Введение
В мировой практике предоставление лицу избирательных прав, по общему правилу, обусловлено наличием у него гражданства (подданства) соответствующего государства. Исключения из этого требования редки и обусловлены наличием соответствующих международных договоров или иных международных правовых актов, прежде всего интеграционного характера, либо касаются местного уровня публичной власти. Типичный подход предполагает также ограничение избирательных прав лиц, проживающих на территории государства, в связи с наличием у этих лиц гражданства иностранного государства помимо гражданства (подданства) государства проживания. Данные обстоятельства неоднократно отмечались в научной литературе [10, 11, 15, 16].
Вопрос предоставления государствами политических, в частности, избирательных, прав лицам в зависимости от признака гражданства неоднократно исследовался в научной литературе в общетеоретическом и сравнительно-правовом ключе [1, 3–6, 10, 23, 13, 22]. Вместе с тем остались малоисследованными некоторые обстоятельства, влияющие на возможность реализации избирательных прав гражданами, такие как признание (непризнание) государств, факты изменения государственных границ и другие. Более того, вне пределов внимания исследователей остаются многие технологические вопросы организации выборов, связанные с достоверным установлением наличия у конкретного лица российского и (или) иностранного гражданства, права постоянного проживания за пределами территории Российской Федерации и некоторых иных обстоятельств. Данная работа преследует цель по возможности восполнить обнаруженные пробелы в исследовании обозначенных выше вопросов, а также предоставить российским организаторам выборов ориентиры для принятия правоприменительных решений, в том числе обобщить судебную практику разрешения некоторых правоприменительных ситуаций.
Вопросы гражданства избирателей, кандидатов, иных лиц в российском избирательном законодательстве
В развитие положений статьи 32 Конституции Российской Федерации[1] о наличии у граждан Российской Федерации права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[2] (далее – Федеральный закон об основных гарантиях), являющийся базовым законодательным актом для регулирования избирательных правоотношений, содержит следующие принципиальные установления, касающиеся вопросов гражданства:
1) гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования возраста 18 лет, имеет право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования, а по достижении установленного возраста – быть избранным депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, выборным должностным лицом; гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях (пункт 1 статьи 4);
2) не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации (пункт 31 статьи 4);
3) на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации (пункт 10 статьи 4).
Таким образом, вышеизложенные правовые нормы предоставляют гражданам Российской Федерации избирательные права (активное, пассивное и иные) на выборах всех уровней; предоставление гражданам Российской Федерации пассивного избирательного права на выборах в органы государственной власти ставится в зависимость от отсутствия у них иного гражданства или права постоянного проживания на территории иностранного государства, а на выборах в органы местного самоуправления – также в зависимость от наличия международного договора по этому вопросу; иностранным гражданам могут принадлежать избирательные права (активное, пассивное и иные) только на выборах в органы местного самоуправления и только в случаях, предусмотренных международным договором; за лицами без гражданства не признаются избирательные права во всех случаях.
Активное избирательное право гражданами Российской Федерации осуществляется без соблюдения формальностей, за исключением предъявления избирательной комиссии паспорта или заменяющего его документа, поскольку регистрация (учет) таких избирателей осуществляется без подачи специального заявления; заявление необходимо лишь для исправления обнаруженных неполноты или неточностей в списках избирателей (статьи 16, 17 Федерального закона об основных гарантиях, Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей[3]). Напротив, иностранные граждане, имеющие в рассмотренных выше случаях право участвовать в голосовании на выборах в Российской Федерации, не охвачены государственной системой регистрации (учета) избирателей и могут рассчитывать только на включение в список избирателей в заявительном порядке. Следовательно, задача участковой или иной избирательной комиссии, разрешающей вопрос о возможности участия в голосовании иностранного гражданина, состоит в оперативной, но в любом случае не позднее окончания голосования, проверке и оценке представленных ей документов или иных сведений и принятии на их основе решения.
Наличие пассивного избирательного права у лица применительно к законодательным условиям, связанным с гражданством, проверяется на различных стадиях избирательного процесса, различными органами и различными средствами. Так, процедура выдвижения кандидата предполагает представление лицом в соответствующую избирательную комиссию: паспорта гражданина Российской Федерации или заменяющего его документа; заявления о выдвижении, в котором кандидат сообщает сведения о себе, в частности, декларирует наличие гражданства (пункт 2 статьи 33 Федерального закона об основных гарантиях). Отсутствие пассивного избирательного права является основанием для отказа в регистрации кандидата, исключения кандидата из заверенного списка кандидатов (подпункт «а» пункта 24, подпункт «а» пункт 26 статьи 38), для аннулирования регистрации кандидата, отмены регистрации кандидата (пункт 3, подпункт «а» пункта 8 статьи 76), для отмены решения о результатах выборов (подпункт «а1» пункта 2 статьи 77 Федерального закона об основных гарантиях). Особенность этих правоотношений состоит в том, что достоверный вывод о наличии пассивного избирательного права зависит не только от подтверждения наличия некоторого факта (от наличия гражданства), но и от подтверждения наличия или отсутствия других фактов (наличия иностранного гражданств (подданства), вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства). Эта нетривиальная задача должна быть решена в установленные сроки в ходе избирательной кампании и во всяком случае до принятия избирательной комиссией решения о регистрации кандидата избранным (пункты 6–62 статьи 70 Федерального закона об основных гарантиях).
Возможность реализации иных избирательных прав применительно к законодательным условиям, связанным с гражданством, зависит от вида соответствующего права. Так, право быть членом избирательной комиссии с правом решающего голоса признается только за гражданами Российской Федерации, не имеющими иностранного гражданства (подданства) и не имеющими вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства (подпункт «а» пункта 1 статьи 29 Федерального закона об основных гарантиях)[4]. Напротив, в отношении доверенных лиц не предъявляется даже требования о наличии гражданства Российской Федерации (статья 43 Федерального закона об основных гарантиях), хотя на практике рекомендуемые избирательными комиссиями формы документов о назначении кандидатом доверенного лица предполагают указание реквизитов паспорта гражданина Российской Федерации.
Рассмотренные выше законодательные нормы являются специальными и, следовательно, приоритетными при применении по сравнению с нормами иных законодательных актов (например, положениями статьи 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[5]), в общем виде касающимися вопросов реализации некоторых избирательных прав.
Особые положения, предусмотренные международными договорами Российской Федерации
Необходимость изучения международных договоров Российской Федерации обусловлена не только тем, что прямую отсылку к такого рода правовым актам содержат рассмотренные выше положения Федерального закона об основных гарантиях, но также и тем, что в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
По состоянию на начало мая 2022 года Российской Федерацией заключен ряд международных договоров, которые затрагивают вопросы реализации избирательных прав иностранными гражданами, постоянно проживающими на территории Российской Федерации:
1) Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 года[6], предусматривающий, что гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания, постоянно проживающие на ее территории, но при этом не пользуется правом избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в высшие органы государственной власти[7] Стороны проживания (статья 5). Следовательно, данный Договор относится к числу тех, к которым отсылает пункт 10 статьи 4 Федерального закона об основных гарантиях;
2) Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 13 октября 1995 года[8], предусматривающий, что гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания, но при этом не пользуется правом избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в представительные органы власти Стороны проживания. При этом дополнительно установлено, что граждане одной Стороны, постоянно проживающие на территории другой Стороны, могут занимать должности руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций, а также отделов, управлений, комитетов и других организаций, входящих в систему местных органов исполнительной власти, в соответствии с порядком, согласованным Сторонами[9] (статья 4);
3) Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 29 августа 1997 года[10], предусматривающий, что гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания, но при этом не вправе избирать и быть избранным в органы государственной власти, а также в органы местного самоуправления Стороны проживания (статья 4). Следовательно, гражданами Армении в Российской Федерации возможна реализация только иных избирательных прав, а также права на участие референдуме (кроме общегосударственного).
Некоторые другие международные договоры по рассматриваемым вопросам были заключены, но позднее утратили силу. Это Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 20 января 1995 года[11]. То же относится к Уставу Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 года[12], который предусматривал право гражданина Союза, постоянно проживающего в другом государстве-участнике Союза, избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства (статья 18). Заменивший его Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года[13] упоминает лишь о праве граждан Союзного государства избирать и быть избранными в Парламент Союзного государства, назначаться на должности в органы Союзного государства (пункт 7 статьи 14), а также содержит положение, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законодательными актами государств-участников, договорами между ними (то есть Договор 1999 года в данной части не предусматривает каких-либо прав постоянно проживающих иностранных граждан сверх предусмотренных национальным законодательством государств-участников). Аналогичная конструкция предусмотрена Договором между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 года[14]: граждане России и Беларуси пользуются равными гражданскими правами и свободами, как это предусмотрено законодательствами Договаривающихся Сторон (статья 3). Следовательно, из отношений с Республикой Беларусь в настоящее время не вытекает более льготного порядка реализации избирательных прав граждан, чем это в общем порядке предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Продолжая рассмотрение международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из ее международных договоров, и несколько предвосхищая дальнейший анализ понятия «гражданство» и «документ на постоянное проживание на территории иностранного государства», следует обратить внимание на международные договоры, которые затрагивают вопросы реализации права на участие в управлении делами государства в контексте урегулирования ситуации двойного гражданства.
Так, Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 года[15] содержит следующие положения: лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон, постоянно проживающее на территории одной из Сторон, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той Стороны, на территории которой оно постоянно проживает (пункт 1 статьи 3); на гражданина, состоящего в гражданстве обеих Сторон, пребывающего на территории одной из Сторон, не распространяются ограничения в правах или дополнительные обязанности, которые установлены для иностранных граждан в Стороне пребывания (статья 7). Полагаем, что из совокупности данных положений можно утверждать, что на лиц, одновременно имеющих гражданство Российской Федерации и Таджикистана, не распространяются ограничения на участие в выборах, связанные с наличием иностранного гражданства.
Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 года[16] ранее предусматривало аналогичное положение о том, что лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той Стороны, на территории которой оно постоянно проживает.
В Договоре между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия о союзничестве и интеграции от 18 марта 2015 года[17] (с учетом изменений, внесенных Протоколом от 9 ноября 2018 года[18]), предусмотрено, что на граждан Российской Федерации, имеющих гражданство Республики Южная Осетия, либо вид на жительство, либо иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории Республики Южная Осетия, не распространяются ограничения на замещение государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, предусмотренные законодательством Российской Федерации в отношении граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, либо вид на жительство, либо иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также обязанности по уведомлению о наличии гражданства Республики Южная Осетия или документа на право постоянного проживания в Республике Южная Осетия. Данные положения не распространяются на граждан Российской Федерации, имеющих помимо гражданства Республики Южная Осетия либо документа на право постоянного проживания в Республике Южная Осетия, гражданство другого иностранного государства либо документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории другого иностранного государства (пункты 2, 3 статьи 6 Договора).
При применении вышеизложенных положений международного договора с Южной Осетией следует иметь в виду, что формулировки пунктов 2, 3 его статьи 6 формально распространяются на все государственные и муниципальные должности в Российской Федерации, и, значит, идут значительно дальше, чем возможность, предусмотренная пунктом 31 статьи 4 Федерального закона об основных гарантиях. В то же время в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации положения международного договора Российской Федерации, то есть международного договора, вступившего в силу для Российской Федерации, имеют приоритет перед любыми положениями избирательного законодательства, законодательства о противодействии коррупции или иного российского законодательства, но не перед положениями Конституции Российской Федерации. Положения Конституции Российской Федерации, в которые были внесены в 2020 году поправки, устанавливающие требования к лицам, замещающим ряд государственных должностей и должностей государственной службы, в части отсутствия иностранного гражданства и вида на жительство (часть 3 статьи 77, часть 5 статьи 78, часть 2 статьи 81, часть 1 статьи 97, пункт «е» части 1 статьи 103, часть 4 статьи 110, статья 119, часть 2 статьи 129), имеют высшую юридическую силу в правовой системе Российской Федерации. Следовательно, фактический круг государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в отношении которых применяется данный международный договор, более узок и не включает должности, предусмотренные указанными положениями Конституции Российской Федерации.
Подтверждение наличия у лица гражданства Российской Федерации и наличия (отсутствия) иного гражданства (подданства)
Одной из главных черт гражданства (подданства) является его длительность (постоянность во времени), и в большинстве случаев гражданство (подданство) лица остается неизменным в течение всей жизни. Вместе с тем интенсификация международных связей не обошла своим влиянием и эту сферу, породив относительно легкую возможность для физического лица сменить место своего постоянного или временного проживания на территорию иностранного государства, поддерживать трансграничные деловые связи, что объективно создает условия для заинтересованности этих лиц в смене своего гражданства (подданства) или получении дополнительного гражданства (подданства). Государства, ранее подчеркнуто негативно относившиеся к феномену множественного гражданства, в некоторых случаях стали отступать от такой позиции в пользу допущения возможности его наличия на определенных условиях, и, как правило, только в отношении определенных стран [6].
На теоретическом уровне сложившаяся ситуация проявляется, среди прочего, в не вполне устоявшейся терминологии «множественного гражданства», «двойного гражданства» и др. [6; 14; 18; 19, с. 5–6, 10–11; 20; 22], а на практическом – в возникновении иногда весьма причудливого сочетания обстоятельств, имеющего решающее значение для различных правоприменительных решений, в том числе тех, которые принимаются в рамках избирательного процесса. Кроме того, помимо вопросов, связанных с самим наличием гражданства Российской Федерации, иного гражданства (подданства), в практике возникают вопросы надлежащего документального подтверждения факта наличия такого гражданства. Рассмотрим данные обстоятельства подробно.
Подтверждение факта наличия гражданства Российской Федерации. Реализация активного и пассивного избирательного права, иных избирательных прав предполагает предъявление гражданином Российской Федерации соответственно при получении избирательного бюллетеня, при уведомлении избирательной комиссии о выдвижении (самовыдвижении) кандидата документа, подтверждающего личность этого гражданина и одновременно наличие у него гражданства Российской Федерации.
Паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации (статья 10 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о гражданстве)[19], пункт 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации[20]). Следовательно, в первом приближении можно утверждать, что предъявление паспорта гражданина Российской Федерации необходимо и достаточно для вывода о наличии гражданства Российской Федерации у конкретного лица.
Вместе с тем необходимо учитывать, что в связи с внесением в июле 2021 года изменений в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации[21] последнее было дополнено указанием, что по достижении гражданином 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене и такой паспорт является действительным до дня оформления нового паспорта, но не более чем 90 дней после дня достижения гражданином указанного возраста. На период замены паспорта гражданину Российской Федерации выдается временное удостоверение личности (пункт 17 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации), которое пунктом 16 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях вместе с военным билетом, временным удостоверением, выдаваемым взамен военного билета, или удостоверением личности (для лиц, которые проходят военную службу) отнесено к числу документов, заменяющих паспорт гражданина в использовании на территории Российской Федерации, и также является документом ограниченного срока действия. Таким образом, в настоящее время избирательные комиссии обязаны убедиться в соблюдении срока действия (то есть действительности) предъявленного паспорта или заменяющего его документа, самостоятельно осуществив расчет соответствующих сроков, а при возникновении сомнений обратившись с запросом в уполномоченный федеральный орган государственной власти.
Однако и предъявление паспорта гражданина Российской Федерации, не содержащего признаков его недействительности, не гарантирует наличия у его владельца гражданства Российской Федерации как на момент предъявления документа, так и позднее в период избирательной кампании. Дело в том, что Федеральный закон о гражданстве предусматривает возможность и устанавливает основы процедуры отмены решения о признании гражданином Российской Федерации, отмены решения о приеме в гражданство Российской Федерации (статьи 22, 23, 418) как мер восстановительного характера, при этом ранее принятые решения о признании гражданства Российской Федерации или о приеме в гражданство Российской Федерации считаются недействительными со дня их принятия. Имеется обширная судебная практика об оценке законности применения данных норм в связи с совершением лицом преступления экстремистской направленности[22], указанием заведомо ложных сведений при подаче заявления о приеме в гражданство[23], отсутствием фактов, необходимых для признания гражданства Российской Федерации[24], отсутствием записей о приобретении гражданства в информационных базах данных государственных органов[25] (на многочисленность таких случаев обращалось внимание в научной литературе в связи с последствиями распада СССР [8, с. 56; 15]) и другими причинами. При этом в ряде случаев лица вопреки установленному порядку не уведомлялись государственными органами о принятии в отношении них соответствующих решений и узнавали о них только спустя значительное время в связи с фактическим изъятием документа органами внутренних дел, а, следовательно, могли предъявлять паспорт гражданина Российской Федерации в подтверждение наличия у них гражданства Российской Федерации.
В избирательных правоотношениях вышеописанные обстоятельства приводят к тому, что избирательная комиссия не может полагаться на предъявление паспорта гражданина Российской Федерации как на факт, однозначно подтверждающий наличие гражданства Российской Федерации. Федеральный закон об основных гарантиях предписывает проведение проверки документов, представленных кандидатом, после выдвижения кандидата как часть процедуры принятия решения о его регистрации (пункт 6 статьи 33, пункты 1, 11 статьи 38). В связи с тем, что решения по вопросам гражданства Российской Федерации могут быть приняты или стать известными на любой стадии избирательного процесса, следует рекомендовать повторное направление запросов на предмет наличия у кандидатов гражданства Российской Федерации хотя бы перед принятием решения об определении результатов выборов.
Важность данного тезиса можно проиллюстрировать судебным процессом по делу Т., избранного депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти Брянской области в 2015 году. После определения результатов выборов избирательная комиссия обратилась в суд с заявлением об отмене своего постановления в части результатов выборов данного депутата, ссылаясь на полученную после дня голосования из УФМС России по Брянской области информацию о том, что паспорт гражданина Российской Федерации Т. признан необоснованно выданным и подлежащим изъятию, а значит, на отсутствие у избранного лица пассивного избирательного права. Доводы апелляционной жалобы Т. о том, что на момент проведения выборов наличие у Т. пассивного избирательного права подтверждалось паспортом гражданина Российской Федерации, что он не может быть лишен данного права заключением УФМС России по Брянской области, а также о том, что изъятие паспорта и установление факта отсутствия гражданства возможны исключительно через процедуру лишения гражданства, были признаны основанными на неправильном толковании норм материального права и отклонены[26].
Проверка избирательными комиссиями наличия гражданства Российской Федерации осуществляется путем направления запроса в уполномоченный федеральный орган государственной власти – МВД России. Так, согласно Протоколу № 1 к Соглашению о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 2 сентября 2016 года[27] МВД России и его территориальные органы по запросам ЦИК России и избирательных комиссий осуществляют проверку сведений о наличии гражданства Российской Федерации у кандидатов на выборные должности не более чем в десятидневный срок (в случае если представление поступило за десять и менее дней до дня голосования – в срок, установленный избирательной комиссией) (пункты 15, 20 Протокола).
Подтверждение факта отсутствия иного гражданства (подданства). Применительно к избирательным отношениям в Российской Федерации различия между «множественным гражданством», «двойным гражданством» не сказываются на правовых последствиях: за исключением случая двойного гражданства Российской Федерации и Республики Таджикистан в соответствии с рассмотренным выше международным договором, наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иного государства является препятствием для реализации ряда избирательных прав.
Задача достоверного установления у физического лица отсутствия гражданства (подданства) иного государства значительно разностороннее и сложнее, чем установление наличия у лица гражданства Российской Федерации.
Во-первых, следует учитывать, что в ряде международно-правовых актов термин «гражданство» имеет несколько иное содержание, чем используемый в российском законодательстве термин «гражданство (подданство)». Так, следует указать на использование термина «гражданство» применительно к интеграционным объединениям – Европейскому Союзу (после Маастрихтского договора[28]) и Союзному государству России и Белоруссии[29]. В обоих случаях термином «гражданство» обозначен статус, по существу производный от статуса гражданина государства – участника соответствующего интеграционного объединения, автоматически приобретаемый в случае приобретения (наличия) гражданства одного из таких государств. В науке представлена убедительная аргументация в пользу того, что такого рода статус не является «гражданством» в традиционном значении данного термина [2; 12, с. 121–122, 126]. Данный подход был реализован и в Федеральном законе о гражданстве, подчеркнувшем в терминах «иное гражданство» и «двойное гражданство» связь именно с иностранным государством (абзацы третий и четвертый статьи 3). В практическом плане это означает отсутствие юридического значения документов, если таковые имеются, о наличии у лица гражданства Европейского Союза или Союзного государства России и Белоруссии, и дает возможность использования таких сведений только для дальнейшего уточнения наличия у лица гражданства соответствующих государств-членов интеграционного объединения.
Во-вторых, следует обратить внимание на проблему частично признанных государств. В соответствии с международными обычными нормами каждое государство самостоятельно определяет свою позицию по вопросу о признании или непризнании территории, обладающей населением и органами власти, в качестве суверенного государства, поэтому время от времени складывается ситуация, когда такая территория одними государствами признается в этом качестве, а другими – не признается. Акт признания со стороны признающего государства является выражением его суверенной воли и, применительно к рассматриваемой проблеме, подразумевает признание существования гражданства (подданства) признаваемого государства со стороны всех органов власти признающего государства. Признание или непризнание третьими государствами факта существования того же государства юридического значения не имеет.
Пожалуй, наиболее известным примером частично признанной территории (в качестве суверенного государства ее признают лишь 13 государств-членов ООН) является Китайская Республика (Тайвань)[30]. В частности, Китайская Республика выдает паспорта гражданам Китайской Республики, при этом в их число не включаются жители материковой территории, то есть Китайской Народной Республики (статьи 4, 6 Закона о паспорте)[31]. Поскольку Российская Федерация не признает Китайскую Республику, считает ее территорию частью территории Китайской Народной Республики, то прохождение гражданином Российской Федерации процедуры приобретения гражданства Китайской Республики, наличие у него паспорта или иных документов, выданных ее органами власти, не оказывают влияния на наличие пассивного избирательного права и иных прав, поставленных в зависимость от отсутствия иностранного гражданства (подданства). Другим примером частично признанного государства является Республика Косово, также не признанная Российской Федерацией[32], с аналогичными последствиями для участия граждан Косова в российском избирательном процессе.
В рассматриваемом контексте гораздо более важное практическое значение имеет противоположная ситуация, а именно существование частично признанных государств, в отношении которых Российская Федерация осуществила акт признания (например, Абхазия[33], Южная Осетия[34]; к их числу относились и Донецкая Народная Республика[35], Луганская Народная Республика[36] в период с февраля по октябрь 2022 года, до их принятия в состав Российской Федерации в качестве субъекта Российской Федерации[37]). С даты вступления в силу соответствующих указов Президента Российской Федерации лица, признаваемые такими государствами в качестве собственных граждан, должны рассматриваться в Российской Федерации как имеющие иностранное гражданство. Круг соответствующих лиц, условия приобретения ими гражданства соответствующего государства, порядок выдачи и использования паспорта или иного документа, удостоверяющего личность и свидетельствующего о принадлежности к гражданству, определяются исключительно законодательством такого государства. Дополнительным обстоятельством, характерным для всех вышеперечисленных государств, является их непризнание теми государствами, частью территории которых они ранее являлись (соответственно Республика Грузия, Украина). Следовательно, высока вероятность того, что лица, которые рассматриваются частично признанными государствами как свои граждане, одновременно продолжают рассматриваться в качестве своих граждан и тем государством, которое ранее владело той же территорией. Необходимо подчеркнуть, что вопрос о том, как следует рассматривать таких лиц с точки зрения их гражданства (с учетом международно-правовой позиции Российской Федерации), в российском законодательстве в общем случае не только не разрешен, но и не поставлен.
В-третьих, в литературе отмечалось, что в случае территориальных изменений, связанных с изменением государственной границы, которые могут повлечь необходимость выбора гражданами гражданства, и при определенных ситуациях последствия такого выбора могут привести к появлению у лица двойного гражданства, если осуществление такого выбора в соответствии с законодательством другой страны не влечет автоматического прекращения ее гражданства [7, с. 90]. На эту особенность Федерального закона о гражданстве обращалось внимание и другими учеными [9, с. 33]. Законодательством могут быть предусмотрены особенные правила: например, в связи с реализацией частей 1 и 4 статьи 4 Федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя[38] для вывода об отсутствии у соответствующего лица гражданства иностранного государства (Украины) необходимо подтверждение факта подачи в федеральный орган исполнительной власти (Российской Федерации), осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, заявления о нежелании состоять в гражданстве иностранного государства; аналогичные правила предусмотрены федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской[39] и Херсонской[40] областей. В иных случаях может быть достаточно установления факта направления лицом в генеральное консульство соответствующего иностранного государства заявления об отказе от гражданства, подлинность подписи на котором удостоверена нотариусом, а также наличия письменного сообщения структурного подразделения МВД России о приобретении данным лицом гражданства Российской Федерации и об отсутствии информации о наличии у него иного гражданства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на постоянное проживание в иностранном государстве[41].
С 2014 года в Федеральном законе о гражданстве предусмотрена обязанность гражданина Российской Федерации (за исключением граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации) сообщать о наличии, приобретении иного гражданства или документа на право постоянного проживания в иностранном государстве в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в течение шестидесяти дней со дня их приобретения данным гражданином, и право подать соответствующее уведомления в случае их прекращения (статья 6). Порядок учета уведомлений установлен постановлением Правительства Российской Федерации[42] и приказом МВД России[43].
Данный организационный механизм, основанный на уведомлении самим гражданином о наличии лично у него или у лиц, права которых он вправе представлять, иностранного гражданства или права на постоянное проживание в иностранном государстве, существенно облегчает проверку соблюдения требований избирательного законодательства. Вместе с тем обращают на себя внимание следующие особенности его реализации: 1) обязанность по уведомлению не возложена на граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации, то есть информация о них представлена не в формируемом таким образом информационном ресурсе, а в иных государственных информационных ресурсах, в частности, в консульских автоматизированных информационных системах (статья 17 Консульского устава Российской Федерации[44], приказ МИД России)[45]; 2) вышеперечисленные правовые акты регулируют вопросы подачи и приема уведомлений, но не предусматривают обязанности должностных лиц по проверке сообщенных сведений по существу, то есть не исключают, например, добросовестного заблуждения заявителя или технических неточностей; 3) поскольку подача уведомления о прекращении иностранного гражданства или постоянного проживания является правом, а не обязанностью гражданина, то сформированный информационный ресурс может терять достоверность по мере выхода граждан Российской Федерации из иностранного гражданства или прекращения у них права на постоянное проживание в иностранном государстве и приводить к ошибочным правоприменительным решениям. Кроме того, в упомянутом выше Договоре между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия о союзничестве и интеграции от 18 марта 2015 года прямо предусмотрено, что на граждан Российской Федерации, имеющих гражданство Республики Южная Осетия, либо вид на жительство, либо иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории Республики Южная Осетия, не распространяются обязанности по уведомлению о наличии гражданства Республики Южная Осетия или документа на право постоянного проживания в Республике Южная Осетия. Следовательно, формируемая база данных федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел оказывается заведомо неполной. Приходится констатировать, что задача формирования всеобъемлющего и поддерживаемого в актуальном состоянии государственного информационного ресурса о наличии у граждан Российской Федерации иностранного гражданства или права на постоянное проживание в иностранном государстве в настоящее время не решена.
Упомянутый выше Протокол № 1 к Соглашению о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 2 сентября 2016 года[46] предусматривает также такой самостоятельный предмет запроса избирательной комиссии, как факт подачи уведомления о наличии у гражданина гражданства иного государства, вида на жительство или иного документа на право постоянного проживания в иностранном государстве (пункт 15). Обращение с запросом на основании данного Соглашения – наиболее доступный механизм для избирательных комиссий, организующих выборы, но достоверность результатов обращения непосредственно обусловлена достоверностью сведений, которыми обладает МВД России.
Теоретически гораздо более универсальным, точным и достоверным способом проверки наличия у лица иностранного гражданства является запрос, адресованный в компетентные органы государственной власти государства предполагаемого гражданства. Данный способ активно используется судами при рассмотрении соответствующих категорий дел[47]. К его недостаткам можно отнести продолжительные сроки получения информации, несопоставимые со сроками совершения избирательных действий в ходе избирательной кампании (в том числе вероятность полного отсутствия ответа на запрос в случае не вполне дружественных отношений с соответствующим государством), необходимость наличия предварительных сведений о возможном наличии у лица гражданства конкретного иностранного государства, а также ограниченный круг субъектов, наделенных правом делать соответствующие запросы. Анализ судебной практики, в которой отражена деятельность избирательных комиссий, показывает, что результативные обращения с такого рода запросами имеются только у ЦИК России и в редких случаях – избирательных комиссий субъекта Российской Федерации при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, но являются редкостью для иных избирательных комиссий или выборов иных уровней.
Подтверждение факта наличия у иностранного гражданина, имеющего право участвовать в выборах, гражданства (подданства) соответствующего иностранного государства. Данный аспект остается практически неисследованным в юридической науке, а также не освещается в методических материалах, подготавливаемых для организаторов выборов. Помимо запроса, адресованного в компетентные органы государственной власти государства гражданства лица, наличие гражданства может быть установлено непосредственно на основе документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина и его гражданство. Для признания на территории Российской Федерации данный документ подлежит легализации в общем порядке либо, если соответствующее иностранное государство, как и Российская Федерация, является участником Гаагской конвенции 1961 года[48], при условии проставления апостиля на таком документе или его копии, нотариально заверенном переводе.
Подтверждение отсутствия у лица вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон об основных гарантиях, устанавливая ограничения для реализации некоторых избирательных прав, не уточняют, что следует понимать под видом на жительство или иным документом, подтверждающим право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (далее – вид на жительство).
В научных публикациях, затрагивающих данный вопрос, обычно делается отсылка к понятию, предусмотренному абзацем девятым пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [10; 21, с. 227]. Между тем, по нашему мнению, данная отсылка некорректна, поскольку в избирательном законодательстве речь идет о российских гражданах и соответствующих иностранных документах, а в поименованном Федеральном законе – об иностранных гражданах или лицах без гражданства и о документах, выданных Российской Федерацией. Обобщая, следует указать, что каждое государство самостоятельно решает, какие категории документов могут являться основанием для длительного пребывания (проживания) иностранца на его территории, каковы максимальная длительность и условия такого пребывания (проживания). Для государств-членов интеграционных объединений могут быть сформулированы единообразные правила: В. В. Красинский и П. А. Филиппов указывают, например, что в Европейском Союзе предусмотрена выдача «residence permit» (статья 2 Регламента ЕС № 1030/2002[49]), «long-term residence permit» в форме наклейки или отдельного документа на пятилетний срок (статья 8 Директивы 2003/109/EC)[50] [10, с. 48; 20, с. 227–228]. Из сказанного следует, что признание конкретного документа, выданного российскому гражданину и позволяющего ему длительно находиться (проживать) на территории иностранного государства, в качестве вида на жительство в иностранном государстве является во многом предметом усмотрения со стороны российского органа государственной власти, судебных органов и складывающейся практики межгосударственных отношений.
Поскольку обычная практика предусматривает возможность выдачи вида на жительства на определенный срок или на период действия другого документа (см., например, случаи, предусмотренные пунктом 3 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», статью 9 вышеуказанной Директивы Европейского Союза), следует принимать во внимание возможность окончания срока действия данного документа, в том числе досрочно, а также продления этого срока. Принятие обоснованного правоприменительного решения должно, таким образом, в идеале включать исследование действительности полученной информации о наличии вида на жительства на дату принятия этого решения.
С процедурной точки зрения доказывание факта наличия у российского гражданина вида на жительство в иностранном государстве не отличается от рассмотренного выше доказывания факта наличия иностранного гражданства: документы могут быть представлены лично гражданином, получены из информационной системы МВД России, а также запрошены в иностранном государстве.
Заключение
Анализ российского избирательного законодательства и законодательства о гражданстве, международных обязательств и позиций Российской Федерации в указанных сферах показал, что в российском избирательном процессе могут участвовать не только лица, имеющие российское гражданство, но и иностранные граждане. При этом данное правовое регулирование характеризуется множеством дополнительных условий, которые предоставляют или ограничивают реализацию активного, пассивного или иных избирательных прав на выборах в органы государственной власти и (или) в органы местного самоуправления: наличие (отсутствие) у российского гражданина одновременно гражданства (подданства) иностранного государства, вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание в иностранном государстве, для иностранных граждан – наличие предусматривающего такое субъективное право международного договора с государством гражданства данного лица. Выполнение этих требований и дополнительных условий контролируется на каждом из этапов избирательного процесса.
Изучение вопросов практической реализации данного комплекса правовых норм приводит к выводу о процедурной непроработанности установления организаторами выборов (членами избирательных комиссий) соответствующих юридических фактов. Это обусловлено несколькими причинами: 1) разрозненностью работы и неполнотой государственных информационных систем, учитывающих информацию о гражданстве лиц, в том числе российском, и о праве указанных лиц на постоянное проживание в каком-либо иностранном государстве; 2) объективно существующим разнообразием международных связей Российской Федерации и степени сотрудничества российских органов власти и иностранных властей; 3) необходимостью обращения к средствам установления юридических фактов о гражданстве и о праве на постоянное проживание в иностранном государстве, которые по срокам своей реализации могут выйти за временные рамки избирательной кампании или которые не всегда демонстрируют полноту и актуальность сведений о гражданине. В рассмотренных в данной работе федеральных нормативных правовых актах имеются также отдельные правовые пробелы, создающие возможность усмотрения со стороны правоприменителя, что может привести к неодинаковому подходу при оценке сопоставимых правовых казусов. Следовательно, организационные и правовые условия принятия организаторами выборов обоснованного решения о наличии или отсутствии у заинтересованного лица соответствующего избирательного права в настоящее время не вполне адекватны поставленной законодателем задаче, порождают риск принятия необоснованных решений, касающихся возможности участия лица в избирательной кампании, и требуют дальнейшего уточнения и комплексного развития.
