Е. Ю. Грачева справедливо отмечает, что через финансы, финансовую систему осуществляется не только распределение (прямые связи), но и обратная связь – постоянный контроль, слежение рублем за успешным или менее успешным выполнением финансовых планов, в первую очередь, бюджета страны в денежном и материальном выражении, как в государстве в целом, так и по отраслям хозяйства, а в дальнейшем, с развитием рыночных механизмов, и за хозяйствующими субъектами [1, с. 62]. Таким образом, адекватное публичным интересам планирование должно не только являться признаком эффективного государственного управления в различных сферах жизни общества, но и осознаваться государством в качестве одной из важнейших функций публичных финансов как значимого ресурса государства, что позволит обеспечить реализацию единой государственной социально-экономической политики, которая будет отличаться способностью своевременно и полноценно реагировать на потребности граждан, гибко отвечать на актуальные вызовы и угрозы национальным интересам государства в отдельно взятом направлении государственной социально-экономической политики, а также позволит обеспечить реальность осуществления планируемых мероприятий, оценку промежуточных и итоговых результатов запланированных мероприятий, предварительный, текущий и последующий контроль за их исполнением, в том числе, финансовый контроль.
Так, в силу п. 27 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (далее – Стратегия) национальная безопасность обеспечивается путем достижения целей и решения задач, предусмотренных в рамках стратегических национальных приоритетов[1]. Из п. 5 Стратегии следует, что стратегические национальные приоритеты Российской Федерации – важнейшие направления обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития Российской Федерации. В свою очередь, на наш взгляд, формирование национальных приоритетов базируется на осознании, выявлении государством национальных интересов страны – объективно значимых потребностей личности, общества и государства в безопасности и устойчивом развитии.
В Стратегии несколько раз упоминается термин «национальные цели развития», однако чёткий перечень таких целей не сформирован, не указаны источники, из которых следует исходить при формировании таких целей, не указано их место в системе правового обеспечения национальной безопасности, при этом однозначно ясно, что реализация не только самой Стратегии национальной безопасности РФ, но и в целом политика Российской Федерации по ряду направлений должна обеспечивать реализацию национальных целей развития. В этой связи для такой категории как «национальные цели развития» требуется чёткая правовая регламентация их сущности, процесса реализации, контроля за реализацией, определения планируемых результатов реализации и методика оценки реальных результатов реализации.
Создание правового массива регулирования таких компонентов политики по достижению национальных целей развития не представляется возможным в отсутствие системного подхода к правовому регулированию финансирования деятельности различных субъектов, которое приведёт к реализации национальных целей развития, и как следствие, на наш взгляд, укрепит финансовую систему России, создаст правовые механизмы наиболее эффективного финансового планирования и финансирования мероприятий стратегически значимых документов. Е. Ю. Грачева подчёркивает, что характеризуя современное финансовое право, его роль и значение, мы наблюдаем довольно сложные, множественные и переплетающиеся взаимосвязи различных систем, подсистем, институтов, что позволяет говорить о необходимости их учета при выработке публичной властью концептуального подхода для воздействия на те или иные общественные отношения, заключающегося в потенциальной возможности использования исключительно финансово-правового инструментария или его сочетания с гражданско-правовыми категориями [2, с. 27].
Таким образом, на наш взгляд, стандартный механизм бюджетного финансирования национальных целей развития, при котором в федеральный закон о бюджете на следующий год и на плановый период закладываются различные показатели (в первую очередь, нормативы распределения доходов и расходов) относительно отдельных органов государственной власти и объёмных отраслей государственной политики, подразумевающих внутри себя ещё множество «субнаправлений» различной приоритетности, не может являться единственным планом финансирования реализации национальных целей развития. Такие финансовые планы должны быть впоследствии конкретизированы в документах стратегического планирования. То же самое справедливо и по отношению к планированию бюджетов государственных внебюджетных фондов (далее – ГВФ, Фонды).
При этом, как представляется, государственные внебюджетные фонды должны наиболее оперативно реагировать на возникновение и изменение структуры потребностей граждан. Как отмечает О. С. Забралова, среди задач финансовой деятельности, отражающих ее социальную направленность, можно выделить следующие: формирование централизованных социальных государственных внебюджетных фондов, выступающих организационной основой социального страхования; аккумулирование денежных средств в бюджетах публично-правовых субъектов в целях решения социальных задач последних; выработка основных направлений государственной финансовой политики в социальной сфере [3, с. 47].
В этой связи считаем, что государственные внебюджетные фонды не просто осуществляют двойственную, но находящуюся в единстве, функцию по обязательному страхованию, с одной стороны, и по управлению образованием, распределением и использованием части публичных финансов, с другой стороны, но и являются полноценными участниками осуществления государственной социальной политики, а значит, способствуют формированию и реализации национальных целей социально-экономического развития. Кроме того, О. В. Болтинова и Р. И. Седельникова подчёркивают двойственность финансово-правовой природы государственных внебюджетных фондов в том, что от состава бюджетов государственных внебюджетных фондов следует отграничивать состав государственных внебюджетных фондов как субъектов финансовых правоотношений, которые являются государственными учреждениями [10, с. 163].
Следовательно, оценку эффективности образования, распределения и использования фондов денежных средств государственных внебюджетных фондов, с одной стороны, и деятельность государственных внебюджетных фондов как юридических лиц публичного права, осуществляющих управленческие функции, с другой стороны, можно считать одним из наиболее важных индикаторов, по результатам анализа которых можно выдвигать различные гипотезы, делать выводы и прогнозы о состоянии государственной социальной политики и правового регулирования финансирования её мероприятий. Н. А. Поветкина отмечает, что в процессе регулирования общественных отношений правовые механизмы должны обеспечивать достижение такого конечного результата, который адекватен правовым установлениям [5, с. 53].
При таких условиях требуется повышенное внимание законодателя к формированию финансово-правовых основ деятельности государственных внебюджетных фондов в контексте её направленности на достижение социально значимых национальных целей развития. На наш взгляд, деятельность государственных внебюджетных фондов наиболее ярко должна раскрывать материальную сущность понятия «социальные финансы» как части централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, направленных на удовлетворение социальных потребностей граждан, значимых в тот или иной период времени в соответствии с актуальными национальными целями развития.
Понятие «социальные финансы» в отечественной юридической, социологической, экономической науке практически не изучено и не раскрыто, не нашло закрепления в российском законодательстве. При этом термин «социальные финансы» не является понятием, которое призвано нагрузить и без того объёмный категориальный аппарат действующего законодательства и финансово-правовой науки, а представляется в качестве правового режима той части финансов, которая призвана обеспечить поддержку населения в трудных жизненных ситуациях, повысить национальный индекс человеческого развития.
Как справедливо отмечает Л. Я. Маршавина, будучи важнейшей подсистемой социальных финансов и являясь, в свою очередь, системой, состоящей как из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, так и подсистем доходов и расходов, бюджет по своему содержанию социален во всех его подсистемах и элементах [4, с. 53]. При этом представляется, что именно публичные «социальные финансы», конкретно, бюджеты государственных внебюджетных фондов в силу своей независимости и целевого характера в полной мере способны реализовать те национальные цели развития, которые направлены на поддержку социально незащищённых слоёв населения, материнства, отцовства и детства, здравоохранения и потенциально могут быть направлены на организацию процессов образования, распределения и использования «социальных финансов» в ряде иных сфер в случае создания новых ГВФ и закрепления правовых основ их деятельности, финансово-правового режима их бюджетов.
А. Н. Шахаев рассматривает категорию «социальных финансов» с экономической точки зрения как фонды денежных средств, образуемые и используемые социальными министерствами и ведомствами федерального, регионального значения, а также социальными отделами местных администраций, которые формируются посредством социальных налогов, а также в виде статей расходов на социальные нужды бюджетов и внебюджетных фондов [11, с. 153]. На наш взгляд, «социальные финансы» представляют собой систему финансово-правовых отношений по образованию, распределению и использованию таких фондов денежных средств публичных финансов, которые являются материальной основой для реализации целей национального развития, направленных на повышения качества и уровня жизни граждан, потенциала развития граждан и достижение стабильно высоких показателей индекса человеческого развития, поддержку граждан в трудных жизненных ситуациях и обеспечение достойного качества и уровня жизни социально незащищённых слоёв населения.
В этой связи представляется возможным законодательное закрепление термина «социальные финансы», круга субъектов, участвующих в процессах их образования, распределения и использования, их полномочий, показателей оценки «работы» социальных финансов, в том числе социальных финансов государственных внебюджетных фондов, для достижения конкретных целей национального развития. Предлагается законодателю установить перманентно поддерживаемую и выделяемую долю (объём) социальных финансов в массе публичных финансов, ежегодно и на плановый двухлетний период в рамках консолидированного бюджета, что позволит более прозрачно и рационально распределять такую «долю», в том числе на финансирование участия ГВФ в выполнении мероприятий национальных проектов. Однако для этого необходимо установить критерии, признаки, выделяющие социальные финансы из общей массы публичных финансов, обозначить те фонды публичных финансов, в рамках которых они выделяются в том самом определённом размере, необходимом для достижения целей национального развития в социальной сфере жизни общества.
Именно отсутствие законодательного единства и системности механизмов реализации различных национальных проектов, направленных на достижение национальных целей развития, зачастую выраженное в неопределённости объёмов, способов финансирования, процесса использования финансов, полномочий государственных органов и организаций по управлению и контролю за финансами, отсутствие чёткого распределения роли каждого из органов государственной власти, иных юридических лиц публичного права (в том числе ГВФ) и другие недостатки действующего законодательства приводят к низкой эффективности реализации национальных проектов. В частности, в Послании Федеральному собранию в 2024 г. (далее – Послание) Президент РФ В. В. Путин подчеркнул, что до конца 2024 г. все национальные проекты, о которых сказано в Послании, должны быть утверждены, скоординированы между собой[2]. Представляется, что такая координация должна быть реализована, в первую очередь, с помощью построения правовой системы, взаимосвязанных правовых механизмов реализации национальных проектов, устранения пробелов и коллизий в правовом регулировании реализации смежных проектов, повышения эффективности совместной реализации мероприятий, направленных на достижение какой-либо общей цели национального развития.
Президент РФ в Послании отмечает, что субъектам федерации нужно предоставить более широкие возможности распоряжаться средствами в рамках достижения целей национальных проектов. Как представляется, отсюда явствует острая потребность в выстраивании чётких механизмов правового регулирования финансирования мероприятий проектов с учётом принципа бюджетного федерализма. О. С. Соболь справедливо отмечает, что состав бюджетов внебюджетных фондов учитывает территориальное устройство Российской Федерации и представлен федеральным и территориальным (региональным) уровнем бюджетов [8, с. 98]. Несмотря на то, что региональный уровень представлен только бюджетами территориальных фондов обязательного медицинского страхования, указанная особенность состава бюджетов государственных внебюджетных фондов является их важным преимуществом при реализации социальных целей национального развития России как федеративного государства.
Считаем, что такие меры повышения эффекта от реализации национальных проектов ввиду их систематизации и координации при реализации являются крайне положительными. Однако не может не вызывать беспокойства тот факт, что государство не выделяет в данном процессе особую роль государственных внебюджетных фондов как социально направленных финансово-правовых институтов.
Представляется, что системность реализации национальных целей развития может быть достигнута путём создания рамочного документа, который регламентировал бы основы разработки, реализации, оценки эффективности, контроля, в том числе финансового контроля реализации национальных проектов (дефиниции понятий, общие принципы, цели и задачи и др.). В таком рамочном документе также важно описать основные разделы, которые должен содержать национальный проект, и по которым осуществляется планирование, должны быть закреплены варианты применения для реализации проекта возможных моделей финансирования мероприятий, необходимо разработать и закрепить универсальные методики оценки результатов мероприятий. Также важно установить правило, что в каждый национальный проект должны быть включены положения о субъектах (лицах), ответственных за его реализацию, направления деятельности таких субъектов (органы государственной власти и государственных организации, в том числе государственные внебюджетные фонды, частные партнёры).
Так, например, в одном из документов[3] о деятельности государственного внебюджетного фонда «Фонд занятости Финляндии»[4] указано, что нормативно установленными принципами правового регулирования социального финансировании целевых мероприятий через данный фонд являются:
а) принцип использования доходов, под которым понимается целевое использование доходов фонда на решение социальной проблемы безработицы и создания условий для карьерного роста граждан;
б) принцип оценки и отбора проектов – специальный комитет следит за тем, чтобы финансировались исключительно те проекты, которые соответствуют определённым критериям и прошли оценку рисков реализации;
в) принцип управления процессами предполагает системный мониторинг использования финансов, распределённых на реализацию социально значимых проектов;
г) принцип отчётности – Фонд занятости ежегодно публикует отчёты промежуточных и итоговых результатов реализации проектов, о движении финансов, находящихся в распоряжении Фонда занятости.
На наш взгляд, следование нормативно установленным принципам не гарантирует безусловно положительных результатов при реализации национальных целей развития, однако является примером возможности регламентировать идею системного управления национальными проектами, которые направлены на реализацию социально значимых целей через государственные внебюджетные фонды. Для повышения положительного эффекта от реализации национальных проектов недостаточно организовать систему управления финансами, рисками, результатами в отдельно взятом органе или организации, однако обеспечение такой системности на «микроуровне» является существенной предпосылкой для более масштабной работы по организации правового регулирования «сетевого» системного подхода для объединения органов и организаций в реализации смежных целей национального развития на «макроуровне» при взаимодействии органов и организаций всех уровней публичной власти.
По нашему мнению, нормативно определённые основы системного и планового характера выполнения национальных проектов будут содействовать более оперативному реагированию государственных внебюджетных фондов и других государственных органов, способствующих реализации социально значимых национальных целей развития, на изменения, происходящие в общественной жизни. Однако такие нормативные основы должны реально соблюдаться при разработке и реализации национальных проектов и иметь возможность применения на практике, в том числе с учётом социально-экономических прогнозов Минэкономразвития РФ и методик расчёта рисков.
Декларативный, отстранённый от решения практических задач и не имеющий реальных правовых механизмов реализации характер правовых основ обеспечения системности при стремлении к достижению национальных целей развития сам по себе является угрозой деятельности государственных внебюджетных фондов как социально значимых институтов. Так, например, на фоне сообщений о рекордном росте безработицы в Финляндии в сентябре 2025 года[5] можно сделать вывод, что Фонд занятости Финляндии и уполномоченные государственные органы не смогли своевременно выявить вызовы и угрозы, разработать способы их нивелирования. В частности, в декабре 2024 года Фонд занятости Финляндии отмечал, что общая сумма страховых взносов работников и работодателей на случай безработицы в 2025 году уменьшится[6], однако уже в августе 2025 г. на заседании совета директоров Фонда занятости единогласно принято решение предложить наблюдательному совету увеличить общую сумму взносов на страхование от безработицы в 2026 году[7].
Более того, согласно прогнозам Фонда занятости, экономическая ситуация в Финляндии ухудшилась и в 2025 году остаётся сложной, но в 2026 году ситуация улучшится. Прогностическая деятельность всегда характеризуется той или иной степенью неопределённости. Согласно базовому прогнозу Фонда занятости, уровень безработицы составит примерно 9,4 % в 2025 году и снизится до 8,9 % в 2026 году[8]. Однако данный «прогноз» был сделан уже post factum, исходя из реально сложившейся непростой экономической ситуации в сфере труда и занятости в 2025 году. Исходя из приведённых источников, страховые взносы работодателей по безработицы в 2025 году уменьшились на 0,21 процентный пункт, а работников – на 0,2 процентных пункта, по сравнению с 2024 годом, при этом на 2026 год предлагается увеличить взносы работников и работодателей на 0,3 процентных пункта, по сравнению с 2025 годом. Однако, несмотря на возможные недостатки в прогнозах, возрастание бремени работников и работодателей по финансированию рисков безработицы, нельзя не отметить значимости гибкости механизма принятия решений, который может работать как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения финансирования решения тех или иных социально значимых задач, основываясь на их актуальности.
В настоящее время для системной реализации национальных целей развития в Российской Федерации был сделан базовый шаг: в одном нормативном правовом акте чётко определены национальные цели развития Российской Федерации до 2030 года и на перспективу до 2036 года[9]. Указанный документ не просто содержит перечисление национальных целей развития, но и устанавливает целевые показатели и задачи для достижения каждой из поименованных целей национального развития, Правительству РФ поручается разработать ряд национальных проектов для достижения поставленных целей, привести в соответствие с настоящим Указом все нормативные правовые акты.
Правительством РФ разработан «Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации до 2030 года и на перспективу до 2036 года»[10]. Несмотря на то, что данный документ не является нормативным правовым актом, в нём обозначены предпосылки и условия реализации национальных целей развития, предполагаемые вызовы и угрозы при их реализации, применительно к каждой цели разработаны индикаторы, свидетельствующие о достижении цели, приведены показатели для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональная декомпозиция), характеризующие достижение показателей национальных целей развития. Однако в данном документе отсутствует информация об ответственности за выполнение конкретных задач и реализации определённых направлений достижения национальных целей развития каждого из государственных органов и организаций, в том числе государственных внебюджетных органов.
Место и роль государственных внебюджетных фондов в процессе реализации национальных целей развития и выполнении национальных проектов из документа определить не представляется возможным. При этом, исходя из поставленных национальных целей развития, деятельность ГВФ с учётом аккумулирования ими «социальных финансов» имеет большое значение для реализации ряда целей: сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи; комфортная и безопасная среда для жизни; устойчивая и динамичная экономика; цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы.
В документе отсутствует чёткий и единый механизм финансирования мероприятий по достижению национальных целей развития. В основном, обозначены лишь формулировки, которые дают самое общее представление о роли публичных финансов при реализации национальных целей развития: планируется федеральное и региональное финансирование проектов, финансирование «государственными институтами развития», привлечение внебюджетных источников финансирования, использование средств Фонда национального благосостояния. В этой связи К. Н. Самков отмечает, что программная деятельность по своей природе направлена на создание нового качества и уникального результата, достижение которых обеспечено необходимым набором механизмов, достаточным финансированием и представляет собой хронологически стройный план действий. Подмена понятий, когда фактическое традиционное бюджетирование текущей деятельности называется программой, опасно в своих последствиях [6, с. 32].
В целях повышения открытости для граждан информации о деятельности органов государственной власти с 2020 года в ИТС «Интернет» функционирует официальный сайт «Национальные проекты России», предоставляющий информацию для граждан о содержании мероприятий национальных проектов в различной мультимедийной форме[11]. При этом М. Л. Седова акцентирует внимание на наличии проблемы того, что на специализированном портале национальных проектов данные о текущих результатах реализации проектов, объемах фактического финансирования отсутствуют, и предлагает давать ссылку на сайты Счетной палаты Российской Федерации и портал бюджетной системы, либо дублировать содержащиеся там данные [7, с. 25]. Такое предложение становится особенно актуальным в контексте поручения Президента РФ Счетной палате РФ провести анализ итогов реализации национальных проектов в 2019–2024 годах и по результатам анализа направить рекомендации в Правительство РФ для планирования работы над новыми национальными проектами[12].
Указанное поручение нашло отражение в программном документе планирования деятельности Счётной палаты РФ на 2025–2027 годы[13]. Также Счётной палатой РФ на 2025–2027 годы запланированы регулярные мероприятия по аудиту формирования и контролю за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов. Основная задача мероприятий по аудиту бюджета – проверка и анализ обоснованности показателей проектов бюджетов ГВФ, проверка достоверности бюджетной отчетности и целевого и эффективного использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, анализ финансового обеспечения и реализации национальных и федеральных проектов, государственных программ. Представляется, что по результатам такого аудита является целесообразным представление Счётной палатой РФ отдельного раздела по исследованию эффективности исполнения государственными внебюджетными фондами национальных проектов, выявление проблемных вопросов финансирования их реализации.
Социальный фонд РФ и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования ежегодно предоставляют отчёты о своей деятельности. Данные отчёты нельзя отождествлять с отчётами об исполнении бюджетов указанных государственных внебюджетных фондов, т. к. последние представляют собой федеральные законы, принимаемые в установленном Конституцией РФ порядке, а первые не имеют нормативной природы, являются документами «для сведения» и не имеют строгой отчётной формы.
Так, относительно реализации национальных проектов и достижения национальных целей развития в отчёте Социального фонда РФ за 2024 г. отмечено, что он участвует в реализации национального проекта «Семья», а также в реализации «спецпроектов», «социальных проектов»[14]. При этом в отчёте практически отсутствует информация, подробно раскрывающая содержание каждого «спецпроекта», «социального проекта», отсутствует ясность в том, какое место занимают мероприятия таких проектов в системе реализации национальных проектов, достижения национальных целей развития. Однако важно подчеркнуть, что согласно указанному отчёту за 2024 г., доходы Социального фонда РФ состоят более чем на 98 % из страховых взносов и межбюджетных трансфертов, расходы более чем на 93 % представляют собой исполнение Социальным фондом РФ «базовых» социальных обязательств государства (пенсии, различные социальные выплаты и пособия).
На официальном сайте Социального фонда РФ в ИТС «Интернет» указан перечень государственных программ, в реализации которых он принимает участие: госпрограмма «Доступная среда»; госпрограмма «Развитие здравоохранения»; госпрограмма «Социальная поддержка граждан» и иные[15]. При этом отсутствует информация, позволяющая оценить конкретный вклад ФПСС РФ в реализацию указанных госпрограмма, общий вклад ФПСС РФ в достижение конкретной цели национального развития, во исполнение которой разрабатывалась и утверждалась конкретная госпрограмма. На официальном сайте в ИТС «Интернет» ПАО «ДОМ.РФ» опубликована информация об активном участии Социального фонда РФ в реализации национального проекта «Семья»[16]. Такая разрозненность информации о вкладе ГВФ в реализацию национальных целей развития не может отвечать принципу открытости экономики, принципу прозрачности бюджетной системы РФ.
В отличие от отчёта Социального фонда РФ, в аналогичном отчёте Федерального фонда обязательного медицинского страхования более подробно представлена информация по содержанию мероприятий национальных проектов, в реализации которых участвует ФФОМС, отмечены промежуточные результаты по проектам, поставлены задачи по продолжению реализации проектов на 2025 год[17]. Тем не менее в отчёте ФФОМС, как и в отчёте Социального фонда РФ, отсутствует информация о межведомственном взаимодействии при реализации национальных проектов и достижении национальных целей развития, не прослеживается системность и организационное единство мероприятий по достижению национальных целей развития.
На наш взгляд, существенным недостатком обоих отчётов является отсутствие риск-ориентированного подхода к планированию деятельности ГВФ, не проанализированы актуальные вызовы и угрозы относительно реализации каждого из национальных проектов и, в целом, относительно общей деятельности фондов, не проведён анализ выявленных проблем и возможных путей их разрешения на следующем этапе деятельности Фондов. Вместе с этим, полноценные программные документы по реализации национальных целей развития должны не только содержать информацию «в статике» об имеющихся достижениях и текущей работе фондов, но и учитывать развитие деятельности фондов «в динамике», то есть полноценно предопределять деятельность фондов на будущее время и содержать те задачи и показатели, из которых впоследствии будет исходить государственный внебюджетный фонд при достижении национальных целей развития и подготовке объективного отчёта по результатам следующего этапа деятельности.
Низкая активность Фондов по выявлению и разработке мероприятий по нивелированию каких-либо недостатков в работе Фондов, проблем при образовании, распределении и использовании их фондов денежных средств, на наш взгляд, является угрозой достижения национальных целей развития. В оперативных докладах Счётной палаты РФ также отсутствует системный анализ (встречаются лишь отдельные выводы) деятельности государственных внебюджетных фондов по реализации национальных проектов и достижению национальных целей развития, что подтверждает острую необходимость закрепления на законодательном уровне рамочных правил планирования деятельности государственных внебюджетных фондов по достижению национальных целей развития.
Однако важным достижением ФФОМС на пути открытости информации об участии в реализации национальных проектов является разработка и публикация «Перспективного плана работы Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2026 год» с указанием конкретных мероприятий в рамках действующих национальных проектов со сроками реализации таких мероприятий[18]. Необходимо поддерживать и развивать такую практику планирования и гласности для ТФОМС, ФПСС РФ, совершенствуя подобные плановые (программные) документы. В частности, в Плане всё ещё отсутствуют сведения о планируемых результатах выполнения мероприятий национальных проектов, их оценке, вкладе в достижение конкретных национальных целей развития, объёме финансирования мероприятий по каждому национальному проекту, контрольных механизмов за использованием денежных средств, направленных на участие в национальных проектах.
В отсутствие в самих национальных проектах чётких задач для ГВФ по реализации мероприятий национальных проектов, показателей планируемого вклада в достижение той или иной цели национального развития, на достижение которой ориентированы национальный проект, госпрограмма, возникают серьёзные препятствия и правовая неопределённость планирования деятельности ГВФ, а использование их финансов на реализацию мероприятий национальных проектов в таком случае представляется малоэффективным. Так, например, вышеуказанные сведения отсутствуют в паспорте национального проекта «Семья»[19], в то время, как ранее нами указывалось, что из открытых источников, в том числе из самого отчёта о деятельности Фонда, следует участие ФПСС РФ в реализации данного национального проекта. В этой связи необходима унификация национальных проектов по их правовому содержанию, закрепление ответственности за каждым из субъектов, в том числе за ГВФ, за реализацию определённых задач и достижение планируемых результатов национального проекта.
Р. И. Тугушев отмечает, что сочетание бюджетного и внебюджетного финансирования национальных проектов дает, с одной стороны, эффекты гибкости и мобильности движения финансовых ресурсов в рамках реализации национальных целей, с другой, не позволяет устанавливать жесткие нормативы по определенным статьям расходов, обеспечить полную контролируемость и управляемость соответствующими финансовыми операциями [9, с. 50]. Представляется, что в данном контексте государственные внебюджетные фонды могут стать образцовыми «платформами» для повышения эффективности процесса финансирования реализации национальных проектов. С одной стороны, государственные внебюджетные фонды являются звеном бюджетной системы Российской Федерации, с другой стороны, их бюджеты обособлены от федерального, региональных и местных бюджетов, что даёт возможность разработки практики более гибкого механизма финансирования тех или иных мероприятий по достижению национальных целей развития, в том числе с привлечением «частного капитала».
Исходя из изложенного, деятельность государства по достижению национальных целей развития представляет собой сложный и многоэтапный процесс, который в широком смысле можно определить как последовательную деятельность по выявлению национальных интересов государства, формированию национальных приоритетов, определению целей национального развития, разработке и исполнению национальных проектов, подведению итогов реализации национальных проектов применительно к достижению конкретной поставленной национальной цели развития. В связи с многоаспектностью мероприятий по достижению национальных целей развития, наличием потребности в высокой материальной обеспеченности реализации национальных проектов представляется необходимым принятие рамочного федерального закона по унификации правил разработки национальных программ, правовых механизмов их реализации, контроля за их реализацией и отчётности по реализации, а также финансово-правовых моделей финансирования национальных проектов.
Государственные внебюджетные фонды являются субъектами, деятельность которых в приоритетном порядке направлена на достижение тех национальных целей развития, которые призваны удовлетворять социально-экономические потребности граждан. Необходимость их активного участия в реализации социально направленных национальных проектов не вызывает сомнений. Однако в настоящее время приходится констатировать низкую степень интегрированности ГВФ в систему достижения национальных целей развития, доступность малой части информации о деятельности государственных внебюджетных фондов по реализации мероприятий национальных проектов, планированию деятельности государственных внебюджетных фондов по направлениям национальных целей развития и результативности такой деятельности. Выделенная негативная тенденция, в целом, связана с отсутствием системности в правовом регулировании разработки и реализации национальных проектов.
При этом государственные внебюджетные фонды являются не просто «лицами публичного права», реализующими функции государства (в первую очередь, социальную функцию), но и занимают важное место в качестве элемента финансовой системы государства, аккумулируя определённую часть публичных финансов – «социальных финансов». Представляется, что наряду с трансформацией общего массива правового регулирования деятельности государства по направленности к достижению национальных целей развития, разработки и исполнению национальных проектов требуется «локальная» работа по повышению эффективности деятельности различных субъектов по выстраиванию планирования реализации мероприятий в рамках национальных проектов.
Спецификой организации такой деятельности в государственных внебюджетных фондах является учёт их финансово-правовой природы как звена бюджетной системы Российской Федерации. Остро назрел вопрос укрепления финансово-правовых гарантий их самостоятельности от бюджетов различных уровней, что требует, на наш взгляд, разработки финансово-правовых механизмов участия государственных внебюджетных фондов в инвестиционной деятельности в отношении социально значимых проектов; в отношении проектов, доходы от инвестиций в которые по законодательно установленным нормативам будут направлены на дополнительные меры социальной поддержки населения; в отношении проектов по системе государственно-частного партнёрства, по той причине, что такие способы финансирования реализации социально значимых мероприятий предусмотрены рядом национальных проектов и соответствуют финансово-правовой природе ГВФ и социальному назначению их бюджетов.
Поднятая проблема неупорядоченности правового регулирования механизмов реализации национальных проектов, отсутствия в них постановки конкретных задач для ГВФ, соответствующих социальной направленности их деятельности и определения ответственности ГВФ за достижение тех или иных показателей, вклада в реализацию национальных целей развития, очевидно требует, как уже было отмечено ранее, уточнения и унификации в действующем законодательстве, которое модельно регулировало бы подготовку нормативных правовых актов, составляющих правовую основу выполнения мероприятий национальных проектов, что также потребует внесения изменений в БК РФ, в частности, в отношении правового регулирования использования денежных средств ГВФ на выполнение мероприятий национальных проектов. Необходимость в таких изменениях связана с тем, что бюджеты ГВФ являются целевыми, а обеспечение стабильной реализации обязательного медицинского, социального и пенсионного страхования Фондами не должно умаляться участием фонда в выполнении мероприятий национальных проектов. Также считаем важным предоставить ГВФ право в заявительно-разрешительном порядке (в адрес учредителя ГВФ) при наличии достаточных материальных ресурсов вступать в круг субъектов, реализующих национальный проект, при обоснованности со стороны ГВФ, что выполнение конкретных мероприятий данного проекта позволит внести вклад ГВФ в достижение социально значимой цели национального развития.
