Аттестация государственных гражданских служащих (далее – гражданских служащих) получила законодательное закрепление более двадцати лет назад. За этот период времени менялась нормативная основа аттестации, совершенствовался порядок ее проведения. В настоящее время процедура аттестации достаточно детально закреплена в законодательстве. Кадровыми службами государственных органов отработаны этапы проведения аттестации, порядок сбора и движения документов, формирование и организация работы аттестационных комиссий, оформление результатов. Представляется, что единственным вопросом, который нуждается в серьезной доработке, остается вопрос о результатах аттестации.
В соответствии с Положением «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»[1] (далее – Положение об аттестации) аттестационная комиссия может принять одно из четырех решений. Рассмотрим каждое из них.
- Гражданский служащий соответствует замещаемой должности. Это самое распространенное решение аттестационной комиссии, что предопределено, как минимум, двумя факторами.
Во-первых, большинство должностей государственной гражданской службы замещается посредством конкурсного отбора, в связи с чем предполагается, что победитель конкурса априори способен должным образом выполнять свои служебные обязанности, а, следовательно, соответствовать замещаемой должности.
Во-вторых, закрепленные в законодательстве варианты решений иногда ограничивают аттестационную комиссию в выборе. Так, например, решение о соответствии гражданского служащего замещаемой должности принимается в случаях, когда в работе служащего встречаются недостатки, но они не столь существенны, чтобы направлять его для получения дополнительного образования либо понижать в должности. Решение о соответствии замещаемой должности принимается также в случаях, когда служащий показывает достаточно высокие результаты служебной деятельности, но не обладает, например, лидерскими, организаторскими качествами, что не дает оснований для включения его в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста. Таким образом, как справедливо отмечает И.Н. Сурманидзе, на сегодняшний день в случае успешного прохождения аттестации единственное, что гарантированно будет подтверждено, – это существующая должность государственного служащего [3].
Если гражданский служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы, то для прохождения гражданской службы (сохранения должности) не требуется издания специального правового акта [2, с. 25].
- Гражданский служащий соответствует замещаемой должности и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Это единственное решение аттестационной комиссии, которое можно назвать стимулирующим. Однако следует обратить внимание на формулировку данного решения. Гражданский служащий лишь рекомендуется аттестационной комиссией для включения в кадровый резерв. Окончательное решение о включении в кадровый резерв принимает представитель нанимателя. Анализ законодательства дает основание полагать, что он вправе, а не обязан принять такое решение. Таким образом, рекомендация аттестационной комиссии не является гарантией включения гражданского служащего в кадровый резерв.
- Гражданский служащий соответствует замещаемой должности при условии получения дополнительного профессионального образования. Такое решение влечет издание приказа о направлении гражданского служащего для получения дополнительного профессионального образования. Данный вариант решения представляется не вполне целесообразным. В соответствии с ч. 2 ст. 62 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[2] (далее – Закон) дополнительное профессиональное образование включает в себя профессиональную переподготовку и повышение квалификации. Однако, как справедливо отмечает Ю.В. Ростовцева, непонятно, зачем гражданского служащего, соответствующего замещаемой должности (т.е. не подлежащего включению в кадровый резерв и повышению в должности), направлять на профессиональную переподготовку [2, с. 27]. По мнению Ю.В. Ростовцевой, в отношении данной категории гражданских служащих целесообразно принимать решение о направлении их на повышение квалификации. В то же время, в соответствии с ч. 5 ст. 62 Закона повышение квалификации гражданского служащего и так осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в 3 года. Поскольку в соответствии со ст. 53 Закона дополнительное профессиональное образование является дополнительной государственной гарантией гражданских служащих, за служащим в период получения им дополнительного профессионального образования сохраняется замещаемая должность и денежное содержание. Финансирование дополнительного образования осуществляется за счет средств бюджета. Таким образом, данный результат аттестации является достаточно финансово затратным для государственного органа. В то же время невозможно не согласиться с Ю.В. Ростовцевой, которая указывает, что поскольку получение дополнительного профессионального образования является дополнительной гарантией гражданского служащего, то для ее реализации требуется согласие служащего, а, следовательно, при отказе служащего от данной гарантии может быть реализована другая гарантия – перевод с его согласия на нижестоящую должность. По мнению Ю.В. Ростовцевой, служащего можно уволить по результатам аттестации только после его отказа от перевода на другую должность, а возможность увольнения в случае отказа от получения дополнительного профессионального образования вызывает сомнения [2, с. 27-28].
- Гражданский служащий не соответствует замещаемой должности. При таком решении аттестационной комиссии гражданский служащий понижается в должности гражданской службы и подлежит исключению из кадрового резерва в случае нахождения в нем. Такие последствия представляются разумными и логичными при одном условии – имеется вакантная должность, на которую может быть назначен гражданский служащий. Как поступить, если подходящая вакантная должность для перевода гражданского служащего не может быть предложена – неясно. Однако в п. 24 Положения об аттестации сказано, что при отказе гражданского служащего от получения дополнительного профессионального образования или от перевода на другую должность гражданской службы представитель нанимателя вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы. Из этого следует, что при невозможности перевести гражданского служащего на другую должность, его необходимо направить для получения дополнительного профессионального образования. Данное решение вообще представляется не бесспорным, о чем было сказано выше, а при несоответствии гражданского служащего замещаемой должности оно тем более нецелесообразно с точки зрения соблюдения публичных интересов, а также интересов других гражданских служащих, которые добросовестно исполняют свои должностные обязанности. На практике не исключена такая ситуация: гражданский служащий, признанный по результатам аттестации не соответствующим замещаемой должности, был направлен для получения дополнительного профессионального образования, так как не было возможности понизить его в должности ввиду отсутствия соответствующих вакансий. За период получения дополнительного профессионального образования за ним сохранялось денежное содержание, в то время как его должностные обязанности выполнялись другими служащими. После получения дополнительного образования качество выполнения должностных обязанностей данным служащим осталось на прежнем уровне. Представитель нанимателя не сможет не только уволить этого служащего, но даже направить его на внеочередную аттестацию, поскольку это не предусмотрено действующим законодательством. Если гражданский служащий не пройдет следующую очередную аттестацию, весь вышеперечисленный «карусельный» механизм будет запущен заново. Формально законодательство допускает увольнение гражданского служащего, признанного по результатам аттестации не соответствующим замещаемой должности, а фактически это почти невозможно. Предусмотренный алгоритм действий представляется противоречащим публично-правовым интересам.
Для того чтобы аттестация не была формальной процедурой, а служила действенным рычагом кадровой политики, следовало бы дополнить варианты решения аттестационной комиссии.
Во-первых, как уже отмечалось в литературе, необходимо предусмотреть возможность установления соответствующих надбавок к должностному окладу и выплаты премии за эффективность и результативность служебной деятельности [2, с. 24]. В зависимости от конкретных результатов работы аттестуемого гражданского служащего следует предусмотреть два самостоятельных стимулирующих результата:
- Соответствует замещаемой должности и представляется к поощрению в виде установления надбавки к должностному окладу за высокие результаты служебной деятельности. Думается, что такая надбавка должна устанавливаться не бессрочно, а до следующей очередной аттестации, что и будет дополнительным стимулирующим фактором для гражданского служащего.
- Соответствует замещаемой должности с представлением к поощрению в виде выплаты единовременной премии за эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности.
Представитель нанимателя при издании приказа по результатам аттестации обязан будет учитывать вышеназванные решения.
Во-вторых, необходимо закрепить такой вариант решения аттестационной комиссии как «соответствует замещаемой должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности». Представитель нанимателя в этом случае должен будет издать приказ о том, что гражданский служащий подлежит направлению на внеочередную аттестацию (через 6 мес.) с целью проверки выполнения рекомендации аттестационной комиссии по его служебной деятельности.
Думается, что при условии закрепления в законодательстве такого варианта решения, можно будет исключить решение «соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии получения дополнительного профессионального образования».
В-третьих, необходимо закрепить, что при отказе гражданского служащего, признанного не соответствующим замещаемой должности, от понижения в должности либо в случае отсутствия соответствующей вакантной должности в государственном органе, представитель нанимателя вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы [1, с. 69].
Указанные изменения и дополнения могли бы способствовать удовлетворению публично-правовых интересов государственного органа, а также повышению мотивации исполнения должностных обязанностей гражданскими служащими.
