Данной статьей мы продолжаем цикл публикаций, направленных на формирование оптимальной концепции понимания и сущности конституционного правоприменения в российской правовой системе и конструкции его механизма. Еще одним проблемным аспектом теоретико-прикладного характера в механизме конституционного правоприменения, помимо рассмотренной ранее интерпретационной деятельности, как его формы [12, с. 130–140], является соотношение с прямым действием конституции, о чем автор указывал в ранних исследованиях.
Поиск концепции понимания механизма конституционного правоприменения позволит расширить научные представления в сфере применения норм конституции на современном этапе развитии конституционализма в России, а также в области укрепления ее правовой системы. В этой связи позволим себе процитировать авторитетного ученого-правоведа Ю. А. Тихомирова, который справедливо указывает: «Нужна более современная трактовка права, поскольку в фокусе внимания находится не один закон. Пока не удается понять, как движется вся правовая система. Она описана в конституционных контурах, и можно выделить несколько аспектов. Разумеется, надо менять подход к праву, поскольку его понимание, прежде всего, как жесткого орудия власти не означает, что право сегодня потеряло эту функцию» [13, с. 56]. Полагаем, что сказанное напрямую касается и процесса применения конституционных норм. Необходимо выходить за рамки традиционного представления об этой деятельности.
Основной целью сравнительного анализа конституционного правоприменения и прямого действия конституции является обоснование вывода о том, что прямое действие конституции является основным ее свойством, а конституционное правоприменение – особой формой реализации конституционных норм.
При этом, в отличие от конституционного правоприменения, определение которого именно в такой трактовке пока не получило полноценного закрепления в отечественной юриспруденции, прямое действие конституции подверглось тщательному научному осмыслению со стороны ученых конституционно-правовой науки. Еще в меньшей мере рассматриваются вопросы соотношения данных категорий.
Стоит согласится с мнением Б. С. Эбзеева в части того, что разграничение прямого действия конституционных норм и их применения имеет особенно важное значение для адекватного определения механизма реализации конституционных обязанностей граждан [19, с. 12].
Вместе с тем, нельзя не отметить, что в юридической литературе предпринимались попытки соотношения прямого действия конституции с ее реализацией. Так, И. И. Карташова, проанализировав терминологию в данной сфере, приходит к выводу, что реализация конституционных норм является одной из форм действия Конституции, непосредственно и тесно связанной с фактическим правовым механизмом этого действия, образуя его неотъемлемую структурную часть [7, с. 7]. Из приведенного видно, что прямое действие Конституции рассматривается как понятие более широкого смысла, а реализация конституционных норм – как ее часть.
Итак, по нашему мнению, рассмотрение соотношения конституционного правоприменения и прямого действия норм конституции актуализирует проблему эффективности применения на практике той или иной конституционной нормы.
Целью настоящей статьи является комплексное исследование конституционного правоприменения и прямого действия конституции, а также вопросы соотношения и разграничения между ними. Отсюда вытекают и исследовательские задачи, которые состоят в следующем: охарактеризовать сущность конституционного правоприменения; рассмотреть современную концепцию прямого действия конституции; проанализировать критерии соотношения и разграничения конституционного правоприменения и прямого действия конституции.
Конституционное правоприменение: проблемы понимания. Анализ научных источников показывает, что конституционное правоприменение, как правило, отождествляется с особой активной деятельностью специальных субъектов, направленной на применение норм конституции по конкретному жизненному случаю. Такой подход представляется продуктом теоретико-правовой науки, которой российская юридическая наука «обязана» такими понятиями, как «правоприменение», «применение норм права», «правоприменительная деятельность», «правоприменительный процесс» и др. Ранее мы уже указывали, что концепция отождествления конституционного правоприменения с общей теорией правоприменения имеет некоторые недостатки, которые необходимо устранить [12, с. 132]. Пока мы не ставим перед собой цель сформулировать унифицированное определение понятия «конституционное правоприменение», которое могло бы полноценно применяться для характеристики процесса реализации конституционных норм. К этому вопросу мы основательно подойдем в следующих публикациях, когда выработаем концепцию понимания всех структурных компонентов механизма конституционного правоприменения.
Тем не менее, конституционное правоприменение несомненно играет важнейшую роль в сфере реализации положений Основного закона в целом. При этом концепция понимания конституционного правоприменения, по нашему мнению, должна отвечать современным реалиям, а модель его механизма и обоснования роли в российской правовой системе может быть представлена как основная форма реализации правовых норм и воплощение принципа верховенства права. Мы исходим из того, что конституционное правоприменение должно анализироваться с позиции междисциплинарного подхода, учитывая наработки и конституционного права, и теории права, где правоприменение исследовано довольно-таки в полном объеме.
Вместе с тем, конституционное правоприменение не сводится к особой деятельности только конкретного субъекта, который уполномочен применять ту или иную статью Конституции РФ в отношении определенного жизненного случая, как это принято считать. Нельзя согласиться и с тем, что таким субъектом чаще всего является только Конституционный суд РФ. Об этом свидетельствует и юридическая практика. Так, в качестве примера можно привести недавнее совещание Совета по правам человека, в рамках которого Президент РФ поддержал идею о необходимости амнистии некоторых женщин, которые отбывают уголовное наказание за ненасильственные преступления[1]. То есть обсуждалась возможность и основания применения п. «ж» ст. 103 Конституции РФ. Вполне логично возникает вопрос: как с точки зрения применения указанной нормы можно охарактеризовать инициативу Президента? Очевидно, что этот вопрос не входит в полномочия главы государства, а данная статья применяется исключительно Государственной Думой Российской Федерации. Полагаем, что в данном случае можно вести речь об «опережающем конституционном правоприменении», концепция которого в отечественной юриспруденции не получила пока широкого распространения и научного осмысления. Проще говоря, в рассматриваемом примере Президент «дает установку» законодательному органу на возникновение и реализацию конкретных правовых отношений, в частности, амнистии женщин, и установку в будущем применить указанную статью. Данный пример наглядно показывает, что в сфере процесса реализации норм положений Основного закона наметился перелом в сторону широкого понимания конституционного правоприменения в целом и его субъектов, в частности.
При этом анализ научной литературы показывает, что конституционное правоприменение все же в какой-то мере пересекается с общетеоретической концепцией применения права. Однако говорить о полном сходстве конституционного правоприменения с правоприменительной деятельностью сегодня не приходится, да и вряд ли целесообразно. Согласимся с мнением Л. О. Мурашко, отмечающей: «Применение конституции по сравнению с иной правоприменительной деятельностью представляет собой более сложный процесс, особенности которого наиболее ярко проявляются в деятельности конституционных судов. Особенности правоприменения в сфере конституционного правосудия предопределяются сложностью выявления содержания конституционных норм, принципов и ценностей, необходимостью “аксиологического измерения” сложносоставных теоретических конструкций, как правило, закрепленных в современных конституциях, особой правовой природой решений конституционных судов, высоким профессиональным правосознанием судей» [10, с. 4].
Таким образом, представления о конституционном правоприменении, как о форме реализации норм Конституции сегодня выходят за пределы классического понимания и не всегда соответствуют тем принципам, которые закладываются в правоприменительную деятельность с общетеоретических позиций. Исходя из этого, вполне можно вести речь о том, что конституционное правоприменение представляет собой двойственный правовой феномен, включающий в себя: во-первых, динамическую составляющую (процесс применения права); во-вторых, статическую сторону (система соответствующих конституционно-правовых отношений), обеспечивающие эффективность реализации конституционных норм на практике. Приведенные структурные компоненты в совокупности составляют сам механизм конституционного правоприменения, о чем мы будем говорить в следующих публикациях.
Прямое действие конституции: свойство или форма реализации? Справедливости ради стоит сказать, что правовая категория «прямое действие конституции» в последнее время подвергается критике со стороны ученых различных отраслевых юридических наук. В частности, на страницах отечественной юридической литературы появились мнения, что в результате конституционной реформы 2020 года прямое действие конституции перестало отвечать тем целям и требованиям, которые закладывались в текст Конституции РФ еще в 1993 году. Об актуальности рассматриваемой темы говорят и многие ученые, отмечая, что эти положения хотя и являются аксиомами, но все же не до конца исследованы в науке конституционного права. Данные и еще многие другие связанные с ними вопросы были, есть и останутся, вероятно, навечно [3, с. 19].
Не менее серьезные позиции высказываются и в том направлении, что прямое действие конституции в настоящее время вообще не реализуется в практике. Все это говорит о том, что представленная тема не теряет актуальности и нуждается в дальнейшем научном осмыслении. В качестве примера приведем точку зрения профессора В. М. Жуйкова, который, исследуя проблемы прямого действия Конституции РФ как правовой основы и средства защиты прав и свобод человека и гражданина, а также доступа заинтересованных лиц к правосудию в целях защиты этих прав и свобод, приходит к выводу, что обеспечение прямого действия Конституции РФ и основанного на ней права каждого на судебную защиту своих прав и свобод значительно усложнилось, а в некоторых ситуациях вообще стало невозможным [6, с. 80].
Итак, авторы придерживаются различных позиций относительно понимания и сущности прямого действия конституции. Одни говорят, что это свойство конституции, другие – форма реализации конституционных норм. Не ставя перед собой задачи критиковать или поддерживать указанные походы, считаем возможным, для обозначения собственного представления, констатировать конструктивизм прямого действия конституции исключительно в области теоретико-правового познания правовой действительности.
«Прямое действие Конституции, – пишет О. Н. Шупицкая, – это проблема, имеющая не только теоретическое значение, но и вполне определенный практический смысл. Это связано с тем, что значимость и ценность конституционно-правовых принципов и конституционно-правовых норм неоспоримы. И одним из аспектов этой важности является возможность их непосредственного воплощения в реальных общественных отношениях» [18, с. 24].
В свою очередь, И. А. Умнова-Конюхова и И. А. Алешкова отмечают, что концепция «прямого применения конституции» вызывает интерес у отечественных конституционалистов, однако она требует дополнительного обоснования. При этом авторы справедливо полагают, что для юриспруденции «прямое действие» и «применение» конституции представляют собой правовые явления, способствующие объективному познанию статического и динамического аспектов реализации конституционных положений [14, с. 15].
Как и было сказано ранее, большинство авторов исходят из концепции, что прямое действие конституции выражается в непосредственной форме реализации конституционных норм субъектами соответствующих конституционно-правовых отношений. Другие исследователи, как правило, исходят из смысла ст. 15 Конституции РФ, которая и закрепляет прямое действие как основное ее свойство. Как отмечает С. А. Авакьян: «В обществе, государстве должна существовать, а представителям правовой науки особенно близка трактовка прямого действия Конституции Российской Федерации как возможности непосредственной правовой реализуемости ее норм. Причем это состоит в общем юридическом императиве конституционной нормы, ее применении субъектами права, которых это касается, в том числе и тех, кто не понял или не хочет воспринимать конституционное требование» [3, с. 20]. Вместе с тем, прямым действием Конституции следует считать непосредственное применение ее положений к регулированию общественных отношений [18, с. 25].
Интерес представляет и точка зрения, согласно которой прямое применение конституционных норм представляет собой применение конкретной конституционной нормы (конституционных норм), как самостоятельно (моноприменение), так и в совокупности с нормами других законов, иных нормативных правовых актов (системное или интегрированное применение), конкретизирующих ее положения при обосновании и вынесении судебного решения» [14, с 14].
Практически об этом же говорит и Т. И. Ряховская, отмечающая, что «прямое действие» Конституции РФ не стоит воспринимать только как юридическое свойство ее норм, так как это приводит к сужению его смысла и обозначению лишь одной теоретической составляющей этого феномена. Правовая природа рассматриваемого явления значительно шире и может включать в себя на практике различные стороны, выражаясь как правило реализации – во всех известных теории государства и права формах (соблюдении, исполнении, использовании и применении) вне зависимости от наличия уточняющего смысл нормативного материала… [11, с. 179].
При этом у концепции, согласно которой прямое действие конституции выступает только как ее свойство, также множество сторонников в отечественной юриспруденции. Под юридическим прямым действием Конституции РФ как конституционным принципом ученые предлагают понимать основополагающее начало, определяющее сущность и порядок непосредственной реализации конституционно-правовых норм уполномоченными властными субъектами для регулирования конкретных правоотношений без необходимости их конкретизации в отраслевом законодательстве [9, с. 77].
Прямое действие норм Конституции РФ – это юридическое свойство норм Основного закона, имеющее легальный характер, выражающее правило действия и реализации норм Конституции независимо от наличия конкретизирующих их нормативно-правовых актов. Данное свойство ничем не ограничено, то есть даже если необходима конкретизация норм Основного закона, это не является его исключением, так как сама конкретизация создается на основе конституционно-правовых предписаний и лишь развивает их с целью реализации, а не устанавливает. А применение Конституции РФ, особенно в деятельности судов, – это процесс, посредством которого обеспечивается это свойство [4, с. 37].
По нашему мнению, прямое действие является именно свойством и принципом конституции как акта высшей силы, которое не предусматривает динамические характеристики процесса применение конституционных норм.
Однако есть и третий подход, согласно которому прямое действие конституции объединяет одновременно в себе и свойство, и реализацию положений Основного закона. Более конкретно к данному вопросу подходит Е. В. Гриценко, выделяя два аспекта прямого действия Конституции, основанных на различении прямого действия и прямого применения Конституции. Первый аспект связан с широким подходом, охватывающим все варианты ее осуществления: использование, соблюдение, исполнение, применение. Второй же предполагает непосредственное применение конституционных положений при разрешении споров, причем независимо от их конкретизации в отраслевом законодательстве, а в случае конфликта или пробела – вместо него [5, с. 13].
Таким образом, синтезировав различные точки зрения, видно, что прямое действие конституции рассматривается в отечественной юриспруденции с трех позиций: во-первых, как основное свойство Конституции РФ, позволяющее обеспечить реальность предписаний Конституции, а также её масштабное системообразующее и стабилизирующее влияние на все отрасли права [8, с. 332]; во-вторых, как непосредственная форма реализации конституционных норм; в-третьих, оно сочетает в себе и свойство и форму реализации конституционных норм. Все три подхода активно исследуются как в теории права, так и в рамках конституционно-правовой науки.
«Конституционное правоприменение» и «прямое действие конституции»: соотношение и различие. Из приведенного ранее видно, что в понимании концепции прямого действия конституции сегодня имеется множество проблем теоретического и практического характера. При этом остается неясным, по каким критериям следует отграничивать прямое действие конституции от конституционного правоприменения. Постараемся разобраться в этом вопросе.
По мнению С. А. Авакьяна, сущность прямого действия Конституции Российской Федерации в том, что она учреждает соответствующие общественно-политические, экономические, социальные и государственно-властные отношения. Это есть высший смысл конституционного правоприменения. В определенной мере она оформляет то, что уже так или иначе сложилось в стране (например, отражает идеи правового равенства, типа хозяйствования, какие органы публичной власти и т.д.) [2, с. 43].
Полагаем, что соотношение и различие должны строится вокруг их правильного понимания и роли в механизме реализации конституционных норм.
Таким образом, конституционное правоприменение необходимо рассматривать как нечто более содержательное, чем деятельность по применению конкретной статьи Конституции. И здесь, как и принято в науке, имеется плюрализм мнений относительно поставленного вопроса.
Приведем некоторые точки зрения ученых, которые отражают суть настоящего исследования. Так, профессор В. И. Червонюк, рассматривая вопросы прямого действия конституции и применение конституции судами, приходит к выводу, что в зависимости от характера применяемых конституционных установлений (прежде всего, норм и принципов, а также конституционных целей, ценностей, имеющих общее, или нормативное, значение правовых позиций) можно выделить две формы применения Конституции. Во-первых, это непосредственное применение Конституции судами, при том, что нормы, принципы, правовые позиции Конституционного Суда выступают правовым основанием разрешаемого в данном деле спора. При этом ссылка на конституционные установления в постановляющей части судебного акта является обязательным условием данного вида конституционного правоприменения судами. Во-вторых, это применение конституционных установлений) в «связке» с отраслевыми нормами. Данный вид применения судами Конституции можно обозначить «комплексным правоприменением». Для этого вида правоприменения характерно то, что рассматриваемое судом дело разрешается и на основе норм тех или иных отраслей права, и на солидарной основе с конституционными установлениями. В этом случае резолютивная часть судебного решения содержит указания на отраслевые нормы и на конституционные установления» [16, с. 64].
Интерес вызывают и выводы ученых из Казахстана, которые, исследуя прямое действие и применение Конституции, говорят о том, что прямое действие Конституции непосредственно связано с применением Конституции. Если прямое действие Конституции рассматривать как многоплановое явление, охватывающее различные аспекты осуществления конституционных норм, выступающее юридическим свойством Конституции, то применение норм Конституции как одна из форм её реализации выступает главным механизмом претворения в жизнь конституционных установлений и соответствующих ей нормативных правовых актов, поскольку через применение норм национального законодательства, во-первых, изменяется правовая ситуация для субъектов правоотношений, во-вторых, правоприменительные органы и должностные лица в процессе применения Конституции обязаны одновременно соблюдать и исполнять конституционные предписания» [1, с. 63].
По мнению А. А. Мецгера, «пределом прямого действия, являющимся одновременно с этим и условием прямого действия (реализации) Конституции РФ, а также критерием отграничения непосредственного действия ее норм от опосредованного, выступают требования, предъявляемые к субъектам их реализации в тексте самого Основного закона России. Таким образом, субъекты непосредственной реализации Конституции РФ являются уполномоченными и одновременно с этим обязанными самой Конституцией (на высшем законодательном уровне) на обеспечение прямого действия той или иной нормы Основного закона» [9, с. 79].
То есть в данном случае речь идет об отграничении по такому критерию, как субъекты. Не противоречит данной точке зрения и В. А. Черепанов, отмечающий, что любой субъект права, причем не только орган публичной власти, но и каждый гражданин нашей страны, при коллизии конституционных норм и норм любого другого нормативного акта обязан применять нормы Конституции, а не нормы противоречащего ей нормативного акта [17, с. 19].
В какой-то степени можно согласиться с мнением авторов, которые считают, что прямое действие Конституции РФ в целом в настоящих условиях и в рамках предписаний самой действующей Конституции имеет место исключительно в правореализационной, а именно в правоприменительной деятельности лишь ряда субъектов (Конституционный Суд, законодательный орган) – при реализации норм иными субъектами оно носит опосредованный характер [7, с. 8].
Сформулируем выводы. Во-первых, прямое действие конституции – это, прежде всего, свойство, а в какой-то мере – и принцип конституции. В данном случае, мы соглашаемся с теми авторами, которые говорят о том, что формула «прямое действие Конституции» содержательно может рассматриваться как: а) юридическое свойство Основного закона непосредственно, без конкретизирующего его законодательства, воплощаться в правомерном поведении граждан и властных субъектов права, вызывая при этом вполне конкретные правовые последствия; б) как одна из основ конституционного строя (принцип конституционного права), позиционирующая особое место (силу) Конституции в структуре национального права, особенный механизм ее действия… [15, с. 98].
Во-вторых, если говорить о соотношении конституционного правоприменения с прямым действием конституции, то можно однозначно предположить, что они соотносятся между собой как общее и частное, как целое и часть. Проще говоря, конституционное правоприменение является динамическим элементом прямого действия конституции, обеспечивая эффективную реализацию ее норм.
Понятия «прямое действие конституции» и «конституционное правоприменение» тесно связаны между собой. На наш взгляд, нет необходимости «разводить» эти правовые категории на абсолютно разные стороны одной правовой реальности. Все эти явления одного порядка. Вместе с тем, между ними имеются и различия, к которым можно отнести, например, субъектов, уполномоченных на ту или иную форму реализации статей Конституции. Так, фактически применять прямое действие конституции непосредственно могут лишь законодатель и суд [8, с. 332], в то время как у конституционного правоприменения перечень субъектов более обширный и, как показывает практика, субъект не обязательно должен быть указан в конкретной статье.
