Наиболее очевидно проблема несоответствия элементов правового режима охраны гуманистическим началам и соответствующему им ценностно-правовому ряду правовой системы РФ заявляет о себе в деятельности ФСО и в структуре соответствующих этой деятельности, установленных Федеральным законом «О государственной охране» от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ[1] (далее – Закон о госохране) и другими актами законодательства о государственной охране, режимов охраны (а именно – в жестких режимных средствах и правилах). Режим осуществляемой ФСО государственной охраны проявляется, прежде всего, в нестандартном правовом регулировании, особом правовом статусе данной службы, беспрецедентном объеме ее полномочий.
Нестандартность правового регулирования проявляется в следующем. Согласно ст. 5 Закона о госохране, государственная охрана осуществляется органами государственной охраны, а в ст. 12 указано, что к органам государственной охраны относится федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны, а также его подразделения и находящиеся в его ведении образовательные организации. Уже здесь заметен нестандартный подход – образовательные организации (т. е. учреждения) включены в структуру органов государственной охраны, хотя в теории государственного управления принята безусловная дифференциация органов и учреждений по признаку наличия-отсутствия властных полномочий. Другие государственные органы, входящие в систему обеспечения безопасности (МВД, ФСБ, вооруженные силы и т. д.) лишь эпизодично участвуют в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в той мере, насколько их непосредственные задачи и обязанности пересекаются с задачами государственной охраны, при координирующей роли ФСО. В соответствии с утвержденным указом Президента РФ Положением, ФСО России является федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны[2]. Таким образом, Закон о госохране полностью посвящен деятельности ФСО. Вероятно, наличие такого «персонального» закона вполне оправдано с учетом жесткости режима охраны, осуществляемой ФСО, всегда связанной с ограничением прав и свобод граждан и организаций. И с учетом этого же обстоятельства можно было бы ожидать, если не исчерпывающего, то достаточно детального правового регулирования данным законом всех вопросов деятельности ФСО, и прежде всего в части осуществляемых функций и полномочий по их осуществлению. За исключением, разумеется, аспектов этой деятельности, имеющих секретный характер. Однако на деле закон устанавливает лишь наиболее общие принципы и правила. Подробное же регулирование осуществлено на подзаконном уровне – упомянутым Положением. В частности, ФСО наделена 83 полномочиями, которые в значительной степени расширяют скромный (из 6 пунктов) перечень мер по осуществлению государственной охраны, содержащийся в ст. 4 Закона о госохране. Правда, в Законе о госохране имеется развернутый перечень прав органов государственной охраны. Однако он полностью продублирован в Положении в качестве прав ФСО России. Сам факт такого дублирования, подтверждения в подзаконном акте положений закона, показателен и позволяет утверждать о приоритете подзаконного нормативно-правового регулирования в деятельности ФСО. Не говоря уже о массиве секретных и предназначенных для служебного пользования правительственных и ведомственных актов, наличие которых в рассматриваемой сфере вполне понятно.
Особый характер правового статуса ФСО характеризуется следующим обстоятельством. В 2004 г. Президентом РФ были установлены система и структура федеральных органов исполнительной власти, при этом все органы – федеральные ведомства – были разделены на три категории с четко разграниченной компетенцией: федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности; федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности; федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом специально подчеркнуто, что федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, правда, сделана оговорка: кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ[3]. И в том же году Президент РФ реализовал исключительную норму, содержащуюся в этой нормотворческой оговорке, наделив ФСО, по сути, компетенцией и министерства, и федеральной службы, и федерального агентства. Согласно утвержденному указом Президента РФ Положению, ФСО России является федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, связи для нужд органов государственной власти (спецсвязи), а также функции по информационно-технологическому и информационно-аналитическому обеспечению деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государственных органов[4]. Как уже указывалось, процитированным Положением о ФСО службе дано 83 полномочия, в том числе и по управлению государственным имуществом, которые имеют исключительный и абсолютный характер, во многом дублируют и замещают полномочия других федеральных ведомств всех трех видов, что позволяет назвать ФСО своего рода «суперведомством».
Анализ установленных в ст. 15 Закона о госохране и в соответствующей норме Положения полномочий ФСО показывает, насколько существенно ее сотрудники могут ограничивать конституционные права и свободы граждан просто в рабочем порядке, в волюнтаристском режиме, по собственному усмотрению, не прибегая к дополнительному правовому регулированию (право на личную неприкосновенность, на свободу перемещения, на неприкосновенность жилища, право частной собственности и др.).
В последнее время наблюдается тенденция к расширению полномочий органов государственной охраны, по сути, к их абсолютизации. В частности, существенным образом они были дополнены в декабре 2011 г. с внесением изменений и дополнений в Закон о госохране[5]. Так, согласно прежней редакции закона, в компетенцию госохраны в подп. 3 ст. 14 входило: «… поддерживать общественный порядок, необходимый для обеспечения безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания; устранять обстоятельства, препятствующие осуществлению государственной охраны». В новой редакции: «… поддерживать общественный порядок, необходимый для обеспечения безопасности объектов государственной охраны на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны, принимать меры по устранению обстоятельств, препятствующих осуществлению государственной охраны». Буквальное толкование новой редакции данной нормы закона позволяет сделать вывод, что сотрудники ФСО теперь могут осуществлять свою активную деятельность на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны не только в период их временного пребывания там, но и постоянно. Соответственно, если ранее сотрудники ФСО могли организовывать и проводить на охраняемых объектах, а также в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны оперативно-технический, санитарно-гигиенический, экологический, радиационный и противоэпидемический контроль, то теперь, согласно подп. 7 ст. 14: «… организовывать и осуществлять на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны оперативно-технический, радиотехнический, химический, радиационный, экологический, противоэпидемический, санитарно-гигиенический контроль, а также контроль за обеспечением пожарной безопасности и государственный ветеринарный надзор». Количество видов контроля и надзора, полномочиями по осуществлению которых наделены сотрудники ФСО, возросло, по сравнению с начальной редакцией закона 1996 г., практически вдвое. По сути, можно констатировать беспрецедентное дублирование государственных функций в одном «гипероргане» с неограниченными полномочиями. При этом, органы государственной охраны являются субъектом оперативно-розыскной деятельности.
Надзор за исполнением органами государственной охраны законов осуществляют прокуроры, однако при этом, согласно п. 3 ст. 32: «Сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов государственной охраны в предмет прокурорского надзора не входят».
При наличии более чем широких властных полномочий, ни о каких формах взаимодействия с гражданским обществом, тем более о возможностях общественного контроля, нет и речи. Наоборот, в п. 4 ст. 16 установлены не права, а обязанность общественности перед ФСО: «Государственные органы, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения обязаны оказывать содействие органам государственной охраны при решении возложенных на органы государственной охраны задач».
Как видно из сказанного, реализация специальных режимных полномочий, которыми наделены субъекты отношений охраны, осуществляющие охрану, зачастую связана с возможностью существенных изъятий и ограничений прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. И если у других субъектов, осуществляющих охрану, они не настолько гипертрофированы, как у ФСО, все равно в той или иной степени присутствуют. Поэтому, исходя из смысла ст. 2 и ст. 55 Конституции РФ, конструирование механизма правового регулирования охраны, составляющего основу режима охраны, должно быть особо тщательным и взвешенным. Специальные, силовые, принудительные средства, ограничения и запреты здесь не должны быть чрезмерными, они обязаны быть полностью симметричны угрозам. То есть степень и интенсивность ограничений прав, свобод и законных интересов граждан и организаций должны соответствовать степени, интенсивности и реальности угрозы охраняемым ценностям, а оценка этих ценностей должна быть адекватной, соответствующей той ценностной иерархии, которая сложилась на данный момент в обществе (не в государстве, а именно в гражданском обществе).
К сожалению, как в частном случае с государственной охраной, так и вообще в вопросах аксиологических сопоставительных оценок представителями государственного аппарата общественных (общечеловеческих, нравственных, гуманитарных) и государственных (политических) ценностей, в настоящее время в России наблюдается явный перекос в сторону последних. А это ведет к системным изъянам в законодательстве, к отсутствию надежных законодательных гарантий реализации правового статуса личности. Так, С.Я. Нелюбин совершенно обоснованно утверждает, что «… режимы, спонтанно устанавливаемые органами управления в собственных интересах, как правило, влекут за собой негативные последствия, с точки зрения достижения целей и задач, достижению и решению которых должно служить управление» [1, с. 101].
По сути, в данном случае обнаруживается выход на более масштабную, концептуальную проблему понимания права представителями органов государственной власти и обслуживающими их представителями юридической науки. Правовая сущность в данном случае зачастую подменяется соображениями острой общественной необходимости, вопросами государственной значимости, экономической и политической целесообразности и подобными внеправовыми факторами, с учетом которых, к сожалению, формируется и законодательство. Как образно прокомментировал сложившуюся ситуацию В.Н. Синюков: «Правовой уклад постепенно замещается продуктами научного творчества – юристов-натуралистов, философов-естествоиспытателей, политиков-экспериментаторов. В этой какофонии позитивных норм, которую мы сейчас наблюдаем, … право совершенно потерялось» [2, с. 250]. В результате нарастает политическое отчуждение в обществе и права человека «… превращаются … в сознании политической элиты и технократов различных рангов, в своеобразный идеологический фетиш, которому все вроде бы отдают дань, но не берут в расчет в качестве серьезного фактора при принятии конкретных решений» [2, с. 285]. А правовой статус личности, по выражению автора, приобретает теневой характер, и основным системообразующим элементом в нем являются не истинные права и свободы, а обличенный в различные юридические формы административный приказ с избытком запретов и дефицитом социально-правовой ответственности. Реальные гарантии правового статуса отсутствуют, права граждан не защищены.
