Главной задачей в свете вызовов современной эпохи социально-экономического, правового, экологического, военно-политического и иного характера является развитие России как правового государства, обеспечивающего демократические начала правового равенства во всех сферах, включая публичную службу. Действующая российская Конституция распространяет принцип равенства и равноправия на систему служебных отношений, устанавливая в части 4 статьи 32 принцип равного доступа граждан к государственной службе. При этом саму основу публичной (государственной и муниципальной) службы составляют отношения власти и подчинения, где ключевыми компонентами выступают иерархичность, субординационность и дисциплина.
Современное законодательство предъявляет к государственным и муниципальным служащим ряд вполне оправданных требований – цензов – без которых их публично-служебная деятельность не состоится. Научное определение цензов звучит как «комплекс конституционно детерминированных, законодательно конкретизированных универсальных и специализированных требований, адресованных гражданам, претендующим на осуществление и профессионально осуществляющим функции в органах государственной власти и местного самоуправления» [2, с. 9]. Иначе говоря, цензы доступности представляют собой определенные законом требования, условия, ограничения или запреты, учитываемые при реализации гражданами права на доступ к публичной службе. Сущностная природа устанавливаемых цензов связана с особым правовым статусом служащих, осуществляющих публично-правовые функции с учетом специальных принципов построения и организации государственной и муниципальной службы.
Системный подход, примененный в настоящем исследовании, позволил выстроить систему взаимосвязанных элементов: государство – гражданство – публичная служба – служащий – достоинство. Большинство указанных элементов имеют прямое отношение к публичной, политической сфере общественных отношений, за исключением естественно-правовой категории «достоинство», неразрывно связанной с личностью. Поиск баланса публичных и частных (личностных) интересов, а также между равенством (равным доступом к публичной службе) и неравенством (подчинение, дисциплина при прохождении службы) в сфере публично-служебной деятельности, значимость гражданства в правовом статусе государственного служащего – предмет исследования многих советских, постсоветских и современных отечественных ученых: С. А. Авакьяна [1], С. А. Дробышевского [7], В. А. Патюлина [13], В. Е. Чиркина [14], Б. С. Эбзеева [15] и др. В современной зарубежной науке был высказан критичный взгляд на существование института гражданства, как на «пережиток мира», который «обречен кануть в вечность» [10, с. 14]. Представляется, что изложенный резко полярный взгляд и крайний подход к пониманию и сущности гражданства не может объективно соответствовать развитию современного общества и государства. Лицо, обладающее статусом гражданина, приобретает чувство причастности к решению государственных дел, а также возможность принятия участия в управлении делами государства. Право равного доступа к публичной службе не следует рассматривать в узком ключе, как равенство претендентов на замещение определенной должности. Содержание конституционной равнодоступности реализуется не только на «входе» при поступлении на службу, но и «в процессе» ее замещения, а также «на выходе» при увольнении служащего. Приоритетное значение в современных условиях приобретает качественное содержание равного доступа к публично-служебной деятельности. Сегодня учитывается не простое соответствие установленным требованиям-цензам, но и внутренняя, глубинная сущность каждого такого требования. Отсюда вполне объясним, например, главный лейтмотив действующего публично-служебного законодательства, связанный с наличием гражданства и близкой его составляющей – видом на жительство. Современный законодатель идет по пути установления жестких требований относительно гражданства. Так, его прекращение означает и прекращение государственной или муниципальной службы. Кроме того, законом предписана необходимость отсутствия гражданства иного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Установленное требование видится справедливым, так как речь идет не просто о формировании системы управления публичной власти, но и, прежде всего, об обеспечении безопасности государства. В связи с этим представляет особый интерес динамика развития правового института гражданства вообще и в публично-служебной сфере в частности, с определением степени влияния на данный институт государственных политико-правовых приемов и средств.
Новейшее законодательство в сфере российского гражданства во взаимосвязи со служебно-публичным законодательством позволяет выделить качественную составляющую гражданства, наполненную не только правовым, но и духовно-нравственным содержанием. В связи с этим необходимо кратко рассмотреть проявление многогранности понятия гражданства в публично-служебной сфере, основанной на принципе равнодоступности, что, безусловно, представляет как теоретический, так и практический интерес.
Наличие гражданства – основное требование, содержащееся в российском публично-служебном законодательстве, в соответствии с которым по общему правилу на государственную и муниципальную службу вправе поступать граждане Российской Федерации. Вместе с тем согласно ст. 1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлена возможность для иностранных граждан (граждане иностранных государств – участников международных договоров РФ[1]) претендовать на должность в муниципальной службе. Кроме того, в России в соответствии со ст. 32 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» предусмотрена военная служба по контракту, как для российских, так и иностранных граждан[2]. Установленное правовое регулирование направлено на гибкое и разумное сочетание в публично-служебной сфере, во-первых, приоритетной деятельности граждан государства, а во-вторых, допуск к служебной деятельности неграждан, добровольное желание и компетенции которых позволяют им создавать личное благо для себя, а также быть полезными для общества и государства.
Стоит отметить, что понятие гражданства, изменяясь исторически, приобрело новый современный смысл, пройдя путь от монархического состояния «подданство», где все население именовалось «подданные Его (или Ее) Величества», а на верность государю приносилась присяга: «верно служить», «хочу и должен … верным и послушным рабом и подданным быть» [6, с. 83]; советского гражданства, ярко характеризующегося понятием императивной принадлежности населения своему государству, и современного состояния гражданства, в своей сущности понимаемого как правоотношение, возникающее между государством и гражданином.
Начиная с XVIII века в государстве зародилось осмысление морально-этических начал деятельности государственного служащего: изначально нравственная составляющая проявилась в принесении присяги на верность Императору и Отечеству в военной службе, но с течением времени к присяге приводили чиновников Сената, губернаторов, воевод и других[3]. От служащего требовались «верность к службе», «усердие к общему добру», «добрую волю в отправлении порученного», «человеколюбие», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток». Стоит отметить, что право на очередной чин служащие приобретали при наличии следующего комплекта правовых и нравственных оснований: выслуга лет, успешная служба, «добрая нравственность». На верность принимали присягу и иностранцы, которые не только давали клятву «… быть верным и послушным», но и «…вечно подданным с моею фамилией быть и никуда за границу не отъезжать и в чужестранную службу не вступать» [4, с. 58]. Клятва произносилась иностранцами на русском языке и чаще всего на Евангелии. Представители других вероисповеданий клялись Российской Империи на своем родном языке и в присутствии священнослужителя, представляющего это вероисповедание.
Принимаемый в подданство должен был поклясться «Всемогущим Богом, пред святым его Евангелием в том, что хочу и должен Его Императорскому Величеству … верно и нелицемерно служить и во всем повиноваться, не щадя живота своего до последней капли крови …». Как отмечают историки, «при поступлении на государственную или военную службу принявшие подданство Российской Империи приносили клятвы наравне с подданными страны, получившими это право при рождении» [3, с. 23].
Присягали на верность монарху и своему Отечеству русские солдаты и офицеры. Присяга военнослужащих привела к формированию понятия воинской чести, категории, имеющей морально-нравственное содержание. Фундаментальной составляющей воинской чести являлось осознание каждым военнослужащим, независимо от чина, обязанности быть верным слугой своего Отечества, выполнять свой воинский долг не за страх, а за совесть. Проникновенность духовно-нравственным стержнем воинской чести способствовала искоренению человеческих пороков, формировала у солдат и офицеров позитивные нравственные и профессиональные качества гражданина-воина. Заложенные во времена Петра I исторические традиции верности присяге, чести и доблести, товарищества и заботы о личном составе имеют, безусловно, важное значение для современных военнослужащих граждан РФ, что учитывается законодателем. Так, в ст. 19 актуальной версии Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» предусмотрено, что гражданами Российской Федерации признаются «военнослужащие, которые принесли присягу на верность СССР или Российской Федерации и проходили по состоянию на 6 февраля 1992 года службу в воинских частях, находившихся под юрисдикцией Российской Федерации и располагавшихся на территориях других государств …»[4].
Итак, в монархический период развития Российского государства сложилось понимание «подданства» как формы политико-правовой принадлежности населения государству, основанного на нравственно-правовых началах. Подданство способствовало формированию внутреннего этического, культурного и правового стержня у лиц, осуществлявших государственную публичную деятельность, и прежде всего находящихся на военной службе.
Пришедшая на смену монархии советская власть законодательно закрепила категорию «гражданство», тем самым формально придав более демократичный характер взаимоотношениям «человек-государство». Официально объективировав понятие «гражданство», законодатель зафиксировал комплекс прав и свобод гражданина, что позволило признать личность внешне свободной[5]. Советские исследователи определяли гражданство как «личную связь индивида с государством; возможность определяемости данного лица всеми элементами правовой и политической системы страны» [8, с. 13]. Иная научная интерпретация гражданства сводилась к его определению как юридической принадлежности физического лица к определенному государству. Расшифровывая понятие юридической принадлежности, исследователи обычно имеют в виду «распространение на граждан, находящихся как на территории соответствующего государства, так и за его пределами, законодательства данного государства» [11, с. 25].
Акты советского периода о гражданстве предусматривали равные права и равные обязанности для всех граждан. Советское равноправие существовало в тесной связке с жестким средством воздействия на граждан, именуемом «институт лишения гражданства». Так, в ст. 7 Закона СССР «О гражданстве СССР» 1938 г. указаны такие основания лишения гражданства, как «по приговору суда или в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета»[6]. Закон СССР 1978 г. в ст. 18 предусматривал довольно расплывчатые формулировки, такие как «совершение действий, порочащих высокое звание гражданина СССР», «нанесение ущерба престижу или государственной безопасности СССР»[7]. Указанные формулировки могли быть применимы к любым действиям советского гражданина[8]. Все это порождало правовое состояние человека, вынужденного повиноваться детальным властным велениям, государственным приказам. Следствием такого подхода к пониманию гражданства стало отсутствие дружеских, партнерских отношений между государством и гражданином, содержание которых выражалось бы во взаимности прав и обязанностей сторон. Напротив, гражданину отводилась роль малозаметная, зависимая. Преобладающими являлись навязанные запреты и ограничения, при этом большинство нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы гражданина, были засекречены.
С аксиологической точки зрения следует отметить глубокий патриотический характер советского гражданства. Иначе говоря, помимо широко признанной и устоявшейся политико-правовой принадлежности человека к государству, в советское время термин «гражданство СССР» был наполнен патриотическим смыслом любви к своему Отечеству, Родине, государству. Как подчеркивал советский поэт-классик: «Читайте, завидуйте, я – гражданин …» [12, с. 31]. Сложившееся годами уважительное отношение к гражданству и его патриотической составляющей в настоящее время практически повсеместно утрачено, не воспринимается молодежью как ценность. Все это явилось побудительным мотивом для внесения законодателем изменений в ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», где красной нитью обозначена потребность формирования у обучающихся чувств патриотизма и гражданственности[9].
Первый законодательный акт о гражданстве – Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации», вступивший в юридическую силу на постсоветском российском пространстве 6 февраля 1992 года, отличался своей прогрессивной направленностью, четко сформулированными универсальными принципами (основные базовые идеи о признании норм международного права в сфере гражданства, невозможности лишения гражданства, создание благоприятных правовых условий для каждого гражданина, защита и покровительство граждан за рубежом и др.), конкретными основаниями приобретения и прекращения гражданства. Согласно ст. 13 данного законодательного акта все, постоянно проживающие на территории России бывшие советские граждане были автоматически признаны гражданами РФ[10]. Такое основание приобретения гражданства получило название «в порядке признания». Однако на практике возникло немало случаев, связанных с отсутствием у гражданина постоянной «прописки», то есть регистрации по месту жительства по разным причинам: гражданин снялся с учета в связи с переездом и не успел встать на учет по новому месту жительства; лицо было снято с учета (например, в общежитии в связи с непроживанием) и т. д. В этом случае граждане вынуждены были в судебном порядке подтверждать факт проживания на 6 февраля 1992 г. на территории РФ.
Законодательная дефиниция изначально определила гражданство как «политико-правовую принадлежность лица государству». Из буквальной интерпретации данного понятия следовало, что человек принадлежит государству, что шло вразрез с принятой в 1993 году конституционной нормой о человеке как высшей ценности, составившей базовую основу конституционного строя. Требовалась существенная трансформация понятия гражданства. Постепенно из него исчезли слова «политико-правовая принадлежность», а ключевая фраза в обновленном варианте заключалась в определении гражданства как правовой связи лица с Российской Федерацией. Острым атакам в науке и практике подверглось законодательное положение, изложенное в статье 2, о наличии гражданства республик в составе РФ. На первый взгляд могло показаться, что возможность приобретения гражданства республики есть благо для людей, предоставляющее им дополнительные возможности. Однако практика доказала обратное. Мысль законодателя сводилась к следующему. Население республик имеет гражданство этих республик и одновременно имеет гражданство РФ. Такое двойное правовое состояние вовсе не определялось как «двойное гражданство», а скорее всего, как двуединое. Это означало, что при прекращении лицом российского гражданства автоматически прекращалось и республиканское гражданство. Однако на практике были выявлены серьезные противоречия, не соответствующие конституционным нормам. Абсурдная ситуация сложилась в сфере реализации гражданами избирательного права, возникшая на стыке противоречий федерального и регионального законодательств. В последнее десятилетие ушедшего века, например, закон республики Башкортостан предоставлял возможность гражданам быть избранным на должность Президента Республики Башкортостан при условии, что кандидат в Президенты имеет гражданство данной республики. На практике могла возникнуть такая ситуация: гражданин РФ, не имеющий гражданства республики, но по национальности этнический башкир, тем не менее не мог принять участия в выборах Президента Республики в качестве кандидата на данную должность. Это, конечно же, ограничивало политические возможности граждан. Учитывая все вышеизложенное, гражданство республик в составе РФ было упразднено.
Еще два законодательных акта, регулирующих общественные отношения в сфере гражданства (ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г.[11] и ныне действующий Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 138) наиболее полно и содержательно закрепили определение гражданства, систему ключевых его принципов, основания приобретения и прекращения гражданства, выделили круг органов, ведающих вопросами гражданства и т. д. За 20-летний период своего действия Закон 2002 г. динамично развивался, показывая «живой» характер: законодатель стремился приблизить правовые нормы к реальной жизни, учитывая политическую ситуацию в зарубежных государствах и прежде всего в бывших союзных республиках. Ныне действующий закон также отвечает духу времени с учетом современной геополитической, миграционной, военно-политической ситуации.
Итак, историко-правовой анализ развития законодательства о гражданстве показывает, что на протяжении времени понятие и принципы гражданства эволюционировали, пройдя путь от политической принадлежности человека государству до свободного правоотношения между человеком и государством, которое возникает при определенных условиях, и также может прекратиться, как любое другое правоотношение.
Гражданство – многозначное понятие. Прежде всего, гражданство рассматривается как государственно-правовой институт, то есть совокупность норм, регулирующих определенный вид общественных отношений в публичной сфере. В данном случае речь идет о взаимоотношениях государства и гражданина. Гражданство – это также субъективное право, понимание которого связано с определением «права на гражданство», то есть возможности, принадлежащей конкретному лицу. В конституционно-правовой науке подчеркивается, что «каждый человек имеет право на гражданство, что трактуется как возможность иметь гражданство, приобретать его либо выйти из гражданства» [1, с. 14]. Кроме того, гражданство, по мысли законодателя, представляет собой правоотношение, то есть устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией. Характер такой связи выражается именно в правоотношении, участниками которого является, с одной стороны, лицо, а с другой – государство. По общепринятому в науке мнению, «гражданство – это также правовое состояние лица, то есть важная часть его правового статуса» [14, с. 77]. Исходя из указанных значений, можно сделать вывод, что гражданство – это комплексный институт, существующий в единстве указанных категорий. Гражданство выступает неотъемлемой составляющей правового статуса личности, а также взаимоотношений, возникающих между гражданином и государством.
Современный законодатель четко и последовательно определяет российское гражданство как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией. Содержание такой связи выражается в совокупности взаимных прав и обязанностей гражданина и государства. Некоторые авторы подвергают критике данное законодательное определение гражданства, считая его несостоятельным, «не характеризующим полно гражданство, как правовое явление» [5, с. 26]. Изложенная авторская позиция вызывает возражение. Федеральный закон в первой статье четко, конкретно и недвусмысленно определил понятие гражданства. Данная дефиниция выражает саму сущность гражданства (сущность – это самое главное в правовом институте), рассматривая его как правоотношение, и соответственно, подчеркивая свободный характер этой связи. Содержание такого правоотношения выражается в наличии взаимных прав и обязанностей, что достаточно подробно предусмотрено в действующем законодательстве. Поэтому существующее законодательное определение гражданства является емким и содержательным, в связи с чем вносить изменения в данную дефиницию нет необходимости. Современное понятие гражданства демократично показывает специфичность правовой связи гражданства, акцентирующей наличие партнерских отношений между государством и гражданином. Партнерство, с одной стороны, основывается на активном участии граждан в управлении государством, а с другой стороны, гарантирует деятельность государства по обеспечению такого участия. Подчеркивает партнерский характер взаимоотношений государства и публичных служащих и Конституционный Суд РФ, указывая на «специальный правовой статус служащих (совокупность прав и свобод, гарантируемых государством, а также обязанностей и ответственности), содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанности по отношению к государству»[12].
Осветив основные нормативные положения, характеризующие гражданство как государственно-правовой институт, то есть систему принципов и норм, регулирующих определенный вид общественных отношений (гражданин-государство), следует признать и многогранность данного института, позволяющую рассматривать его в социально-культурном и нравственно-психологическом аспекте. Затрагивая тему отношений человек-государство, Б. С. Эбзеев еще в советское время писал о гражданстве как «о социальной, нравственной, психологической и политико-юридической общности личности и государства, выражающейся в обладании личностью гарантированными правами и свободами, а также защитой государством своих граждан за границей» [15, с. 51].
Ценностные характеристики современного гражданства проявляются при принесении «Присяги гражданина Российской Федерации» лицом, принимающим гражданство России. Ее текст, изложенный в ст. 21 Федерального Закона «О гражданстве Российской Федерации» достаточно емкий и лаконичный. Смысл произносимого текста наполнен патриотическим содержанием. В частности, лицо торжественно обязуется «быть верным России, уважать ее культуру, историю». Следует отметить, что уважение культуры, истории и традиции рождается, прежде всего, из знаний, а также нравственного и правового воспитания человека.
Современный законодатель идет по пути привития таких знаний иностранным гражданам задолго до принятия российского гражданства. Так, в соответствии со ст. 15.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» знание русского языка, основ истории России и законодательства требуется для многих трудовых мигрантов, например, работающих в РФ по патенту или находящихся в России на основании разрешения на временное проживание, а также вида на жительство[13]. Для приема в российское гражданство согласно ст. 15 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» требуется знать историю России и основы законодательства Российской Федерации.
Рассмотренный аспект гражданства также проявляется не только в отношении лиц, принимающих гражданство России, но и граждан, являющихся таковыми по рождению. Речь идет о том, что современный гражданин должен обладать развитым правовым и нравственным сознанием. Нравственный аспект личности гражданина позволяет сформировать такие качества, как совесть, честь, ответственность и др. Правосознание ориентирует на правомерное активное поведение гражданина, который мог бы активно, творчески и инициативно реализовывать в жизни различные социальные роли. Одной из таких ролей выступает роль гражданина – претендента на должность или уже состоявшегося государственного или муниципального служащего. Побуждающая энергия гражданина-претендента должна быть уже «подзаряжена» позитивным набором нравственных и правовых элементов: правовыми знаниями и умениями, правовыми чувствами и правовой активностью, патриотизмом, развитым стратегическим мышлением, совестью и ответственностью. Именно в таком ключе сегодня должен реализовываться ценз гражданства в рамках равного доступа при поступлении на государственную или муниципальную службу. Учет всех этих составляющих способствует формированию гражданина-служащего, обладающего реальным достоинством, а также знающим действующее законодательство, уважающего русский язык, историю Отечества, культуру и традиции народов России.
Нормативные требования, установленные в отношении публичных служащих, направлены не только на их профессиональные качества, но и обращены к морально-нравственной стороне. Например, служебное и внеслужебное поведение сотрудника органов внутренних дел фундаментально основывается на его высоком морально-нравственном облике, и совершение поступков, порочащих честь, достоинство и репутацию сотрудника правоохранительного органа, недопустимо[14]. Об этом свидетельствует и правоприменительная практика. Так, Конституционный Суд РФ указывает на «необходимость комплектования правоохранительных органов лицами, имеющими высокие морально-нравственные качества и способными надлежащим образом выполнять принятые на себя обязательства по защите прав и свобод человека и гражданина…»[15]. Именно такой современный служащий будет особенно востребован в публично-служебной деятельности и полезен как для государства, так и для общества. Иначе говоря, гражданин-служащий должен быть действительно, по меткому указанию Н. А. Некрасова, «Отечества достойный сын».
Государство, деятельность которого обеспечивают достойные служащие, само будет более достойным. Как отмечает профессор С. А. Дробышевский, «увеличение достоинства государства поспособствует уважительному отношению к России в сфере внешних отношений: внешней политике, внешней торговли, участию РФ в международных организациях» [7, с. 116].
Таким образом, рассмотренное понятие гражданства как ключевое условие при поступлении на службу и в период ее прохождения, начав свое историческое движение с института «подданство», сменив его на продолжительное время на советское гражданство в форме принадлежности гражданина государству, трансформировалось в более качественное состояние устойчивой правовой связи, выражающейся в наличии взаимных прав и обязанностей государства и гражданина.
Проведенное исследование позволяет сделать ряд следующих выводов.
Исторически развивающееся законодательное определение гражданства отражает суверенную волю государства с ярко выраженной приоритетностью отношений «гражданин – государство»: от «политической принадлежности» до «правовой связи». Отказ от политической составляющей в определении гражданства – показатель проявления новых смыслов в государственном строительстве России, содержательно наполненных значимостью роли гражданина в современном государстве.
Многогранность гражданства как государственно-правового института выражается не только в императивных отношениях «гражданин – государство», но и получает развитие в диспозитивных возможностях, реализуемых в социально-культурной сфере, а также проявляющихся в нравственно-психологическом аспекте. Учет всех составляющих в рамках равнодоступности способствует формированию гражданина-служащего, обладающего реальным достоинством, а также знающего действующее законодательство, уважающего русский язык, историю Отечества, культуру и традиции народов России.
Государственный аппарат, состоящий из достойных служащих, будет способствовать формированию достойного государства, уважительное отношение к которому будет принято во всех международных сферах: внешнеполитической, внешнеэкономической, международно-организационной и др.
Таким образом, заметна прямая взаимосвязь: государство – гражданство – публичная служба – служащий – достоинство. Все это говорит о том, что современное понимание гражданства применительно к публичной службе вышло далеко за рамки формального политико-правового статуса. Законодатель и правоприменитель наполняют его социально-культурным и нравственно-психологическим содержанием, предъявляя к служащим требования быть не просто квалифицированными исполнителями, но и моральными авторитетами, носителями духовных ценностей.
Развитие выстроенного алгоритма видится в синхронизации Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и публично-служебного законодательства. В связи с чем изложенный в Федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 4) и «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 4) принцип профессионализма и компетентности служащих предлагается дополнить фразами: «исполнять обязанности служащего на благо государства и общества», «быть верным России». Указанные законодательные формулировки наиболее полно отразят истинный смысл ценза гражданства, установленного в российской публично-служебной сфере.
