Название преамбулы как структурной единицы нормативного правового акта исходит от лат. praeambulus – идущий впереди, предшествующий. Законодатель использует дефиниции «преамбула» и «вступительная часть» как синонимы (… вступительная часть (преамбула)[1], преамбула (введение))[2].
Обращаясь к истории, впервые упоминание о преамбуле можно встретить в древнеримском государстве и праве. «Bonum factum! – так благословлялись на благо и счастье различные документы.
В преамбуле обычно содержится описание мотивов принятия нормативного акта, его задач и целей. Наличие в преамбуле указанных структурных элементов позволяет познать обычному гражданину и правоприменителю истинный смысл нормативного акта, способствует добровольной реализации документа. Однако законодатель необоснованно недооценивает значение преамбулы, указывая на ее наличие лишь «в случае необходимости», придавая ей тем самым диспозитивный характер.
Значение преамбулы как структурного элемента нормативного правового акта трудно переоценить. Преамбула имеет огромное воспитательное [20, с. 355], идеологическое [18, с. 276], концептуально-мировоззренческое, культурное, нравственное значение [11, с. 79]. Наличие преамбулы способствует определению вектора не только нормотворческой и правоприменительной [14, с. 100; 19, с. 129], но и интерпретационной деятельности [4, с. 138; 8, с. 255], определяя дальнейшую мыслительную деятельность субъекта [10, с. 41]. Представляя собой вводную (вступительную) часть правового акта, преамбула способствует повышению уровня правосознания и правовой культуры [6, с. 50], выступает средством правового воспитания.
Достаточно часто в судебной практике при рассмотрении различных категорий дел суды обращаются к толкованию преамбул нормативных правовых актов для уяснения смысла требований основного текста[3]. Несмотря на кажущуюся очевидность необходимости преамбулы, современное законодательство практически не использует этот структурный элемент нормативного правового акта. Исключение составляют конституции государств и международные нормативные правовые акты.
Среди представителей научного сообщества также не существует единого подхода относительно применения преамбулы. Возможно, это связано с недостаточностью монографического исследования, отсутствия единых выработанных методических рекомендаций относительно ее использования. Так, Т. В. Кашанина указывает на желательность помещения хотя бы кратной преамбулы для придания правовому акту убедительности и обоснованности [15, с. 116].
В юридической литературе также отсутствует единство подходов относительно самой сущности преамбулы. Так, А. Н. Маремкулов и А. М. Ивазов определяют преамбулу как «элемент юридической техники» [17, с. 382–388], Д. И. Артемова рассматривает использование преамбулы как «правила законодательной техники» [1, с. 28–29]. Т. Е. Зяблова, Т. А. Стрельникова [13, с. 125], Е. В. Корейво [16] определяют преамбулу одним из распространенных «средств юридической техники». По мнению Е Н. Шведа, формирование преамбулы относится к приемам юридической техники [21, с. 108]. А некоторые представители научного сообщества в одной и той же работе рассматривают преамбулу сначала как «средство», а затем как «прием юридической техники» [16, с. 2–5], или же поочередно используют категории «средство», «правило» и «прием юридической техники» [5, с. 5–8].
Возможность включения преамбулы (ст. 2) в структуру законопроекта в качестве самостоятельной, но не обязательной части документа предусматривают «Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (редакция 2021 года)»[4], называя в качестве составляющих преамбулы лишь цели и задачи. Возможно, именно эта формулировка порождает столь обширные научные дискуссии относительно необходимых элементов преамбулы. Так, абсолютное большинство ученых [7, с. 22] высказываются за необходимость наличия в преамбуле помимо целей и задач, мотивов ее принятия. В то время как В. М. Баранов [2, 3], напротив, настаивает на законодательном закреплении последовательно размещаемых шести обязательных элементов преамбулы (предмет регуляции документа, цель нормативного правового акта, сфера действия, принципы регламентируемой деятельности, система используемых в акте дефиниций, нормативные ссылки), среди которых мотивы приятия не значатся.
Разъяснения Минюста России указывают, что в обязательном порядке преамбула нормативного акта должна включать указание на конкретный акт, в соответствии с которым он принимается. Мотивы и цели подлежат включению при необходимости и в кратком виде. Далее приводится так называемый образец оформления преамбулы: «В целях приведения правовой базы в соответствие с законодательством Российской Федерации …»[5], наглядно демонстрирующий привычное отсутствие мотивов издания акта.
Еще один часто используемый в законодательстве вариант изложения преамбулы выглядит следующим образом – в проекте дается преамбула, если необходимо разъяснить цели и мотивы принятия акта. Однако отсутствуют указания относительно того, кому требуется такое разъяснение[6].
Анализ указанных нормативных правовых актов содержит еще одну особенность, в отношении которой сходны все акты, определяющие технико-юридические особенности оформления вступительной части – это отсутствие нормативности ее предписаний. Однако анализ судебной практики (при формулировании своей позиции Конституционный Суд РФ неоднократно ссылается на преамбулы) и многочисленных юридических исследований свидетельствуют о дискуссионности этого положения. Так, А. С. Пиголкин и А. В. Мицкевич солидарны с законодателем в вопросе отсутствия нормативности в преамбуле. Однако, большинство юристов (В. М. Баранов [2], Ю. А. Дмитриева [9, с. 35–38], напротив, наделяют положения преамбулы возможностью выступать регулятором общественных отношений.
Таким образом, проведенный анализ демонстрирует отсутствие в действующем законодательстве императивного правила о необходимости включения в структуру нормативного правового акта преамбулы. Что касается мотива, то его наличие в преамбуле прямо предусмотрено только нормами ведомственного правотворчества.
Определенную специфику технико-юридического оформления вступительной части можно выявить в ходе анализа нормативных актов МВД России.
Правовую основу организации правовой работы и делопроизводства в системе МВД России составляют Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» (далее – Приказ № 484) и Приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении инструкции по делопроизводству в ОВД Российской Федерации» (далее – Приказ № 615)[7]. Несмотря на то, что предмет правового регулирования указанных документов различен, они содержат правовые коллизии оформления отдельных реквизитов правовых документов.
Перечень документов, который в процессе своей деятельности издают органы внутренних дел, определен исчерпывающим образом в пункте 18 Инструкции и расширительному толкованию не подлежит. Правовое регулирование основных вопросов организации и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации осуществляется посредством издания приказов.
Анализ ведомственных нормативных правовых актов МВД России за последнее десятилетие наглядно демонстрирует следующее.
Во-первых, пункт 54-55 Приказа № 484 определяет, что ведомственные приказы классически состоят из вступительной (при необходимости обоснования) и распорядительной (приказной) части. При наличии вступительной части в ней указываются цели, мотивы и основания издания приказа. Действительно, изучение правовых актов МВД России свидетельствует о том, что все приказы МВД России оснащены преамбулой.
Во-вторых, одной из юридико-технических особенностей оформления приказов в системе МВД России является то, что вступительная часть документа никогда не содержит наименования «преамбула».
В-третьих, к юридико-техническим особенностям нормативных правовых актов МВД России относится и то, что вступительная и распорядительная части документа должны быть наглядно отделены друг от друга. Об этом свидетельствует образец приказа МВД России, который содержится в первом приложении к приказу МВД России № 484. В нем графически демонстрируется, что между текстом преамбулы и приказной частью акта с новой строки, заглавными буквами вразрядку (с двумя машинописными интервалами), с учетом равнения по центу должно располагаться слово «ПРИКАЗЫВАЮ».
В-четвертых, по своей структуре, вступительная часть ведомственных нормативных правовых актов должны содержать следующие элементы: цели, мотивы и основания издания акта.
Однако проведенное исследование преамбул показывает нарушение предусмотренной законодательством структуры вступительной части документов, а именно полное отсутствие мотивов издания актов. Цели либо основания издания, напротив, находят отражение во всех приказах МВД России посредством использования следующих законодательных формулировок: «В целях реализации (совершенствования[8], приведения) …», «В соответствии со ст …[9] (с Федеральным законом) …»[10], «Во исполнение …». Анализ преамбулы основополагающего ведомственного нормативного правового акта, который определяет правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России (Приказ № 484), также не содержит в структуре вступительной части ни мотивов, ни оснований издания акта, определяя лишь цели документа: «В целях совершенствования правовой работы в системе МВД России и повышения ее эффективности приказываю:» Приказ № 615 также в преамбуле содержит указание только на цель документа – совершенствование делопроизводства в органах внутренних дел Российской Федерации. То есть образцовые акты, начиная со вступительной части документа, образцовыми не являются. Указанная специфика формулировок вступительной части документов предопределяет наличие следующей особенности.
В-пятых, утвержденная Приказом № 615 Инструкция определяет особенности оформления служебных писем в системе МВД. Согласно пункту 28.19. «Текст документа», служебные письма могут содержать в своей структуре вступительную фразу, которая содержит предложение, включающее благодарность адресату, а также пояснение мотивов, целей и просьб служебного письма. В такой преамбуле в качестве юридико-технического приема используются фразеологические формулы подтверждения, обоснования действия, предложения, благодарности и другие (например, подтверждение: Ваше письмо от … №… получено»[11].
В-шестых, большинство преамбул приказов МВД России, начинающихся со слов «В соответствии с …» далее содержат указание на пункт статьи федерального закона, положения или иного нормативного правового акта, во исполнение которого принимается приказ и сноска(и) на источник(и) его опубликования. Такую особенность вряд ли стоит признать верным решением, поскольку постоянно изменяющееся законодательство неизбежно приводит к необходимости внесения изменений в преамбулы. Так, большинство преамбул приказов МВД России сегодня находятся в измененной редакции (например, преамбула в ред. приказа МВД России от 29 марта 2013 № 178дсп).
Проведенный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих правовую основу деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, свидетельствует об отсутствии «образцовых» преамбул. Среди федеральных законов прослеживается тенденция либо полного отсутствия вступительной части[12], либо признание преамбулы утратившей силу в новой редакции нормативного правового акта[13]. А имеющиеся преамбулы содержат немногочисленные однотипные формулировки, такие как «Настоящим Федеральным законом устанавливаются…»,[14] не содержащие ни мотивов, ни целей издания.
Анализ подзаконных правовых актов, издаваемых в виде постановлений Правительства Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации, также наглядно демонстрирует наличие преамбулы с формулировками «Во исполнение…»[15], «В соответствии…»[16], «В целях …»[17] или вообще «Правительство постановляет…»[18].
В качестве примера преамбулы нормативного правового акта, в которой содержится мотив ее принятия, можно привести преамбулу Указа Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»[19], которая указывает на учащение случаев нарушения сотрудниками … дисциплины, которые вызывают необоснованную реакцию … умаляют авторитет власти … и нуждаются в модернизации.
Таким образом, проведенное исследование юридико-технических особенностей оформления преамбулы в нормативных правовых актах различного уровня свидетельствует о недооценимости как законодателем, так и правоприменителем, значения вступительной части правового документа и, как следствие, отсутствие единых требований к ее оформлению и повсеместное отсутствие в своей структуре обстоятельств, послуживших поводом его принятия.
В современной науке и практике недооценивается роль преамбулы в нормативных правовых актах, в то время как она имеет огромное технико-юридическое, культурно-воспитательное и интерпретационное значение. Императивное положение о наличии в преамбуле мотивов издания акта; необходимость использования преамбулы в структуре нормативных правовых актов, имеющих высшую юридическую силу [12, с. 187], также, как и нормативность положений преамбулы, представляется назревшим и практически оправданным.
