Косвенное вмешательство государств во внутриполитические дела друг друга принято называть понятием «мягкая сила», которое ввел американский политолог Дж. Най [7, с. 221; 10, c. 307]. Концепт «мягкой силы» представляется в виде совокупности инструментов для достижения целей путем убеждения, а не принуждения или оплаты [6, c. 84–92]. Среди таких инструментов в науке выделяют некоммерческие организации, работающие во благо государства, в котором находятся и некоммерческие организации, работающие в интересах другого государства. Борьба с иностранным влиянием ведется как в России, так и в постсоветских государствах. Большинство постсоветских государств имеют законодательные механизмы контроля над иностранным финансированием национальных организаций, особенно – за финансированием общественных объединений. Далее предлагается рассмотреть подобные механизмы или их отсутствие в отдельных государствах.
В России борьба с иностранным влиянием началась в 2012 году с введением контроля над финансированием некоммерческих организаций (далее – НКО). В 2022 году был принят Федеральный закон «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» от 14 июля 2022 г. № 255 (далее – ФЗ № 255), который объединил в себе нормы, прежде закрепленные в различных федеральных законах [3]. Для российской модели борьбы с иностранным влиянием характерно наличие законодательно закрепленного понятия «иностранный агент» и уже сформировавшегося института иностранного агента. Субъектный состав остается в неизменном виде и включает в себя: 1) российское или иностранное юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы; 2) общественное объединение, действующее без образования юридического лица, иное объединение лиц; 3) иностранная структура без образования юридического лица; 4) физическое лицо независимо от его гражданства.
Как известно, присвоение статуса иностранного агента влечет для лица последствия в виде поражения в определенных правах и подразумевает возможность административного и уголовного преследования со стороны государства. Например, иностранный агент не может проводить публичные мероприятия, просветительскую деятельность в отношении несовершеннолетних и производить информационную продукцию, направленную на несовершеннолетних. Существует ряд запретов, связанных с участием в проведении экспертиз: так, иностранные агенты не вправе проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, принимать участие в государственной экологической экспертизе или общественной экспертизе (статья 11 ФЗ № 255).
Для иностранных агентов установлена обязанность маркировать распространяемые или производимые материалы в публичном поле. Общими видами отчета для иноагентов является ежегодный отчет, сведения, которые подаются один раз в полгода и ежеквартальные сведения. Для юридических лиц- иноагентов установлено дополнительное требование к проведению обязательной аудиторской проверки годовой отчетности в срок, установленный законодательством. Нарушение порядка и сроков предоставления информации влечет за собой наложение административное ответственности на иноагента в случае нарушения законодательства впервые. Для уголовной ответственности необходимо наличие «административной преюдиции» – привлечения ранее к административной ответственности по тем же основаниям. К иным видам ответственности ФЗ № 255 относит право Министерства юстиции РФ обращаться в Роскомнадзор с требованием блокировки сайта иноагента за нарушения законодательства, а также право Министерства юстиции РФ осуществлять ликвидацию юридического лица-иноагента за невыполнение требований Министерства.
Судебная практика по оспариванию положений ФЗ № 255 малочисленна в связи с новизной закона, однако существует определение Конституционного Суда РФ, которое заслуживает внимания. Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики» (далее – АНО «Институт права и публичной политики») обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой о противоречии норм ряда законов, в том числе ФЗ № 255[1]. АНО «Институт права и публичной политики» в качестве аргументов ссылается на излишне абстрактное определение понятия «политическая деятельность», отсутствие установленного размера денежных средств, получаемых из иностранных источников, а также указывает на нарушение принципа правомерных ожиданий и фактическое умаление свободы научного творчества. Определением от 27 декабря 2023 г. № 3554-О Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы АНО «Институт права и публичной политики» в связи с несоответствием требованиям допустимости.
Институт иностранного агента получил различные интерпретации в постсоветских государствах [5, с. 63–71]. Важно отметить, что термин «иностранный агент» на постсоветском пространстве характерен только для российского законодательства – другие государства оперируют термином «физические и юридические лица, получающие иностранное финансирование».
В Республике Казахстан контроль над иностранным финансированием граждан и организаций осуществляется налоговыми органами. Законодательство Казахстана с 2018 года требует предоставления отчётности в госорганы о финансировании из-за рубежа, а в марте 2022 года были приняты поправки, обязывающие публиковать реестр лиц, получивших такое финансирование, публично. Данный реестр находится в ведении Минфина Республики Казахстан. Деятельность НКО, которые получают иностранное финансирование, регулируется законом Республики Казахстан от 16 января 2001 г. № 142-II «О некоммерческих организациях»[2].
Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (далее – НК РК) устанавливает обязанность физического или юридического лица заявлять о себе в налоговый орган при получении, расходовании денег и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства в отдельных случаях (статья 29)[3]. К таким случаям закон относит: 1) оказание юридической помощи, в том числе правовое информирование, защиту и представительство интересов граждан и организаций, а также их консультирование; 2) изучение и проведение опросов общественного мнения, социологических опросов, за исключением опросов общественного мнения и социологических опросов, проводимых в коммерческих целях, а также распространение и размещение их результатов; 3) сбор, анализ и распространение информации, за исключением случаев, когда указанная деятельность осуществляется в коммерческих целях. Отметим схожие черты по ведению отчетности о получении иностранных денежных средств для НКО в законодательстве России и Казахстана. Также в Казахстане имеется перечень субъектов, на которых не распространяется действие законодательства о лицах, получающих иностранное финансирование. В соответствии со статьей 29 НК РК исключение предоставляется для государственных учреждений и лиц, занимающих государственные должности, либо являющихся государственными служащими.
Согласно Кодексу Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» (далее – КоАП РК) в Казахстане применяются меры административной ответственности за неисполнение правил для лиц, получающих иностранное финансирование[4]. За нарушение порядка представлений сведений о получении денег или имущества от иностранных субъектов предусмотрена административная ответственность в размере между 50 и 1 000 месячных расчетных показателей, а также возможное запрещение деятельности для юридических лиц (статья 460-1 КоАП РК). Нарушение порядка публикации, распространения и размещения материалов влечет предупреждение или санкцию в виде штрафа в размере 25 месячных расчетных показателей (статья 460-2 КоАП РК).
В Кыргызской Республике обсуждения о принятии законопроекта с целью контроля над прозрачностью и открытость некоммерческих организаций ведутся с 2013 года [8]. Попытки принятия закона об иностранных агентах не были успешны, вновь законопроект был выдвинут на рассмотрение в мае 2020 года, по состоянию на ноябрь 2023 года находится на рассмотрении в парламенте. Законопроект предлагает ввести новое понятие «НКО, выполняющая функции иностранного представителя», которой будет считаться организация, созданная в Кыргызской Республике и получающая денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченными ими лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ), и которая принимает участие в том числе в интересах иностранных источников в политической деятельности на территории Кыргызской Республики.
К обязанностям новый законопроект относит ежегодный аудит годовой отчетности НКО, ежегодный отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, ежеквартальный отчет о целях расходования денежных средств и использования иного имущества. По мнению А. М. Акматалиевой, в случае принятия новый закон разделит НКО на две группы: иностранные агенты и неправительственные организации, занимающиеся неполитической деятельностью [1, c. 121–124].
Широкую общественную огласку получила попытка введения механизма контроля над иностранными агентами в Грузии по аналогии с российским опытом. В парламент Грузии группой депутатов 14 февраля 2023 года был внесен законопроект «О прозрачности иностранного влияния»[5]. Данный законопроект предусматривал создание реестра неправительственных организаций (НПО), получающих финансирование из иностранных источников. Также предусматривалась обязанность регистрации в Министерстве юстиции Грузии для организаций, отвечающим критериям законопроекта. За неисполнение требований законопроекта устанавливалась ответственность в виде штрафа в 25 000 лари.
В связи с критикой первого законопроекта та же самая инициативная группа зарегистрировала в парламенте второй вариант законопроекта под названием «О регистрации иностранных агентов». Авторы законопроекта отмечают, что образцом послужил американский закон FARA (Foreign Agents Registration Act). Отличия второго законопроекта от первого состоят в расширении перечня субъектов, которые могут быть признаны иностранным агентом (неправительственные организации, СМИ, юридические лица, а также физические лица, деятельность которых финансируется из-за рубежа более чем на 20 %), а также в ответственности за неисполнение законодательства. Во втором законопроекте предусматривался не только административный штраф, но и лишение свободы на срок до пяти лет. Однако уже в марте 2023 года законопроекты были сняты с рассмотрения, и вопрос об установлении в Грузии механизма за контролем иностранного влияния отложен на неопределенное время.
На постсоветском пространстве существует достаточное количество государств, в законодательстве которых отсутствует легальное понятие термина «иностранный агент». Несмотря на отсутствие понятия в законодательстве, отдельные страны сформировали собственные подходы к контролю иностранного финансирования национальных организаций. Ряд государств законодательно разрешает принудительное изъятие в пользу государства иностранных пожертвований, которые были получены политическими или общественно-политическими организациями (Республика Молдова[6], Республика Узбекистан[7], Республика Беларусь[8], Туркменистан[9]).
Отдельно стоит отметить, что одним из способов контроля над иностранным финансированием в отсутствие института иностранного агента выступает проверка целесообразности получения такой финансовой помощи. Например, в Республике Беларусь декретом Президента установлены критерии проверки целесообразности получения иностранной финансовой помощи в социальной сфере[10]. В части ответственности в Беларуси с 2011 года установлена уголовная ответственность в виде ограничения или лишения свободы на срок от трех до двух лет за нарушение правил использования полученных средств, которое совершено в течение года после привлечения к административной ответственности.
Схожие механизмы согласования получения иностранной финансовой помощи можно отметить в ряде постсоветских государств. Контроль над проведением данной процедуры осуществляют государственные органы. В Азербайджанской Республике такими полномочиями наделен Кабинет Министров[11], в Туркменистане – Министерство адалат (юстиции)[12], в Республике Таджикистан – Министерство юстиции[13], в Республике Узбекистан – специальная комиссия в обслуживающем банке[14].
Общественные объединения и некоммерческие организации, получающие иностранную помощь, несут ряд обязанностей перед государством, их перечень различен в зависимости от конкретного государства [4, с. 242–249]. В Таджикистане установлена обязанность публиковать отчеты о доходах и расходах, а также хранить данные о внутренних и международных финансовых операциях за прошедшие 5 лет. В Узбекистане НКО обязаны публично освещать информацию об использовании своего имущества и источниках финансирования, а также согласовывать с контролирующими органами возможность получения иностранного финансирования. Законодательство Республики Беларусь устанавливает запрет в отношении общественных объединений на хранение денежных средств, драгоценных металлов и иных ценностей в иностранных банках. Для общественных объединений в Туркменистане установлена обязанность регистрировать всю иностранную финансовую помощь (гранты, гуманитарная помощь и др.) и представлять отчет об этапах реализации проектов. В Азербайджане среди руководящего состава НПО, учрежденных иностранными лицами должны быть только граждане Республики Азербайджан. Кроме того, в Азербайджане необходимо представлять отчет о размерах финансирования и лицах, его осуществивших, а также регистрировать все договоры за счет внешних источников.
Законодательством указанных государств устанавливается только административная ответственность за нарушение правил получения и использования иностранной финансовой помощи. Административный кодекс Туркменистана не определяет четкого круга субъектов, подлежащих ответственности и устанавливает единый штраф в размере от двух до пяти размеров базовой величины[15]. Административный кодекс Азербайджанской Республики устанавливает ответственность за нарушение законодательства о получении (предоставлении) гранта для общественных объединений в виде штрафа в размере от 1000 до 7000 манатов в зависимости от субъекта правонарушения.
Законодательство Республики Армения также регулирует деятельность общественных объединений отдельным законом, хотя и не устанавливает условий и порядка получения иностранного финансирования, также в Армении отсутствует административная ответственность за нарушение этого порядка. В этой стране широко развита практика иностранного финансирования западными странами НКО и НПО. Как отмечает К. И. Тасиц, доля западного финансирования Армении со стороны западных стран действительно велика, что дает им преимущество по созданию своего позитивного образа в глазах общества [9, с. 112–130]. В связи с этим отмечается «излишняя демократичность» Республики Армения в вопросах регулирования получения финансирования иностранными источниками национальных объединений [2, c. 90–102].
Представлялось важным провести внутреннее сравнение законодательства в рамках одной правовой системы с использованием сравнительно-правового метода. Данный анализ позволил нам выделить следующую классификацию законодательства постсоветстких государств, направленного на борьбу с иностранным влиянием и финансированием. На основании имеющихся сведений из открытых источников, в том числе справочно-информационных систем перечисленных государств, сформирована следующая классификация.
- По степени развития института «иностранный агент»:
- закрепившийся институт иностранного агента (Россия, Казахстан);
- активная фаза его развития (Кыргызстан, Грузия);
- отсутствие попыток установления данного института (Беларусь, Таджикистан, Узбекистан, Туркменистан, Азербайджан, Армения).
- По механизму решения проблемы:
- введение отдельного института и статуса «иностранного агента» (Россия);
- введение отдельных элементов, введение статуса «лицо, получающее иностранное финансирование» (Казахстан);
- усиление контроля над иностранным финансированием отдельных институтов гражданского общества (Беларусь, Туркменистан, Азербайджан).
- По субъекту, на которого направленно действие законодательства:
- физические и юридические лица (Россия, Казахстан);
- юридические лица (Беларусь, Таджикистан, Узбекистан, Туркменистан, Азербайджан).
- По степени кодификации в рамках единого закона:
- кодифицированные (Россия);
- нормы в различных нормативно-правовых актах (Казахстан).
- По мерам ответственности за нарушение законодательства:
- административная ответственность (Туркменистан, Азербайджан, Казахстан);
- административная и уголовная ответственность (Россия, Беларусь).
Стоит отметить, что одним из распространенных способов поддержки развития государств постсоветского пространство со стороны зарубежных государств выступает прямое финансирование отдельных институтов гражданского общества (некоммерческих организаций, общественных объединений и др.). В связи с этим власти отдельных государств для защиты своего суверенитета предпринимают меры по контролю над получением иностранной помощи. К таким мерам относится контроль над получения финансовой помощи общественными организациями или НКО в виде предоставления отчета об использовании финансирования (Таджикистан), регистрации иностранной помощи (Туркменистан) или любых договоров за счет иностранных средств (Азербайджан), согласование с государством разрешения получения иностранной помощи (Узбекистан). Контроль может быть направлен на всех лиц, получающих иностранную помощь (Казахстан), либо такие меры могут быть оформлены отдельным институтом «иностранный агент» (Россия).
Подводя итог, можно разделить постсоветские государства на три группы по критерию степени развития законодательства об иностранных агентах. Первая группа государств обладает достаточно развитым законодательством об иностранных агентах (Россия) или – как в случае с Казахстаном – имеет предпосылки к законодательному оформлению института иностранного агента. Для второй группы характерны активные попытки по принятию такого рода законодательства, однако на данный момент безуспешные (Кыргызстан, Грузия). К третьей группе относятся государства, которые осуществляют контроль иностранного финансирования общественных объединений (Узбекистан, Беларусь, Азербайджан, Таджикистан, Туркменистан и Армения).
