Огромную роль в механизме защиты прав и законных интересов граждан, организаций и публично-правовых образований принадлежит прокуратуре РФ как единой системе органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением и исполнением действующих на ее территории законов. Российское законодательство предусматривает значительный исчерпывающий перечень категорий гражданских и административных дел, по которым предусмотрено обязательное участие прокурора. К их числу относятся споры различной отраслевой принадлежности, однако, их включение в указанный перечень обусловлено высокой социальной и общественной значимостью. Это, в частности, дела о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим, о принудительном направлении гражданина на судебно-психиатрическую экспертизу, об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным, о возвращении ребенка или об осуществлении прав доступа, об усыновлении и его отмене, о восстановлении в родительских правах, о выселении, о восстановлении на работе, об оспаривании нормативного правового акта, о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении, о госпитализации гражданина в недобровольном порядке и др.
Как известно, основными обязанностями прокуроров, обеспечивающих участие в гражданском и административном судопроизводстве, являются участие в рассмотрении судами первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций дел, возбужденных по искам, заявлениям, административным исковым заявлениям прокуроров в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, указанных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ[1], ч. 1 ст. 39 КАС РФ[2], неопределенного круга лиц, интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, в том числе по заявлениям и представлениям о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам.
Вместе с тем, такая форма как вступление в процесс прокурора с целью дачи заключения по делу является, пожалуй, в наименьшей степени бесспорной в плане ее правовой регламентации. Проблемными для разрешения на практике остаются вопросы об обязательности вступления прокурора в процесс; о праве прокурора вступить в процесс для дачи заключения по инициативе суда «в общественно-резонансных делах», или, если с просьбой о защите нарушенных прав обращается гражданин, а категория не предусмотрена федеральным законом; о форме заключения прокурора; о заключении относительно отдельных процессуальных действий; о процессуально-правовом значении заключения прокурора и т.д.
Отметим, что ГПК РФ и КАС РФ не раскрывают понятие «заключение прокурора», не определяют его процессуально-правовое значение и содержание. Можно предположить, что позиция прокурора как блюстителя закона, должна отражать интересы лица, права которого нарушены, независимо от его процессуального положения в суде.
Не устраняет существующую неопределенность и Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10 июля 2017 г. № 475[3]. Такое положение не может не вызывать критику в доктрине и практике прокурорской и судебной деятельности. Кроме того, откровенно вредит гармоничному осуществлению органами прокуратуры стоящих перед ними задач и создает почву для обесценивания значимости участия прокурора в процессе для дачи заключения.
Так, В. В. Похмелкин считает участие прокурора в гражданском процессе атавизмом, поскольку эффективно совмещать функции общего надзора, надзора по гражданским и уголовным делам прокуратура не в состоянии [18, с. 6]. Схожую позицию занимают А. В. Новиков, Д. Н. Сладкая и Д. В. Тарабрин, аргументируя ее утратой актуальности такой формы участия прокурора в процессе и отсутствием согласованности с диспозитивными и состязательными началами современного гражданского процесса. По мнению авторов, выступление прокурора с заключением по делу в большей степени является косвенным влиянием на ход судебного разбирательства и, в итоге, на сам суд, что противоречит принципу независимости суда, которому не нужна помощь в правильном истолковании и применении закона [17, с. 234; 20, с. 53].
На наш взгляд, именно отсутствие однозначного понимания правовой природы заключения прокурора рождает обозначенные проблемы и позиции в юридических кругах. Вопрос о правовой природе заключения прокурора лишь на первый взгляд может показаться исключительно теоретическим, между тем он имеет первостепенное значение, поскольку именно сущность явления предопределяет его свойства и действенность. Чтобы механизм реализации рассматриваемой формы участия прокурора в процессе был адекватен, необходимо понять правовую сущность заключения прокурора. От ответа на этот вопрос напрямую зависят варианты поведения всех участников процесса и, прежде всего, суда и прокурора.
Выявление правовой природы того или иного правового явления заключается в анализе с позиции права его существенных свойств, позволяющих увидеть его структуру, место и роль среди других правовых явлений, и раскрытии основания [14, с. 25, 27]; определении родовой принадлежности правового явления, обусловливающей свойства, приобретенные им при происхождении [1].
Обратимся к понятию заключения прокурора, поскольку именно в понятии правовой категории наиболее обобщенно отражаются ее существенные признаки.
В отсутствие легальной дефиниции заключения прокурора среди авторов, занимающихся вопросами участия прокурора в процессе, сформировались различные представления о его понятии.
Существует суждение, что заключение прокурора представляет собой «мотивированное мнение о разрешении дела по существу, основанное на нормах материального и процессуального закона, подлежащих применению к спорным правоотношениям, сформированное по результатам совокупного анализа фактических обстоятельств дела и представленных сторонами доказательств в обоснование либо опровержение требований» [23, с. 124].
В контексте вопросов защиты прав и законных интересов несовершеннолетних понятие заключения прокурора исследовал А. В. Гришин. На взгляд автора, его следует рассматривать как основанное на законе мотивированное мнение о разрешении дела в интересах конкретного лица, содержащее указания на применимое право и выводы, к которым пришел прокурор по итогам анализа обстоятельств дела в их совокупности, всестороннего, полного и объективного исследования представленных суду доказательств [7, с. 12]. Его мнение полностью разделяет В. Ф. Борисова [3, c. 107].
С точки зрения Е. В. Токаревой, заключение прокурора есть процессуальный акт, направленный на оказание содействия суду в правильном и своевременном рассмотрении дела, а также защиту не только интересов граждан, общества и государства, выраженных в законе, но и неотчуждаемых прав личности, реального права и правопорядка в целом [24, с. 24].
В результате размышлений о значимости заключения прокурора Т. Ц. Дондоков предложил понимать под ним мнение прокурора по поводу всех вопросов, разрешаемых судом при формулировании решения (суть решения, доказанность такового, допустимость, относимость и достоверность доказательств и т. п.) [8, с. 134].
Заслуживает внимания позиция А. Н. Григорьева, который предложил общее понятие заключения как формы выражения мнения органа власти, вступающего в гражданский процесс. Заключение в гражданском судопроизводстве определяется им как «форма выражения мнения компетентного органа власти по конкретному делу, содержащее государственно-властное веление, выраженное в письменной или устной форме и направленное на индивидуальное регулирование спорных отношений, имеющее рекомендательный характер для суда» [6, с. 7-8]. Примечательно то, что А. Н. Григорьев придает заключению органа власти повелительный характер, но при этом не наделяет свойством обязательности для исполнения, подчеркивая его значение как рекомендательного для суда акта [6, с. 17]. Его позицию полностью разделяет Ю. Н. Извеков, который квалифицирует заключение прокурора в качестве официального решения компетентного органа, содержащего государственно-властное веление [12, с. 52].
С приведенными позициями мы можем согласиться лишь отчасти, поскольку не разделяем мнение о некоторых из обозначенных авторами свойств прокурорского заключения как присущих ему. Нам видятся следующие существенные характеристики заключения прокурора.
Во-первых, в заключении прокурора проявляется предназначение прокуратуры как таковой – защита прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и публично-правовых образований, что следует из положений Конституции РФ[4] и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[5] (далее – Закон о прокуратуре). Эту задачу прокуратуры мы считаем основной, поскольку при неэффективном ее решении невозможно обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.
Во-вторых, содержанием заключения прокурора является его мотивированная позиция обо всех обстоятельствах дела, включая применимое материальное и процессуальное право. На основе правового анализа установленных судом обстоятельств, представленных в материалы дела доказательств, процедурных моментов судебного разбирательства прокурор, по сути, делает выводы о законности по конкретному делу в ее аспекте режима общественно-политической жизни. Как пишет Т. Ю. Ермолова, в этом аспекте законность есть «определенное состояние общественных отношений, содержанием которых выступает уровень соответствия реальных общественных отношений законам и подзаконным актам государства, а именно – правомерность» [11, с. 8].
В-третьих, заключение прокурора носит квалифицирующий (оценочный) характер. Задача прокурора состоит в том, чтобы способствовать суду в выявлении юридически значимых фактов, выяснении всех обстоятельств дела, а затем доведении до суда мнения о правовой квалификации спорного правоотношения, что, пожалуй, является единственным неоспоримым качеством заключения прокурора. Заключение прокурора не может носить обязательного для суда характера, на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ – заключение прокурора не может предопределять позицию суда по конкретному делу, которая должна формироваться в результате установления фактических обстоятельств, а также беспристрастного, всестороннего и полного исследования всех материалов и доказательств, заслушивания мнений, доводов сторон и других лиц, участвующих в деле[6]. Полагаем, что и рекомендательный характер, какой приписывают заключению прокурора некоторые авторы [6, с. 17; 12, с. 52; 13, с. 10; 24, с. 23], ему чужд по той же причине – невозможно ничего рекомендовать суду, к исключительной компетенции которого относится принятие решения по делу. Как отмечает О. В. Воронин, «в этом случае прокурорско-надзорная деятельность поглощается судебной деятельностью как более сложным видом правоприменения» [5, с. 48]. Иной подход противоречил бы принципу разделения властей, а также основополагающим принципам процесса – осуществление правосудия только судом и независимость судей.
В-четвертых, заключение прокурора объективно, поскольку прокурор не выступает в процессе ни на чьей стороне, он «на страже законности». Прокурор дает такую характеристику фактам, обстоятельствам и процессам, которая формируется вне зависимости от его личных воли и желания, какого-либо внешнего воздействия, в том числе со стороны органов власти. Принцип независимости прокуратуры – один из важнейших в организации и осуществлении ее деятельности и именно он создает дополнительные гарантии принятия законного и обоснованного решения.
В-пятых, заключению прокурора присущ информационный характер, поскольку в своем заключении он выражает не лично сформированное мнение, а информирует суд об официальной позиции прокурора, как должностного лица, выступающего от имени и по поручению государства по рассматриваемому делу. Вступая в процесс, прокурор осуществляет не надзорную, а правозащитную функцию прокуратуры [10, с. 79; 15, с. 3].
Таким образом, заключение прокурора является ненадзорным средством прокурорского реагирования, представляющим собой выражение правовой позиции прокуратуры по обстоятельствам материальной и процессуальной сторон дела. Основание заключения прокурора как правовой категории (основа его сущности) нам видится в его предназначении, т. е. в цели, которую преследует прокурор, вступая в процесс, инициированный другими лицами.
Говоря о цели дачи заключения по делу прокурором, стоит отметить несколько позиций по этому вопросу. Довольно распространенной является точка зрения, согласно которой прокурор в этом случае вступает в процесс с целью оказания суду содействия в принятии законного и обоснованного решения [5, с. 48; 15, с. 22; 22, с. 28; 24, с. 23], в правильном истолковании и применении закона [4, с. 35; 8, с. 132; 25, с. 209]. Еще одну цель вступления прокурора в процесс для дачи заключения выделяет Е. В. Токарева, считая таковой реализацию правоохранительной функции прокуратуры, под которой автор понимает защиту во имя общественного блага не столько закона и законности, сколько неотчуждаемых прав личности, реального права и правопорядка в целом [24, с. 23].
Так, Е. Р. Ергашев и Ф. В. Шваба, не оспаривая содействующей роли прокурора, видят цель представления прокурором заключения в обеспечении законности рассмотрения и разрешения дела [10, с. 83].
Кроме того, Е. Ц. Дугарон видит цель заключения прокурора в трансляции через прокурора рекомендаций государства суду принять то или иное решение [9, c. 31].
Рассматривая заключение прокурора как результат применения материального и процессуального права, представляющего собой комплекс мыслительных и фактических, организационных и юридических операций, О. В. Исаенкова и А. Н. Григорьев приходят к выводу, что оно имеет целью обеспечение нормального течения процесса реализации правовых предписаний [13, с. 9].
Из приведенных взглядов о цели заключения прокурора нам ближе точка зрения Е. В. Токаревой [24, с. 23], но с некоторой корректировкой. На наш взгляд, законность в сочетании всех ее аспектов и есть состояние защищенности прав, свобод и законных интересов всех субъектов права и правопорядка в целом. С целью гарантировать это состояние и вступает в процесс прокурор.
Таким образом, опираясь на сущностные свойства и цель заключения прокурора, мы делаем вывод, что по своей правовой природе оно является правовым актом органа власти.
Наконец, следует остановиться на вопросе о месте заключения прокурора в системе актов государственных органов власти. Мы отсекаем дискуссии относительно отнесения заключения прокурора к нормативным правовым актам и актам-доказательствам, ввиду их очевидной несостоятельности. По поводу включения заключения прокурора в число правоприменительных и правоинтерпретационных актов ответ не столь очевиден.
Категорические возражения вызывает отнесение заключения прокурора к правоприменительным актам. Их сущностными характеристиками являются обязательность для адресата, государственно-властное волеизъявление уполномоченного субъекта и обеспеченность силой государственного принуждения. Все это не свойственно заключению прокурора.
Отнесение заключения прокурора к правоинтерпретационным актам нам также представляется сомнительным. Такие акты являются действиями либо документами определенной формы, исходящими от государственно-властного субъекта, раскрывающими смысл норм права, обязательными к использованию в правотворческой и правоприменительной деятельности [21, с. 49]. Особенность актов толкования заключается в том, что они содействуют обеспечению единства правового регулирования и правильности реализации законодательства [19, с. 11], что, безусловно, отвечает предназначению заключения прокурора и его содержательной стороне. Однако, заключение прокурора, во-первых, лишено свойства обязательности, а во-вторых, не ограничивается только лишь толкованием применимого права.
Приходится констатировать, что заключение прокурора не укладывается в традиционные классификационные ряды правовых актов. Полагаем, его следует признать самостоятельным видом правового акта – квалифицирующим актом органа власти. Заключение прокурора содержит и толкование подлежащих применению норм (элементы интерпретационного акта), и правовую оценку фактов и обстоятельств конкретного дела (правовой анализ).
Отнесение заключения прокурора к квалифицирующим правовым актам ни в коей мере не умаляет его значимости и ценности, скорее наоборот подчеркивает, поскольку без таких актов немыслимо эффективное правоприменение.
Не обладая свойством обязательности, заключение прокурора тем не менее исходит от органа власти, чье мнение с учетом роли прокуратуры игнорировать недопустимо. В этой связи, нами разделяется точка зрения ученых о необходимости изложения в судебном решении мотивов несогласия суда с заключением прокурора [2; 12, с. 52; 15, с. 7; 16, с. 22]. Верно отмечает Е. Ц. Дугарон, что без должной оценки суда заключение прокурора превращается в процессуальную имитацию, становясь действием ради действия [9, с. 33].
В завершение отметим, что значимость заключения прокурора нами не подвергается сомнению. Такое участие прокурора в гражданском и административном процессе служит дополнительной гарантией принятия решения по делу, отвечающего требованиям законности и обоснованности. При этом, однако, неоспорима очевидность нерелевантного правового регулирования вступления прокурора в инициированный не им процесс для дачи заключения по делу. С целью устранения существующей неопределенности следует ввести в действующее процессуальное законодательство четкие правила, касающиеся процессуально-правового статуса заключения прокурора и его оценки судом.
