В целях расширения и углубления знаний о феномене «экспериментальная норма права», ориентировании во всем многообразии подобных пробных нормативных предписаний необходимо затронуть вопросы классификации. Данный подход познания позволяет понять систему различных экспериментальных юридических норм отечественного права как соподчиненных явлений, выявить их внутренние и внешние связи, детализировать свойства изучаемого предмета.
Поскольку в основе любой классификации лежит принцип расчленения объектов с опорой на какой-либо критерий, полагаем уместным начать с такого основания деления, как уровень правотворчества (принимая во внимание, что правовая норма является первичной ячейкой процесса образования права). Такой подход, безусловно, не будет отличаться высокой оригинальностью, поскольку, например, В. И. Никитинский указывал на необходимость классификации экспериментальных правовых норм в зависимости от пространства их действия, выделяя «региональные и экспериментальные нормы, действующие на отдельных предприятиях» [11, c. 31]. Н. П. Колдаева, обозначала «опытные правовые нормы», классифицировала их по уровню правотворчества на локальные, межотраслевые и республиканские [4, c. 75]. На современном этапе, по всей видимости, несколько заблуждается Н. А. Поветкина, полагая, что экспериментальное регулирование «может иметь три правовые формы: форму федерального закона, форму указа Президента РФ, форму постановления Правительства РФ» [10, c. 22].
В представленных рассуждениях видятся резервы для расширения знаний об изучаемом явлении, поэтому считаем возможным уточнить и несколько обогатить данный критерий классификации – в зависимости от уровня правотворчества. В результате этого появляется возможность дополнить типологический ряд и выделить экспериментальные правовые нормы, создаваемые:
– федеральным законодательством. В настоящее время в Российской Федерации на федеральном уровне реализуются свыше двадцати правовых экспериментов, основу которых заложили соответствующие пробные правовые предписания, изложенные в федеральных законах[1];
– путем подзаконного нормотворчества. В качестве примеров можно привести постановления Правительства Российской Федерации, содержащих экспериментальные правовые установления[2];
– законодательством субъектов Российской Федерации. Так, правительство г. Москвы предприняло попытку вернуть реализацию алкогольной и спиртосодержащей продукции в рамках проводимых спортивных и культурно-зрелищных мероприятий. Экспериментальной правовой нормой снимается запрет «на розничную продажу алкогольной продукции с содержанием этилового спирта не более 16,5 процента объема готовой продукции при оказании услуг общественного питания»[3];
– актами ведомственного нормотворчества. В частности, в целях определения целесообразности повсеместного распространения положительного опыта оперативно-служебной деятельности в органах внутренних дел допустимо проверять «обоснованное предположение, конкретизирующее идею о применении новых форм и методов осуществления служебной деятельности с целью повышения ее эффективности»[4];
– на уровне локального правотворчества. К примеру, образовательные организации традиционно выступают местом апробирования нестандартных подходов к воздействию на общественные отношения в области просвещения, науки, подготовки кадров и пр. Основа для этого была заложена профильным приказом[5] и получила развитие в виде создания федеральных экспериментальных (инновационных) площадок[6]. В рамках этого, например, в спортивной школе Красногвардейского района Санкт-Петербурга локальным нормативным правовым актом принята экспериментальная правовая норма, предусматривающая «индивидуализацию тренировочного процесса на основе дифференцированного подхода к условиям реализации требований программ спортивной подготовки по видам спорта»[7].
Уровневый подход относительно видового деления экспериментальных правовых норм в свою очередь обуславливает и предметно-методологический, то есть отраслевой. Экспериментальная правовая норма характерна для большинства отраслей российского права, поскольку, как думается, ни для одной из сфер общественных отношений не будет лишним апробировать новые подходы к правовому регулированию, опираясь при этом на научно проверенную методику, оценку нововведений, возможность корректировки правового воздействия по ходу испытаний.
Примером экспериментальной нормы в конституционном праве служит нормативное установление, позволившее использовать общероссийское голосование по поправкам в Конституцию РФ в качестве «легитимации персонализированных политических решений в рамках конституционной реформы – 2020» [7, c. 21]. Уточнить, пожалуй, можно лишь тот аспект, что применительно к данной ситуации уместнее говорить о совокупности экспериментальных правовых предписаний, востребованность которых была обусловлена как социальной (в первую очередь эпидемиологической) ситуацией в стране, так и политической обстановкой.
В административном праве также имеют место экспериментальные правовые положения, к числу которых, например, В. Н. Хорьков и В. В. Рубашкин относят наделение Уставного суда Калининградской области юрисдикционными полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях [15, c. 29–30].
Отрасль уголовного права, несмотря на кажущуюся консервативность, не лишена присутствия экспериментальных правовых предписаний, в том числе касающихся исследования личности преступника [6, c. 44–50]. Кроме того, экспериментальной нормой можно считать положение об уголовном проступке [3, c. 29], предлагаемое Верховным Судом Российской Федерации [3, c. 29] для включения в Уголовный кодекс Российской Федерации в качестве впервые совершенного преступления небольшой и средней тяжести.
Интересные примеры экспериментальных правовых норм имеют место в уголовно-исполнительном праве. Речь может идти о пробных правовых установлениях, предусматривающих создание «исправительных центров, территориально и организационно объединяющих в себе осужденных нескольких отрядов» [14, c. 14–18].
Не лишены экспериментальных правовых норм отрасли бюджетного права [10, c. 21–24], или, к примеру, налогового. Так, несмотря на определенную тревогу, которую у отдельных авторов вызывает принятие экспериментальных правовых норм в области налогообложения [2, c. 91], достаточно хорошо известны реализованные на их основе фискальные пилотные проекты[8].
Приведенные примеры наличия экспериментальных правовых норм в публичных отраслях российского права, превалирующим методом воздействия для которых выступает императивный, в определенном смысле подталкивает к тезису об избыточности подробного анализа проявления пробных предписаний в частном праве. В рамках данных отраслей, где приоритетным является диспозитивный подход, более ярко выражено открывается возможность для различного рода экспериментального регулирования [1].
Учитывая, что экспериментальное правовое предписание в целом характеризуется усеченным временным характером действия, В. В. Лапаева предлагала классифицировать процесс экспериментирования относительно временной направленности, выделяя «преоктивные, ретроспективные и эксперименты, оценивающие состояние процесса на данный момент времени» [8, c. 59–60]. Кроме того, применительно ко времени действия экспериментального правового предписания в науке выделяются также такие его виды, как временного действия и неопределенно-срочного действия [11, c. 32]. Попробуем уточнить данный критерий, опираясь на сущностные признаки экспериментальной правовой нормы.
Убеждены, что существование последних из выделенных В. И. Никитинским экспериментальных предписаний (неопределенно-срочного действия) должно быть в сегодняшней практике реализации под запретом. Выступая формально-юридическим основанием правового эксперимента, экспериментальная правовая норма должна обязательно быть ограничена во временных рамках. Ранее ряд авторов в числе особенного вида специальных правовых норм выделяли временные нормы [13, c. 167]. Убеждены, что наличие бессрочных или «неопределенно-срочного действия» экспериментальных правовых предписаний подрывает юридическую природу испытания непроверенных механизмов правового воздействия, создает для правоприменителя условия злоупотребления преимуществами и послаблениями, полученными для стимулирования поисковой деятельности в рамках эксперимента, размывает качество общеобязательности основного (общего) правила действия.
Обозначенные риски в полной мере относятся и к положениям законодательства, явно создающего правовую коллизию относительно времени действия экспериментального предписания. Так, абз. 5 ст. 6 Закона Республики Дагестан «О порядке льготного налогообложения в Республике Дагестан» недвусмысленно определяет, что «срок действия налогового эксперимента устанавливается на один год». Между тем, в следующем абзаце зафиксировано противоречащее предыдущему положение: «максимальный срок действия налогового эксперимента не может быть более 2 лет»[9].
В этой связи, предлагаем уточнить временной критерий классификации экспериментальной правовой нормы, предложив их рассматривать как:
– краткосрочные (продолжительностью от нескольких дней до одного года). Так, экспериментальная правовая норма по передаче данных в интегрированной информационной системе Евразийского экономического союза действовала с 1 июля 2022 г. по 31 декабря 2022 г.[10];
– перспективные (среднесрочные) (запланированные к реализации в течение от одного года до пяти лет). К примеру, экспериментальная правовая норма, обязывающая организации применять специальный налоговый режим «Автоматизированная упрощенная система налогообложения», будет действовать с 1 июля 2022 г. до 31 декабря 2027 г.[11];
– стратегические (долгосрочные) (рассчитанные на срок свыше пяти лет). Указывая на важность планирования правового экспериментирования, следует отметить и значимость такой разновидности данной интеллектуальной деятельности, как разработка и реализация стратегии развития какой-либо области общественных отношений (то есть в качестве правового и управленческого документа) [5]. Экспериментальные правовые нормы являются неотъемлемым элементом стратегического планирования на федеральном уровне[12], и, к примеру, одним из приоритетов пространственного развития Российской Федерации выступает создание «экспериментального производства и инжиниринга»[13].
По внутренней структуре экспериментальной правовой нормы ее можно классифицировать на последовательно вводимую и параллельно действующую. Так, последовательно вводимая экспериментальная правовая норма обеспечивает поэтапное, но в конечном счете – полное изменение подходов правового регулирования (на всей территории страны, во всей отрасли права и т. д.). Она характеризуется стадийностью, заключающейся в плановом и постепенном изменении сроков, порядка, средств, методов правового воздействия. Такой экспериментальной правовой нормой было установление бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, механизм оказания которой испытывался на территории десяти субъектов Российской Федерации с 1 января 2006 г. по 31 декабря 2006 г.[14] В результате сегодня сформировалась и достаточно эффективно функционирует полноценная государственная система оказания бесплатной помощи по юридическим вопросам[15].
Второй из ранее названных видов предполагает, что пробное нормативное установление действует одновременно с генеральной нормой, лишь корректируя для отдельных участников общественных отношений условия и механизмы ее реализации (в отдельных субъектах, применительно к специальным участникам, относительно некоторых объектов правоотношений). Так, экспериментальной правовой нормой, действовавшей с 15 февраля 2022 г. по 28 февраля 2023 г., установлен перечень отдельных видов медицинских изделий, подлежащих маркировке средствами идентификации[16]. Общий порядок государственного лицензирования и контроля за данной сферой не изменен, а новое правовое регулирование распространяется лишь на шесть типов медицинских изделий.
Несомненно важной в практическом аспекте является классификация экспериментальных правовых норм по уровню контроля за ее реализацией. Так, В. В. Лапаева выделяла среди экспериментов контролируемые и естественные [8, c. 60], что, полагаем, относительно государственно-правовой действительности неприменимо (или, по крайней мере, не должно быть применимо). В аналогичном (критическом) ракурсе о «спонтанных» правовых экспериментах высказывались В. А. Сивицкий и М. Ю. Сорокин [12, c. 18]. Убеждены, что все экспериментальные правовые предписания в силу того, что они все же являются нормой права, имеют контролируемый характер, должны быть подвержены мониторингу реализации с точки зрения выявления рисков нанесения вреда общественным отношениям. Однако степень его осуществления, безусловно, может разниться. Полагаем возможным, в этой связи, выделить экспериментальные правовые нормы, реализуемые с непрерывным контролем и периодическим мониторингом.
Так, непрерывный контроль, исходя из положений законодательства, осуществляется за реализацией экспериментальной правовой нормы по опытной эксплуатации автономных судов под государственным флагом Российской Федерации. Ввиду высокой степени опасности недостаточно проработанных систем автономного судовождения для участников эксперимента установлены меры контроля для снижения «рисков в отношении безопасности судоходства и защиты окружающей среды»[17].
О каком-либо постоянном контроле не упоминается, например, относительно введения в действие экспериментальной правовой нормы по маркировке средствами идентификации пива и отдельных видов слабоалкогольных напитков. Из императивных предписаний, установленных соответствующим постановлением Правительства Российской Федерации, предусмотрена лишь «координация создания и функционирования информационной системы»[18].
Относительно степени изменения общественных отношений и новизны, планируемых к внедрению пробных установлений, экспериментальные правовые нормы могут быть корректирующие и кардинальные. Корректирующая экспериментальная норма не создает принципиально нового подхода в регулировании правоотношений, лишь уточняя отдельные, возможно сугубо процессуальные аспекты реализации действующего правового материала. Подобной экспериментальной правовой нормой было введение временного порядка рассмотрения сообщений о преступлениях (происшествиях) в органах внутренних дел исключительно следователями или дознавателями[19]. Базовые предписания, установленные в том числе уголовно-процессуальными и административно-процессуальными нормами, не подвергались изменению, но организация этой деятельности на время проведения эксперимента (с 1 апреля по 1 декабря 2013 г.) в отдельных регионах (Республика Татарстан, Амурская, Кемеровская, Мурманская и Смоленская области) была скорректирована.
В свою очередь кардинальная экспериментальная норма существенным образом изменяет вектор правового воздействия, зачастую по-новому, инновационно, включая смену типа регулирования, например, с запрещающего на дозволительный. Подобный запрет в части реализации лекарственных средств без бумажного рецепта снят экспериментальной правовой нормой, введенной федеральным законом от 20 октября 2022 г. № 405-ФЗ, предусматривающей разрешение на реализацию в Москве, Белгородской и Московской областях в период с 1 марта 2023 г. по 1 марта 2026 г. лекарственных препаратов, отпускаемых по рецепту, дистанционно[20].
Возможно рассмотрение классификации экспериментальных правовых норм применительно к сфере их применения. Так, исследование законодательства показывает, что пробные нормативные установления больше всего характерны для сфер экономики, промышленности, социальной политики, туризма[21], образования.
Экспериментальная правовая норма, несмотря на наличие соответствующего признака формальной определенности, может по-разному позиционироваться в рамках законодательного процесса. Исходя из этого, можно выделить явные и латентные экспериментальные предписания.
Примеров первого в современном законодательстве немало. Так, статья 13 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ, где раскрывается значение совокупности пробных предписаний в рамках специального подхода к правовому воздействию на общественные отношения, именуется «экспериментальный правовой режим»[22].
Для примера латентных экспериментальных правовых норм приведем практику применения отдельных положений законодательства, регламентирующего земельные отношения. Так, нормой пункта 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ устанавливалось, что «в период с 1 января 2008 года до 1 января 2014 года на территории Краснодарского края допускаются <…> изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов»[23]. По нашему мнению, положение содержит все необходимые признаки экспериментального правового предписания (сроки действия, границы территории распространения, конкретная целевая установка – необходимость проведения спортивных состязаний мирового уровня и пр.), а наработанная практика его применения впоследствии была распространена на всю территорию России путем внесения изменений в ГК РФ[24] и Земельный кодекс РФ[25]. Впоследствии такую законодательную политику отдельные авторы стали воспринимать как неофициальные правотворческие эксперименты [9, c. 34–40]. Нередко латентные экспериментальные правовые предписания появляются в условиях специальных правовых режимов (чрезвычайной ситуации, контртеррористической операции и пр.), ситуациях, не позволяющих прибегнуть к уже апробированным подходам в силу исключительности обстановки, ее новом и эксклюзивном характере. Таковой, например, являлась обстановка, вызванная борьбой с новой коронавирусной инфекцией. Органы государственной власти в таких условиях были вынуждены идти на сознательное допущение ошибок, оперативно, а иногда просто незамедлительно пробовать нестандартные шаги по правовому воздействию, прибегая к потенциалу экспериментирования (вводя нормы на отдельных территориях, на четко обозначенный период действия, в дальнейшем аккумулируя полученные данные и прогнозируя возможные последствия).
Наконец относительно содержательного наполнения в системе отечественного законодательства отчетливо просматриваются экспериментальные нормы-правила и экспериментальные нормы-перечни.
Можно назвать классическим примером экспериментальной нормы-правила государственно-властное веление, изложенное в п. 9 Постановления Правительства РФ от 13 мая 2022 г. № 860 и содержащее:
– гипотезу: «В случае привлечения к выполнению работ по повышению уровня защищенности…»;
– диспозицию: «обязанность уведомления о выполнении работ участников эксперимента, указанных в подпункте «б» пункта 3 настоящего Положения, а также Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федеральной службы по техническому и экспортному контролю возлагается на указанное учреждение»;
– санкцию «…в рамках эксперимента <…> Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации <…> осуществляет контроль за ходом устранения выявленных в рамках эксперимента недостатков (уязвимости)»[26].
Ярким примером экспериментальной нормы-перечня является перечень технологий, применяемых при экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций[27]. Фактически правило поведения заключается в перечислении допустимых ресурсов, используемых в рамках полноценного экспериментального правового режима. Тем не менее, нормы-перечни выполняют важную роль в обеспечении соответствующего правового порядка, повышении эффективности публичного управления.
Таким образом, проведенная классификация отечественных экспериментальных правовых норм открывает новые грани установления их юридической природы, в том числе касающиеся закономерностей технико-юридического закрепления и использования в качестве средства повышения эффективности законодательства.
