Современная отечественная юридическая наука незаслуженно оставляет вне исследовательского ракурса вопрос о правовой природе народнохозяйственных планов Советского государства – новейших историко-правовых и теоретико-правовых работ, посвященных указанной теме, практически нет.
Отсутствие внимания к данной теме, особенно на фоне явно возросшего интереса отечественных исследователей к практике планирования экономики в СССР и КНР, кажется странным.
Планирование зарекомендовало себя как крайне эффективное средство разрешения социально-экономических, культурных, межнациональных и иных проблем, как залог долгосрочного стабильного развития экономики и общества. Явные проявления симптомов системного кризиса современного общественно-экономического и политико-правового устройства, закономерно усиливают внимание ученых к изучению опыта организации экономической жизни общества на плановых началах. Вместе с тем, как видится, современная отечественная юридическая наука, в лице своих представителей – теоретиков и историков права – во многом продолжает находиться в плену стереотипов и клише, отождествляющих плановую экономику с нежизнеспособной и тоталитарной административно-командной системой.
Актуальность вопросов правового и организационного обеспечения планирования экономики обусловлена и тем обстоятельством, что на протяжении последних десяти лет государственная власть неоднократно анонсировала программы развития социально-экономической сферы на основе стратегических планов, предпринимала попытки внедрения некоторых механизмов планового регулирования. Каждая из таких попыток, начиная с широко разрекламированной в 2008 г. «Стратегии 2020»[1], заканчивалась провалом.
Как видится, одной из причин неуспеха деятельности государства в данном направлении является недостаточная разработанность в отечественной правовой науке теоретических вопросов организации и функционирования системы планирования. В связи с этим можно отметить, что достижение научным сообществом позитивных результатов в исследовании правовой природы плановых актов имеет прикладное значение.
На это, в частности, указывают результаты ряда исследований, посвященных изучению содержания Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ[2]. Такие исследователи, как Н. А. Молчанов, В. П. Егоров и Е. К. Матевосова, рассматривая законодательное определение понятия «документ стратегического планирования», указывают на его несоответствие требованиям юридической техники в части полноты и конкретности правового регулирования. Кроме того, названные авторы отмечают факт противоречия данного определения иным законодательно закрепленным дефинициям [8, с. 31]. С критикой содержания упомянутого закона выступает и Е. Н. Никифорова: по ее мнению, правовой статус «мастерплана» (главной разновидности вводимых законом плановых документов) является неопределенным [9, с. 43].
В данном случае, мы имеем дело не просто с терминологической путаницей и размытостью понятий. По существу, план, как основа комплексной государственной социально-экономической политики в нынешних условиях лишен сколь бы то ни было значимого юридического содержания, что приводит к фиктивности всей деятельности в рамках планирования.
Задача разрешения теоретических и практических трудностей, возникающих в связи с разработкой и принятием плановых программ, непреложно побуждает ученых обратить самое пристальное внимание на опыт прошлого.
Изучение теории и практики правового обеспечения планирования экономики в Советском государстве способно дать современной науке тот материал, использование которого позволило бы решить задачу наполнения понятия «план» четким и недвусмысленным содержанием, конкретизировать правовую природу планов и их место в системе актов, издаваемых государством.
Необходимо отметить, что правовая природа народнохозяйственных планов в Советском государстве претерпевала определенные изменения с течением времени, трансформировалась по мере развития правовых, организационных и социально-экономических основ планирования [13, с. 46].
Изучение периода становления системы планирования (с 1917 г. по начало 1930 гг.) позволяет нам отследить эволюционный путь народнохозяйственного плана, как юридически значимого документа.
Первым настоящим планом развития народного хозяйства был документ, подготовленный в конце 1920 г. Государственной комиссией по электрификации России[3].
План ГОЭЛРО представлял собой систематизированный свод технических и экономических данных и норм права, как таковых, не содержал. Средством юридического оформления плановой программы в соответствии с положениями Конституции РСФСР 1918 г. служили акты Всероссийского Съезда Советов.
В декабре 1921 г. IX Всероссийский Съезд Советов утвердил план ГОЭЛРО, после чего проект получил статус законодательно оформленной программы социально-экономического развития[4]. Сам же план, по существу, оставался техническим документом, исполнение которого должно было обеспечиваться юридической силой постановления Всероссийского Съезда Советов.
Ежегодное (текущее) планирование осуществлялось аналогичным образом – необходимый статус народнохозяйственные планы приобретали после их утверждения Советом Труда и Обороны (СТО) РСФСР, постановления которого были обязательны к исполнению для всех местных и центральных ведомств и учреждений[5].
Подобный подход к правовому регулированию планирования – разграничение плана-экономической программы и нормативно-правового акта, призванного обеспечить исполнение плана – отличался низкой степенью эффективности. Оторванность плана от правовой основы его реализации не позволяли выработать конкретных организационно-правовых механизмов внедрения плана в жизнь.
Во второй половине 1920-х гг. обязательным условием легализации народнохозяйственных планов стало рассмотрение плановых проектов партийными органами и издание соответствующих партийных актов, содержащих одобрительную оценку этих проектов [13, с. 90]. В некотором смысле, партийные акты служили средством укрепления императивности плановых предписаний, способствовали оформлению их правовой сущности. Авторитет партии, выраженная в партийных предписаниях политическая воля – все это способствовало тому, что план, бывший ранее документом, содержащим систематизированный свод технических данных, стал укрепляться в качестве акта, содержащего общеобязательные предписания государственной власти.
К началу 1930-х гг. нормативная составляющая народнохозяйственных планов проявляется еще более отчетливо, несмотря на то, что формальные юридические процедуры разработки и утверждения планов к тому времени существенно не изменились.
Советское руководство изначально стремилось гарантировать исполнение планов путем придания им юридической силой закона, однако сама по себе процедура утверждения плановых проектов высшими органами государственной власти еще не наделяла их нормативностью и не гарантировала исполнение плановых предписаний. В период реализации первой пятилетки были, наконец, созданы предпосылки для придания планам народного хозяйства характера конкретных, обязательных к исполнению хозяйственных директив, имеющих силу закона. Достигнуть этого удалось не столько путем установления юридической ответственности в сфере планирования, сколько путем создания сложного механизма правовых и организационных средств обеспечения практической реализации плановых заданий, формированию более или менее эффективно функционирующего аппарата управления экономикой [14, с. 60]. Кроме того, на правовой природе народнохозяйственных планов – прямо и косвенно – сказалось расширение сферы планирования за счет охвата планом обширного сектора экономики, ранее являвшегося частным.
С начала 1930-х гг. до конца 1980-х гг. правовая природа советских планов народного хозяйства не претерпевала существенных изменений.
В советское время правовая природа народнохозяйственных планов являлась объектом многочисленных исследований ученых-юристов [15, с. 39]. Интересно отметить, что начавшаяся еще в 1950-е гг., дискуссия на тему наличия или отсутствия у народнохозяйственных планов свойств нормативного акта не привела к выработке единой для всех советских ученых позиции по данному вопросу.
Так, часть исследователей отстаивала подход, предполагавший разграничение понятий народнохозяйственного плана и нормативного акта [7, с. 109].
Например, С. С. Алексеев утверждал, что план действительно имеет определенную схожесть с законом (нормативным актом). При этом, закон, по его мнению, является основой государственного народнохозяйственного планирования: им, в частности, определяется порядок и средства планирования. Народнохозяйственные планы выполняют схожие функции с той лишь разницей, что им отводится роль актов-директив, рассчитанных на исполнение строго-определенными субъектами в течение конкретного срока [3, c. 220-221].
Так, С. С. Алексеев писал: «Народнохозяйственные планы – особая разновидность правоисполнительных актов, играющих большую роль в жизни социалистического общества, охватывающих регламентированием значительный комплекс отношений в сфере планирования, причем часто на довольно большой отрезок времени» [2, с. 160]. Народнохозяйственный план, согласно данному подходу, по своей правовой природе является актом индивидуального регулирования [3, c. 220-221].
Отличной от вышерассмотренной позиции придерживался О. Е. Кутафин, отмечавший, что при наличии некоторых схожих черт, план, как инструмент государственной политики, отличается от нормативного акта большей гибкостью: сфера регулирования плана представляется более широкой, с одной стороны, и более конкретной – с другой [5, с. 13]. Народнохозяйственный план – по мнению О. Е. Кутафина – не обладая свойствами нормативного акта, не уступает последнему в своей значимости как регулятор общественных отношений.
Другая часть советских ученых стояла на позиции безусловного признания народнохозяйственных планов одной из разновидностей нормативных актов [10, с. 15].
К примеру, Н. Г. Александров утверждал, что государственный план не только регулирует, но и порождает правоотношения среди неопределенного круга лиц [1, с. 220]. Вместе с тем, Е. Б. Пашуканис писал, что народнохозяйственный план по своей правовой природе является синтезом общей правовой нормы и конкретных управленческих предписаний [4, с. 63].
Некоторые представители советской науки, такие как И. М. Разнатовский, в своей оценке правовой природы плановых актов исходили из нераздельного органического единства правового и планового регулирования народного хозяйства.
Согласно концепции И. М. Разнатовского, все акты планирования, за исключением тех, которые определяют качественные показатели планов конкретных субъектов производственного процесса (предприятий, бригад и т. д.), относятся к категории нормативных. Народнохозяйственный план как таковой, по мнению И. М. Разнатовского, содержит в себе норму-предписание, имеющую ряд отличительных особенностей. Во-первых, плановое предписание носит общий характер, но обращено оно не к неопределенному кругу лиц, а лишь к тем, кто охвачен плановой деятельностью. Во-вторых, плановая норма состоит из индивидуальных заданий. В-третьих, плановое предписание не имеет санкции [11, с. 51].
Оценив позиции советских исследователей по обозначенному вопросу, можно отметить, что в основе дискуссии лежит спор об отнесении планов народного хозяйства к актам индивидуального регулирования одной группой ученых, и признания за актами планирования нормативного характера другой группой.
Чтобы понять, как план соотносится с понятием индивидуального правового акта, нам необходимо выявить его основные признаки. К таковым, И. А. Минникесом были отнесены, в частности: 1) направленность на урегулирование конкретной ситуации, требующей юридического разрешения; 2) установление, изменение и прекращение юридических прав и обязанностей участников общественных отношений в индивидуальном порядке; 3) адресацию персонально определенным субъектам [6, с. 60].
Из приведенного следует, что отличительной чертой индивидуальных правовых актов является их персонифицированный характер: оказываемое ими правовое воздействие строго ограничено, направлено на разрешение конкретной ситуации.
В связи с этим представляется необоснованной оценка плана народного хозяйства в качестве разновидности индивидуального правового акта, так как предписания советских народнохозяйственных планов предназначались для реализации весьма широким кругом субъектов – от государственных структур, до трудовых коллективов предприятий.
Как представляется, близка к истине позиция И. С. Самощенко, отмечавшего, что народнохозяйственные планы уже потому имеют нормативный характер, что регламентируют развитие всего народного хозяйства в целом [12, с. 80].
Кроме того, сам порядок разработки и утверждения народнохозяйственных планов указывает на высокую значимость их юридического статуса и особый характер плановых предписаний: государственный общехозяйственный план, с момента его утверждения высшими государственными органами власти – Съездом Советов и ЦИК – уже и с формальной точки зрения приравнивается к нормативно-правовому акту по своему значению.
На значимость данного обстоятельства указывал И. М. Разнатовский. По его мнению, все народнохозяйственные планы и плановые задания в процессе своего создания принимают форму нормативно-правового акта со всеми характерными для него признаками [11, с. 49].
На наш взгляд, государственный народнохозяйственный план в СССР, начиная с конца 1920-х гг. являлся специфической формой нормативного акта, сочетающей в себе элементы как общего (нормативного), так и индивидуально-правового регулирования. Тесное переплетение нормативной и индивидуальной регламентации общественных отношений, как свойство «плановых актов-директив» было отмечено еще С. С. Алексеевым [2, с. 161].
С нормативным актом народнохозяйственный план роднили: 1) порядок принятия; 2) широкий охват и характер воздействия на общественные отношения; 3) императивность плановых предписаний. Как представляется, имеются все основания считать данные признаки ключевыми при определении правовой природы народнохозяйственного плана. Вместе с тем, плановые предписания были рассчитаны на однократное исполнение в течении строго определенного срока, а производственно-финансовые программы, из которых состоял план, в конечном счете были адресованы конкретным субъектам – эти черты планового акта в большей мере соответствовали признакам актов индивидуального правового регулирования.
Безусловно, тема правовой природы народнохозяйственных планов – в том числе, советских – требует дальнейшего углубленного изучения, не является простой и однозначной. Успешное разрешение комплекса вопросов, входящих в данную тему, способно не только восполнить пробел, существующий в отечественной юридической науке, но и оказать прямое позитивное воздействие на практику государственного управления экономическими процессами.
Принятие законодателем четкой и недвусмысленной позиции относительно правовой природы планов социально-экономического развития Российской Федерации, определение места этих планов в системе юридических документов, издаваемых государством, способно стать залогом повышения эффективности государственной политики в сфере стратегического планирования. Безусловно, на примере истории развития плановой системы Советского государства можно убедиться, что одних лишь юридических средств обеспечения планирования недостаточно для достижения ожидаемого от внедрения планирования эффекта.
Несмотря на это, именно выполненное в соответствии со всеми требованиями юридической и законодательной техники оформление плановых программ должно стать первым значимым шагом государства на пути внедрения механизмов планового регулирования экономических отношений, если, конечно, государственная политика в данном направлении изначально не преследовала исключительно популистских целей, а многочисленные плановые проекты не задумывались в качестве сугубо политических деклараций.
