примере конкретных процессуальных действий, закрепленных в нормах КоАП РФ.
Например, ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ устанавливает, что доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. В этой связи стоит сказать, что Конституционным судом Российской Федерации была выработана следующая правовая позиция: «Законодатель не устанавливает конкретных сроков доставления, связывая это с невозможностью предусмотреть и учесть конкретные обстоятельства, влияющие на его продолжительность (территориальная удаленность, наличие и/ или техническое состояние транспорта, пропускная способность автодорог, климатические условия, состояние здоровья доставляемого и пр.), но указывает, что оно должно быть осуществлено в возможно короткий срок»[3].
По этому поводу Г.Х. Хадисов и М.С.З. Ильясов отмечают, что используемая законодателем правовая конструкция «в возможно короткий срок» скорее является пространной, оценочной, поскольку никак не конкретизируется, а, следовательно, не подлежит проверке и контролю, что само по себе создает почву для вольной интерпретации положения рассматриваемой меры обеспечения [11, с. 241]. При этом авторы обоснованно предлагают все же установить предельный срок доставления.
В этой связи можно сказать, что и здесь мнения ученых разнятся. Одни все же выступают за определение конкретного срока доставления, например, в три часа или в один час, а также не более чем на три часа и т.п. И в этом прослеживается определенная логика, так как для разных людей понимание короткого срока разное и обстоятельства также указывают на то, что короткий срок может длиться и час, и два, и три, в зависимости от условий, в которых пребывают субъекты в данный момент.
Можно согласиться и с мнением А.С. Телегина, рассуждающего о том, что срок пребывания лица, доставленного в помещение органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, не может превышать одного часа, если нет оснований для административного задержания. Этот срок вполне достаточен для выяснения личности и составления протокола и его целесообразно закрепить в КоАП РФ [10, с. 62].
Другие авторы, наоборот, выступают против установления максимального и конкретного срока доставления. Например, М.В. Давыдов приходит к выводу, что правильным было бы не указывать конкретный срок доставления. Но в случае, если налицо сознательное затягивание сроков доставления со стороны сотрудников полиции, целесообразно вести речь о привлечении виновных к ответственности [2, с. 11]. Однако здесь справедливо ставить вопрос о том, как определить момент, с которого начинается необоснованное и сознательное затягивание срока доставления со стороны должностного лица? И если говорить о привлечении должностного лица к мерам юридической ответственности, то необходимо установить факт совершения им соответствующего правонарушения, а в данном случае сделать это будет затруднительно.
Примерно такой же точки зрения придерживается и Я.С. Сидоров, отмечая, что установление конкретного срока административного доставления может способствовать злоупотреблению данным правом со стороны должностных лиц, которое может выражаться в том, что сотрудники, стремясь уменьшить материальные и временные ресурсы, будут при доставлении ориентироваться на максимально возможное время, указанное в законе. Сейчас же, в силу требований ст. 27.2 КоАП РФ сотрудники обязаны доставить правонарушителя в возможно короткий срок, то есть немедленно [9, с. 19].
Так или иначе, анализ мнений ученых показывает, что в рассматриваемой сфере необходимо конкретизировать срок осуществления процессуальных действий. Представляется, что это позволит более эффективно осуществлять правоприменительную деятельность в соответствии с требованиями законодательства.
Еще одним «неопределенным» сроком при производстве по делам об административных правонарушениях является срок, который должен быть реализован немедленно. Так, в ст. 28.1.1 КоАП РФ говорится о том, что протокол осмотра места совершения административного правонарушения составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения; в соответствии со ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.
В правоприменительной практике различные ситуации в этой сфере могут развиваться по-разному. Представим следующий пример: сотрудник ППС МВД России, находясь на маршруте патрулирования, выявил и зафиксировал административное правонарушение и принимает решение о составлении протокола об административном правонарушении. Для этого ему необходимо, как минимум, иметь при себе сам бланк протокола. Стоит оговориться, что, например, в приказе МВД России № 495 от 28 июня 2021 г.[4] не устанавливается количество процессуальных бланков у сотрудника ППС перед заступлением на службу (п. 58.15). Практика показывает, что бланки протоколов у сотрудника ППС могут просто закончиться на маршруте патрулирования.
Далее необходимо установить личность правонарушителя, мотивы совершения административного правонарушения, провести устный опрос и т.д. Вопреки распространенным представлениям, протокол об административном правонарушении не составляется автоматически после выявления и фиксации правонарушения. Здесь необходимо иметь в виду, что в процессе установления всех обстоятельств совершенного правонарушения, сотрудник может выяснить, что у правонарушителя, например, нет документа, удостоверяющего его личность. Кроме того, погодные условия могут не позволить составить протокол на месте (дождь, мороз, сильный ветер и т.д.) или, как было сказано выше, у сотрудника отсутствуют бланки протоколов.
В представленной ситуации появляются основания для осуществления доставления правонарушителя, так как протокол по объективным причинам составить на месте выявления правонарушения не представляется возможным, а на это понадобится дополнительное и порой немалое количество времени, исчисляемое часами. А мы помним, что в соответствии с КоАП РФ доставление должно осуществляться в короткий срок. Таким образом, возникает следующая неопределенность: перекрывает ли короткий срок доставления незамедлительность срока составления протокола или в данном случае, правоприменитель может применить ч. 2 ст. 28.5 КоАП РФ и составить протокол в течение 2-х суток? Однако не по всем перечисленным в КоАП РФ основаниям это возможно реализовать в полной мере. Например, среди таких оснований нет обстоятельства, учитывающего отсутствие протокола об административном правонарушении на месте обнаружения этого правонарушения.
Таким образом, исходя из приведенного, отметим, что сегодня возникает острая необходимость все же конкретизировать не только сроки процессуальных действий, но и те обстоятельства, которые не позволяют составить протокол незамедлительно и на месте выявления административного правонарушения. Ни о коротких сроках, ни о незамедлительности в данном случае не может быть и речи.
Таких практических примеров и ситуаций можно привести множество. Суть в том, что протокол об административном правонарушении и иные процессуальные документы в большинстве случаев невозможно составить немедленно после обнаружения правонарушения. Таким образом, вполне резонно возникают следующие вопросы: будет ли в данном случае нарушение норм административного законодательства? Каким образом правонарушителю защищать свои права, если протокол будет составлен, например, через 2 или 3 часа после выявления правонарушения и если фактическое доставление затянулось более чем на 3 часа?
В этой связи не совсем понятна позиция Пленума Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой нарушение установленных ст.ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье являются несущественными недостатками (курсив мой. – А.Г.), так как могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными[5].
Исходя из приведенной позиции Верховного Суда РФ, можно прийти к выводу, что в случае, если протокол об административном правонарушении составлен не немедленно, а гораздо позже, то это не является существенным нарушением со стороны правоприменителя.
Помимо перечисленных сроков, во многих нормах КоАП РФ употребляется и такой процессуальный срок, как «незамедлительно». Не имеет смысла перечислять все нормы, где в той или иной интерпретации указываются подобные сроки, отметим, что все это затрудняет рассмотрение дела по административному правонарушению и, как показывает практика, дает необоснованную дозволенность правоприменительным органам.
В какой-то мере можно согласиться и с мнением Ю.В. Капрановой и А.В. Капранова, которые, рассматривая неопределенность сроков применения мер обеспечения, приходят к выводу, что в данном случае законодатель подразумевает, что при применении отдельных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении уполномоченное должностное лицо будет добросовестно исходить из разумных пределов продолжительности их применения и причиняемых им ограничений личности, диктуемых конкретными обстоятельствами дела [3, с. 58]. Это говорит о том, что реализация сформулированных предложений предполагает повышение роли ведомственного контроля и прокурорского надзора за производством по делам об административных правонарушениях с тем, чтобы не допустить излишней волокиты на данном направлении деятельности, и чтобы причины отклонения от принципа оперативности в каждом случае носили обоснованный характер.
В свою очередь, А.С. Лизунов считает возможным вообще из КоАП РФ исключить указание на конкретные сроки, в течение которых необходимо составить протокол об административном правонарушении и обеспечить его направление в орган, должностному лицу либо в суд для рассмотрения, ограничившись закреплением положения о том, что эти действия должны быть совершены в возможно короткие сроки, не выходящие за пределы срока давности привлечения к административной ответственности. По мнению автора, тем самым в некоторой степени будет создана правовая неопределенность в части регламентации указанных сроков. Это не повлечет за собой снижение эффективности в деятельности государственно властных субъектов административно-юрисдикционной деятельности, а, напротив, позволит проявить гибкость права применительно к конкретным обстоятельствам дела [5, с. 55].
Таким образом, единой позиции ученых относительно того, устанавливать ли конкретные сроки для производства отдельных процессуальных действий при производстве по делам об административных правонарушениях, к настоящему времени не выработано.
Полагаем правильным согласиться с точкой зрения О.В. Курбатовой о том, что «… позицию по исключению сроков составления протокола не стоит поддерживать, так как в этом случае расширяются дискреционные полномочия правоприменителя и нивелируются такие принципы административного процесса, как принципы быстроты (оперативности), разумности срока, своевременности, правовой определенности, ответственности должностных лиц органов публичной власти за нарушение норм административно-процессуального законодательства. В итоге вместо законности появляется беззаконие» [4, с. 268].
По нашему мнению, законодателю все же необходимо вернуться к рассмотрению обозначенных проблем и установить конкретные сроки для выполнения тех или иных процессуальных действий, устранив их неопределенность. Данное предложение коррелирует с правовой позицией Конституционного суда РФ по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ в связи с жалобой гражданки О.А. Мельниковой, указавшего на то, что федеральному законодателю надлежит незамедлительно принять меры по устранению выявленной неопределенности[6].
Полагаем правильным конкретизировать неопределенные сроки в КоАП РФ следующим образом:
– «короткий срок» – не более 2-х часов с момента возникновения оснований для выполнения процессуальных действий (доставление);
– «немедленно» и «незамедлительно» – в пределах 1-го часа после того, как у правоприменителя в соответствии с законом возникает обязанность выполнить конкретные процессуальные действия (составление протоколов, рассмотрение ходатайств, уведомления и т.д.).
Считаем, что предложенные процессуальные сроки вполне вписываются в логику правоприменительной практики и достаточны для выполнения процессуальных действий в производстве по делам об административных правонарушениях.
