Собирательная категория «цивилистический процесс» означает судопроизводство по гражданским делам. В него включают как гражданское, так и арбитражное судопроизводство, однако последнее – в контексте сугубо искового производства. Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, а также административное судопроизводство не охватываются понятием цивилистического процесса.
«Цивилистический», таким образом, значит «гражданско-правовой». То есть в рамках цивилистического процесса защищаются исключительно гражданские права и законные интересы. Это бесспорное утверждение, поскольку административное судопроизводство было выделено из гражданского именно по признаку своего предназначения для рассмотрения и разрешения публично-правовых дел. Однако здесь есть проблема.
Дело в том, что исходное понятие «гражданское дело» должно обозначать частноправовые спорные отношения, но это далеко не всегда так. Согласно ст. 124 Гражданского кодекса РФ, гражданские правоотношения характеризуются взаимным равенством участвующих в них субъектов, и Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, участвуя в гражданском обороте, действуют «на равных» со всеми прочими его участниками. Иными словами, гражданские правоотношения – это отношения «горизонтального» типа.
Этот же подход закреплен в правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации: в противовес гражданско-правовым, публичные правоотношения предполагают отсутствие равенства их субъектов и автономии их воли. В рамках публичного правоотношения одна его сторона реализует относительно другой властные полномочия по применению нормативных и ненормативных правовых актов[1].
Между тем, если внимательно посмотреть на содержание отдельных норм и институтов гражданского законодательства, будет очевидно, что далеко не все из них соответствуют сформулированному признаку «горизонтальности». Например, отношения, связанные с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, в сфере пенсионного и иного социального обеспечения граждан, заключения и исполнения государственных контрактов, целого ряда земельных, трудовых, семейных отношений имеют публично-правовой характер. При их реализации используется императивный, властный метод правового регулирования, указанные отношения возникают и развиваются согласно воле одной из сторон. Но самое главное заключается в том, что в этих отношениях реализуются публичные, то есть государственный интерес (а не частный, как это общепринято в науке гражданского права).
Следовательно, в рамках цивилистического процесса сегодня рассматриваются и разрешаются не только частноправовые, но и публично-правовые конфликты, а защите подлежат интересы не только частных субъектов, но и государства.
Государство, будучи «юридической фикцией», политико-правовым институтом, разумеется, лично участвовать в правовых отношениях не может. Оно это делает посредством своих органов, уполномоченных должностных лиц, организаций, наделенных публичными полномочиями. Кроме того, государство, как любой другой субъект гражданского права, может уполномочить гражданина или организацию на ведение его дел – запрет на это в законодательстве отсутствует.
Как правило, от имени государства в суде участвуют те его органы и должностные лица, в чьем ведении находится реализация полномочий, из которых возник конфликт. В большинстве случаев они располагают штатными юристами, которые могут осуществить квалифицированную защиту публичных прав и интересов. По верному суждению М. С. Шакарян, во всех сферах жизни общества органы государственного управления действуют от имени государства [10, с. 765–766].
Однако в системе органов государственной власти имеется особый орган, чьи функции прямо направлены на обеспечение законности – прокуратура.
Правовой статус прокурора в гражданском и арбитражном процессе исторически рассматривается очень узко. Это повелось с тех пор, как в гражданском процессе рассматривались исключительно споры частных лиц друг с другом, а дела публично-правового характера разрешались во внесудебном порядке.
Еще Е. В. Васьковский указывал, что прокурор участвует в заседании суда и дает заключение по вопросам «о пререканиях между судебными и административными учреждениями», в случаях отсутствия ответчика в деле (по брачным делам и делам о законности рождения), при заявлении о подлоге документов и при решении вопроса о возбуждении уголовного преследования в отношении участника судопроизводства [2, с. 236].
Однако с течением времени к ведению суда стали относить все больше дел, в которых фигурирует публичный, или государственный, интерес. В литературе можно встретить обоснованные мнения о том, что правовой статус прокурора в гражданском и арбитражном процессе недостаточно разработан [7, с. 35–38].
Исследователи, да и практики, считают прокурора лицом, оказывающим помощь суду в правильном разрешении дела, «представителем» государства. Основной упор делают на функцию надзора за соблюдением прав граждан. Именно в этих целях он представляет суду свое заключение по делу.
Так, Л. А. Терехова отмечает, что участие прокурора в гражданском деле в поддержку одной из сторон является нарушениям принципа состязательности [8, с. 124–129]. Но так ли справедливо это утверждение в случае, если в гражданском или арбитражном судопроизводстве рассматривается дело с участием государства?
Представляется, что, например, при рассмотрении спора, возникшего из отношений по принудительному изъятию для государственных или муниципальных нужд земельного участка, прокурор может представлять интересы государства. При этом необходимо понимать, что интерес государства, как и интерес прокурора, не может быть противозаконным. И они не могут вступать в противоречие. Учитывая, что государственный интерес – это интерес общественный [9, с. 54–55], то, как правильно подчеркивал Р. Е. Гукасян, «он не может быть противозаконным» [3, с. 245].
Подход, согласно которому прокурор в ряде случаев в гражданском процессе выступает в статусе истца, не нов – в соответствии с положением ст. 41 ГПК РСФСР 1964 г. прокурор был вправе как «предъявить иск», так и вступить в дело в целях дачи заключения. Ученые-процессуалисты советского периода отмечали, что «… от формы участия прокурора зависит его процессуальное положение. Прокурор, предъявивший иск, обязан составить заявление с копиями, доказать свои требования; он ведет состязание с ответчиком, может отказаться от иска, первым выступает в судебных прениях, на прокурора же, вступившего в начатый процесс, действие этих норм не распространяется» [6, с. 77]. Таким образом, прокурор-истец обладал всеми процессуальными правами стороны в деле, в отличие от прокурора-«надзирателя».
В самом деле, действующая редакция ст. 45 ГПК РФ тоже предусматривает право прокурора обратиться с заявлением о возбуждении производства по делу в защиту прав и интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, неопределенного круга лиц. Но правовой статус прокурора, возбудившего дело в защиту публичных прав и интересов государства, не раскрыт. Сказано, что он не вправе заключить мировое соглашение – но почему? Если он действует как представитель государства-стороны спорного гражданского правоотношения, рассматриваемого судом, он должен обладать в том числе и распорядительными процессуальными правами.
Нет сомнений и в том, что в ряде случае прокурор может вступить в гражданское дело в качестве третьего лица – опять же в случае, когда он является законным представителем государства-участника соответствующего гражданского правоотношения. Авторы, рассматривающие этот аспект, отрицают эту возможность на том основании, что у прокурора отсутствует материальная заинтересованность в деле, а у третьего лица она непременно должна наличествовать [1, с. 24]. Но в случае, когда прокурор действует как сторона правоотношения (представляя государство), у него, несомненно, имеется и материальная, и процессуальная заинтересованность в деле. Исследователи обычно упускают из вида это обстоятельство, в результате чего процессуальный статус прокурора как лица, участвующего в деле, рассматривается усеченно.
Участие прокурора как стороны дела по спору с участием государства вообще предпочтительнее, чем участие представителей других органов власти – прежде всего, исполнительных. Прокурор обладает высочайшей профессиональной компетенцией, высокими юридическими познаниями, осуществляет функцию надзора за законностью – он качественнее и эффективнее выполнит функцию защиты государственных интересов. Кроме того, судебная практика свидетельствует, что в большинстве случаев представители органов публичной власти и должностные лица без указания причин не являются в судебное заседание – даже в тех случаях, когда выступают в качестве стороны или третьего лица. При этом они не представляют суду свою позицию в письменном виде. Прокуроры, в силу их особого правового статуса, конечно, куда дисциплинированнее.
В современный период роль прокурора в обеспечении защиты прав и интересов государства в сфере гражданской юрисдикции вообще должна достичь максимального значения [5, с. 27–34]. В период беспрецедентного незаконного экономического давления на наше государство именно в гражданско-правовых отношениях экономические интересы государства должны получить наибольшую защиту. Пожалуй, сейчас это даже важнее, чем совершенствование функции уголовного преследования.
Понимая это, законодатель предпринимает должные меры. В частности в ст. 45 ГПК РФ, регулирующей участие прокурора в гражданском процессе, появилась часть 4, согласно которой прокурор может по собственной инициативе вступить на любой стадии в дела, касающиеся нарушений законодательства о специальных экономических мерах воздействия на недружественные действия иностранных государств, в дела о выдаче исполнительных листов на решения третейских судов, иностранных государств, иностранных арбитражных решений, и т.д. Но, как представляется, этого не достаточно.
Проблему можно решить гораздо лучше. Ведь вступление прокурора в дело в целях дачи суду заключения – сегодня крайне неэффективная мера. Прежде всего, как известно, заключение прокурора является для суда, рассматривающего дело, лишь одним из доказательств. Оно не имеет приоритетного значения. Суд рассматривает заключение прокурора и оценивает его по своему собственному внутреннему убеждению. Более того, при несогласии с заключением прокурора суд не обязан мотивировать это.
Негативное впечатление производит и положение ч. 2 ст. 45 ГПК РФ, согласно которой неявка прокурора, извещенного надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению дела. Это правило полностью нивелирует роль прокурора в гражданском судопроизводстве, и выражает даже некое пренебрежение к его заключению, без которого, в принципе, можно и обойтись.
Далее, закрепление участия прокурора в делах о выдаче исполнительных листов на решения третейских судов тоже неэффективно. Ведь все возможные правонарушения и злоупотребления скорее совершит не государственный суд при выдаче исполнительного листа, а суд третейский, который, в силу действия принципа конфиденциальности третейского разбирательства, при рассмотрении дела может допустить нарушения действующего законодательства.
Следует иметь ввиду, что государство, участвуя в частноправовых отношениях в соответствии со ст. 124 ГК РФ, может, по договоренности с противоположной стороной, передать возникший между ними спор в третейский суд (арбитраж). В процессе принятия этого решения не исключены злоупотребления со стороны соответствующих государственных органов и должностных лиц, в чьей компетенции находятся те или иные вопросы, связанные с участием государства в гражданском обороте. Для того, чтобы обеспечить надзор за соблюдением публичных прав и интересов при рассмотрении дела с участием государства в третейском суде, необходимо закрепить обязательное участие прокурора в самом третейском разбирательстве указанных дел.
Думается, что будет правильным закрепить в действующем процессуальном законодательстве и участие прокурора при рассмотрении и разрешении дел по искам призванных для прохождения военной службы в рамках частичной мобилизации граждан – и в целом при рассмотрении дел о защите прав и интересов военнослужащих в сфере гражданской юрисдикции.
Требуется изменить подход к статусу заключения прокурора по делу: при несогласии суда с выводами, содержащимися в нем, следует обязать суд мотивировать свою позицию.
Что касается арбитражного судопроизводства, то ключевой проблемой участия в нем прокурора является отсутствие у него права обратиться с заявлением в защиту прав, свобод и интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.
Участие прокурора в арбитражном процессе регулируется положениями ст. 52 АПК РФ. Она содержит достаточно обширный перечень дел, по которым прокурор предъявляет иск в защиту государственных интересов. Совершенно правильно указано в ч. 3 ст. 52 АПК РФ, что прокурор в этих делах пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца – то есть, в отличие от гражданского процесса, в делах о защите прав государства он является полноправной и «полноценной» стороной. Это правильно.
Однако возможности обратиться в защиту прав субъектов предпринимательской деятельности у прокурора нет. Между тем, необходимо помнить, что предпринимательскую и иную экономическую деятельность в нашем государстве осуществляют не только субъекты «крупного бизнеса», корпорации и холдинги, располагающие штатом высоко квалифицированных юристов, но и крестьянские (фермерские) хозяйства, субъекты малого и среднего бизнеса, индивидуальные предприниматели, а в ряде случаев – самозанятые граждане. Рассматривать их как равных по возможностям субъектам большого бизнеса, крупного предпринимательства будет неправильно, несправедливо. Между тем, в современных условиях, а также в связи с недавней пандемией, они экономически страдают в гораздо большей степени. Совершенно необходимо наделить прокурора правом возбуждать арбитражное судопроизводство в защиту субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности в случае, когда они в силу объективных причин не могут защитить свои права и интересы в арбитражном суде самостоятельно (по аналогии с правом прокурора возбудить гражданское дело в интересах отдельных категорий граждан).
Итак, участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве является одним из важнейших способов защиты прав и интересов государства в сфере гражданской юрисдикции, которому на современном этапе должно быть уделено наиболее значительное внимание. Категорически нельзя согласиться с мнением, что участие прокурора в гражданском процессе должно быть «исключительным случаем» [4, с. 24–31].
Государство является одним из субъектов гражданского права и, вступая в гражданские правоотношения, оно реализует общественный, публичный интерес. Поэтому защита государства осуществляется не только в рамках производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, и административного судопроизводства, но и в делах искового производства.
Защищая в гражданском и арбитражном процессе «чужие интересы», прокурор, действительно, является «процессуальным истцом» и, не имея материально-правовой заинтересованности в деле, осуществляет функцию надзора за законностью путем представления суду своего заключения по делу. При этом следует изменить законодательный подход к статусу заключения прокурора: суд, отвергая его, не соглашаясь с ним, должен мотивировать свою позицию. Также требуется закрепить отсутствие прокурора в судебном заседании как одно из оснований для отложения судебного разбирательства.
Прокурор, предъявивший заявление в защиту прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и неопределенного круга лиц, является «полноценной» стороной в деле, действует от имени и в интересах государства и, несомненно, обладает к делу материально-правовой заинтересованностью. В этом статусе он должен наделяться всеми процессуальными правами и обязанностями стороны, включая распорядительные права.
В арбитражном судопроизводстве в настоящее время у прокурора не имеется возможности возбуждать производство по делу в интересах субъектов предпринимательской деятельности. Этот «пробел» нужно устранить – защита прокурором прав и интересов субъектов, которые по объективным причинам не могут обратиться в арбитражный суд самостоятельно, в конечном итоге будет способствовать развитию экономического оборота, прав и интересов нашего государства.
