Введение
Конституционная гарантия государственной защиты прав и свобод человека является важнейшей в контексте реализации его прав[1]. При этом данная гарантия немыслима без надлежащей правовой процедуры, в рамках которой обеспечиваются права и свободы человека и гражданина за счет возможности обжаловать неправомерные действия властных субъектов, а равно гармонизировать интересы конфликтующих сторон.
В настоящее время несудебным (в том числе альтернативным) процедурам урегулирования споров уделяется повышенное внимание в России, в том числе со стороны органов государственной власти:
- В 2018 г. была введена специальная несудебная процедура урегулирования споров с участием финансового уполномоченного[2];
- В том же году был введен специальный несудебный порядок по спорам о взыскании отдельных видов таможенных платежей[3];
- В 2019 г. в отечественное процессуальное законодательство были включены новые виды примирительных процедур (судебное примирение, переговоры и др.)[4]
Подобная тенденция вполне объяснима необходимостью оптимизировать нагрузку на суды, снизить общий уровень социальной напряженности за счет разрешения конфликтов без непосредственного участия суда[5].
С учетом такого повышенного внимания в некотором смысле поражает «стабильность» органов государственной власти в части регулирования несудебных способов урегулирования споров, возникающих в связи с исполнительным производством[6], поскольку на этой стадии правовой конфликт между сторонами сохраняется. Последнее (сохранение конфликта), в свою очередь, является весомой предпосылкой для обращения в органы судебной власти и не способствует снижению нагрузки на последние, равно как и разрешению самого конфликта. С учетом этого крайне важным становится поиск и создание эффективных правовых процедур, в рамках которой обеспечивается эффективная защита прав и свобод, гармонизируются интересы противоборствующих сторон и снижается нагрузка на суды. С целью создания таких процедур возможно обратиться к юрисдикционным несудебным формам защиты прав в исполнительном производстве.
Виды юрисдикционных несудебных форм защиты
в исполнительном производстве
В настоящее время возможно с определенной долей условности выделить следующие основные несудебные юрисдикционные формы защиты: обжалование действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в порядке подчиненности (далее – обжалование в порядке подчиненности) и в органы прокуратуры[7].
Дополнительно можно попробовать выделить еще одну процедуру, которая потенциально может быть формой несудебной юрисдикционной защиты – рассмотрение жалоб и обращений структурными подразделениями ФССП России в рамках личного приема руководством таких подразделений. Подобный порядок взаимодействия является достаточно популярным в сфере принудительного исполнения[8] и, безусловно, заслуживает отдельного изучения. При этом важно отметить, что такая процедура фактически сводится к абсолютно субъективному усмотрению должностного лица ФССП России, который проводит прием. Процедура приема и порядок действий по итогам приема, контроль за исполнением, санкции в случае неисполнения поручения в рамках проведенного приема надлежащим образом не регламентированы[9]. Более того, структурные подразделения ФССП России даже в рамках пресс-релизов используют достаточно «размытые» формулировки («вопросы (рассмотренные в ходе приема) поставлены на особый контроль»[10], «Директором ФССП России даны соответствующие указания для исполнения хабаровским краевым Управлением»[11]), которые не позволяют реально оценить, что представляет собой «особый контроль», в каком порядке и сроки должны быть исполнены «указания Директора ФССП России» и к каким итоговым последствиям должен привести такой контроль и (не-)исполнение указаний. Как следствие, считать эту процедуру реальной формой правовой защиты на текущем этапе развития российского законодательства пока затруднительно.
С учетом изложенного автор сосредоточит внимание на анализе процедур обжалования в порядке подчиненности и в органы прокуратуры. Каждая из указанных процедур не лишена недостатков, которые, в конечном счете, не позволяют эффективно разрешить правовой конфликт в несудебном порядке и, как следствие, увеличивают нагрузку на суды. В этой связи представляется крайне важным обозначить имеющиеся проблемы в рамках несудебных форм защиты права и предложить пути их решения.
Обжалование в порядке подчиненности
Законодательство об исполнительном производстве дает сторонам исполнительного производства возможность подачи жалобы на действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей в порядке подчиненности[12].
Данная процедура представляет собой дополнительную внесудебную возможность сторонам исполнительным производства и заинтересованным лицам разрешить спор без участия суда. В качестве целей введения данной процедуры разработчики проекта федерального закона «Об исполнительном производстве» указывали оперативное устранение нарушений российского законодательства, а также усиление контроля за принимаемыми судебными приставами-исполнителями решениями[13].
Если посмотреть на актуальные статистические данные, то обжалование в порядке подчиненности крайне востребовано:
Табл. 1. Количество жалоб в порядке подчиненности за 2018-2020 гг.[14]
| Год | 2018 | 2019 | 2020 |
| Количество жалоб | 567 тыс. | 747 тыс. | 920 тыс. |
Безусловно, наличие такой процедуры – это положительный шаг. Вместе с тем, в рамках данной процедуры есть определенные недостатки, которые не позволяют считать ее эффективным средством правовой защиты и говорить о реализации целей, которые обозначались при введении данной процедуры. Остановимся подробнее на следующих проблемах.
Первая проблема: жалоба, поданная в порядке подчиненности, не приостанавливает исполнительное производство.
В Законе об исполнительном производстве содержится правомочие главного судебного пристава России, субъекта (-ов) Российской Федерации и их заместителей приостановить производство в случае подачи жалобы в порядке подчиненности, при этом решение этого вопроса остается в поле их субъективного усмотрения.
С одной стороны, наличие подобной нормы кажется вполне логичным, иначе служба судебных приставов только бы и занималась тем, что рассматривала жалобы, поданные недобросовестными сторонами исполнительного производства, с целью «затянуть» принудительное исполнение.
С другой стороны, вышестоящее должностное лицо службы судебных приставов изначально является заинтересованным в том, чтобы исполнительное производство не приостанавливалось (хотя бы из-за стремления поддерживать высокие статические показатели в части оперативности исполнительных действий и пребывания в состоянии некоторого «страха» предъявления претензий со стороны взыскателя).
Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что «…права и законные интересы участников гражданского оборота должны получать соразмерную (пропорциональную) защиту на основе баланса конституционных ценностей. Применительно к нормативно-правовому регулированию разрешения судом коллизий интересов кредиторов и должников это означает, что установленные федеральным законодателем пределы возможного взыскания по исполнительным документам должны отвечать интересам защиты конституционных прав гражданина-кредитора, однако они не могут затрагивать основное содержание конституционных прав гражданина-должника, существо которых ни при каких обстоятельствах не должно быть утрачено»[15].
Подобный подход вполне возможно распространить и на процедуру обжалования, когда в ее рамках есть основания предполагать, что затрагивается «основное содержание конституционных прав гражданина-должника».
Развивая эту позицию, следует отметить, что усмотрение вышестоящих должностных лиц ФССП России должно иметь конкретные рамки, которые основаны на разумном предположении о наличии существенных нарушений законодательства об исполнительном производстве и прав заявителя по жалобе.
С учетом этого возможно предложить включить в 229-ФЗ положения о приостановке исполнительного производства по крайне ограниченному перечню оснований. В частности, возможно указать следующие случаи-основания:
- если податель жалобы указывает на то, что было произведено обращение взыскание на доходы, на которые не может быть обращено взыскание (ст. 101 229-ФЗ)[16];
- если заявитель по жалобе ссылается на то, что было обращено взыскание на его имущество и доходы, которые составляют минимум имущества, необходимого для существования заявителя и членов его семьи (например, удержание пятидесяти процентов от размера пенсии заявителя, которая составляет его единственный источник дохода)[17];
- если податель жалобы указывает на то, что его не известили о возбуждении исполнительного производства и применении меры (мер) принудительного взыскания[18], а равно не предоставили возможность добровольно исполнить требования исполнительного документа[19];
- если заявитель указывает, что он ошибочно идентифицирован в качестве должника по исполнительному производству (является «двойником должника»).
Приведенный перечень является неслучайным: первые три ситуации представляют собой безусловные основания для отмены незаконного постановления судебного пристава-исполнителя в судебном порядке.
Что касается последнего основания, то здесь следует отметить следующее: ситуация, когда лицо, которое не является должником, подвергается мерам принудительного исполнения, является абсолютно ненормальной и недопустимой. В случае, если это все же произошло, у «двойника должника» должны быть эффективные средства правовой защиты, которые позволяют в кратчайшие сроки сначала приостановить, а затем и прекратить в отношении него исполнительное производство с восстановлением его нарушенных прав. В идеале, в отношении «двойников должников» должна быть введена специальная несудебная процедура защиты, но даже учет приведенных выше мер позволит качественно улучшить положение «невольной» стороны исполнительного производства.
В случае подтверждения наличия вышеперечисленных оснований обжалуемое постановление судебного пристава-исполнителя должно быть отменено, а права заявителя должны быть полностью восстановлены (например, если на момент или после подачи жалобы были применены меры принудительного исполнения).
В этой связи следует изложить часть 3 ст. 40 Закона об исполнительном производстве в следующей редакции:
«3. Главный судебный пристав Российской Федерации, главный судебный пристав субъекта (главный судебный пристав субъектов) Российской Федерации и их заместители вправе приостановить исполнительное производство в случае поступления жалобы на постановление, действия (бездействие) подчиненных им должностных лиц службы судебных приставов.
Главный судебный пристав Российской Федерации, главный судебный пристав субъекта (главный судебный пристав субъектов) Российской Федерации и их заместители приостанавливают исполнительное производство в случае подаче жалобы в порядке, предусмотренной Главой 18 настоящего Федерального закона, при условии, что в жалобе содержится информация о следующих нарушениях:
- было произведено обращение взыскание на доходы, на которые не может быть обращено взыскание в соответствии со статьей 101 настоящего Федерального закона;
- было обращено взыскание на имущество и доходы, которые составляют минимум имущества, необходимого для существования должника и членов его семьи;
- отсутствует извещение о возбуждении исполнительного производства и применении меры (мер) принудительного взыскания, а равно не предоставлена возможность добровольно исполнить требования исполнительного документа;
- ошибочная идентификация лица в качестве должника по исполнительному производству.
Сводное исполнительное производство может быть приостановлено главным судебным приставом Российской Федерации, главным судебным приставом субъекта (главным судебным приставом субъектов) Российской Федерации и их заместителями полностью или частично с учетом требований, предусмотренных частью 3 статьи 39 настоящего Федерального закона».
При этом здесь следует сделать четыре оговорки:
- указанный перечень не подлежит расширительному толкованию, то есть является исчерпывающим;
- к такой жалобе должны быть приложены документы, подтверждающие доводы заявителя (за исключением последнего основания);
- в самой жалобе ее податель должен ходатайствовать о приостановке исполнительного производства;
- четвертая – срок приостановки не должен превышать срока рассмотрения жалобы, поданной в порядке подчиненности.
Предлагаемые поправки в действующее законодательство позволят в большей степени обеспечить права и интересы сторон исполнительного производства в случаях, когда есть весомые основания предполагать грубые нарушения их прав.
Вторая проблема: длительные сроки рассмотрения и устранения нарушений по жалобе, поданной в порядке подчиненности.
Как удалось выяснить ранее, возможны ситуации, когда права заявителя по жалобе существенным образом нарушаются в рамках исполнительного производства. Рассмотрение жалобы, поданной в порядке подчиненности, занимает 10 дней (часть 1 ст. 126 229-ФЗ). Еще 10 дней предоставляется судебному приставу-исполнителю на устранение нарушений в случае признания жалобы обоснованной (часть 2 ст. 15 и часть 4 ст. 127 229-ФЗ), если только иной срок не указан в постановлении старшего судебного пристава. Копия ответа по жалобе направляется в течение трех дней с момента ее вынесения (часть 6 ст. 127 229-ФЗ).
В практической деятельности должностные лица ФССП России рассчитывают данные сроки с учетом положений ст. 15 229-ФЗ, то есть не включают нерабочие дни в срок ответа по жалобе[20].
Подобная регламентация сроков рассмотрения жалобы и практика их применения содержат в себе определенные недостатки, в частности:
- рассмотрение жалоб и устранение нарушений в случае признания жалоб обоснованными только в рабочие дни существенно увеличивает сроки их рассмотрения. Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 19.12.2019 г. № 3502-О «Установленный главой 18 Федерального закона «Об исполнительном производстве» порядок обжалования постановлений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов не относится к числу исполнительных действий либо мер принудительного исполнения, представляет собой способ реализации права участников исполнительного производства, иных лиц на защиту своих прав»[21]. Ст. 15 (как и, в целом, Гл. 3 229-ФЗ) посвящены срокам в исполнительном производстве, в связи с чем не могут применяться к обжалованию в порядке подчиненности, поскольку последняя представляет собой форму защиты права[22].
- указание на «иной срок» устранения нарушений позволяет указывать и больший срок, чем это предусмотрено нормой часть 4 ст. 127 229-ФЗ.
Как следствие, срок рассмотрения жалобы и устранения нарушений может доходить до двух месяцев, то есть уже после реализации мер принудительного исполнения. Это фактически сводит на «нет» возможность оперативного устранения и восстановления нарушенных прав заявителя по жалобе.
В этой связи крайне важно уточнить сроки рассмотрения и устранения нарушений по жалобе, поданной в порядке подчиненности. Для этого возможно:
- часть 1 ст. 126 229-ФЗ изложить в редакции: «Жалоба, поданная в порядке подчиненности, должна быть рассмотрена должностным лицом службы судебных приставов, правомочным рассматривать указанную жалобу, в течение десяти календарных дней со дня ее поступления»;
- часть 4 ст. 127 229-ФЗ изложить в редакции: «Постановление, принятое по результатам рассмотрения жалобы, подлежит исполнению в течение десяти календарных дней со дня его поступления к должностному лицу службы судебных приставов, постановление, действия (бездействие), отказ в совершении действий которого обжаловались, если в постановлении не указан иной срок его исполнения. Иной срок не может превышать срок, установленный настоящей частью»;
- часть 6 ст. 127 229-ФЗ изложить в редакции: «Копия постановления, принятого по результатам рассмотрения жалобы, направляется лицу, обратившемуся с жалобой, не позднее трех календарных дней со дня принятия указанного постановления»;
- исключить п. 6.2 из Письма ФССП России от 25.05.2018 г. № 00153/18/65008-ИС.
Предлагаемые меры будут способствовать более оперативному рассмотрению жалоб и позволят минимизировать возможности для злоупотреблений должностными лицами ФССП России, в том числе в части намеренного «затягивания» сроков рассмотрения жалобы и игнорирования позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Обжалование в органах прокуратуры
Процессуальный статус прокурора в 229-ФЗ до сих пор не определен. По верному замечанию С.С. Волкова, это также создает определенные трудности при исполнении судебных актов по искам прокурора [4, с. 22]. Здесь также возможно дополнить, что данная неопределенность приводит к сложностям и в случае обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц и структурных подразделений ФССП России в органы прокуратуры.
В 229-ФЗ отсутствует указание на возможность обжалования постановлений, действий (бездействия) должностных лиц и структурных подразделений ФССП России в несудебном порядке. В то же время такая возможность следует из сущности надзорной деятельности прокурора[23].
Обжалование нарушений в сфере исполнительного производства в органы прокуратуры является достаточно популярным способом защиты прав, на что указывают статистические данные о выявленных нарушениях:
Табл. 2. Количество нарушений, выявленных органами прокуратуры
в сфере исполнительного производства за 2018-2020 гг.[24]
| Год | 2018 | 2019 | 2020 |
| Количество жалоб | 140,4 тыс. | 140,9 тыс. | 149 тыс. |
Приведенные данные также свидетельствуют и о масштабности нарушений, допускаемых в сфере исполнительного производства, что только подчеркивает реальную необходимость наличия эффективных форм правовой защиты участников исполнительного производства.
Процедура подачи жалобы на постановления, действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей в органы прокуратуры предполагает возможность подачи жалобы на нарушения законодательства об исполнительном производстве, а равно прав и свобод участников исполнительного производства. Срок проверки по жалобе составляет тридцать календарных дней. В случае признания жалобы обоснованной прокурор вносит представление в орган или должностному лицу, которые допустили нарушения и последние в течение календарного месяца со дня внесения представления должны принять меры по устранению нарушений[25].
В рамках этой процедуры также есть целый ряд проблем и противоречий:
- Сроки. Как указано ранее, срок на защиту права, превышающий два месяца (особенно в случаях грубых нарушений), существенно снижает реальную эффективность несудебных форм правовой защиты. Оптимальным выходом в данной ситуации представляется снижение сроков на устранение нарушений, обозначенных прокурором, хотя бы до пятнадцати календарных дней.
- Уважительность пропуска сроков на обжалование в судебном порядке. Использование одного способа правовой защиты не должно лишать человека возможности использования другого способа. В этой связи было бы крайне полезным дополнительно разъяснить на уровне постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации[26], что обжалование постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в органы прокуратуры является уважительной причиной пропуска срока на обращение в суд.
- Учет нарушений, установленных прокурором, при рассмотрении жалобы в порядке подчиненности. В настоящее время должностные лица ФСПП России не связаны результатами прокурорской проверки в случае рассмотрения в порядке подчиненности. Было бы разумно ввести обязательный учет выявленных прокурором нарушений 229-ФЗ и (или) нарушение прав стороны исполнительного производства, причем такой учет должен быть зафиксирован законодательно в 229-ФЗ.
Заключение
Реализация предложенных мер позволит вывести процедуры обжалования постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей на качественно новый уровень. Данные меры по совершенствованию правового регулирования также будут в большей степени способствовать обеспечению прав и законных интересов лиц, права которых были грубо нарушены в рамках исполнительного производства и, в конечном счете, позволят снизить нагрузку на органы судебной власти и социальную напряженность.
