Во всех странах признается, что нормы международных договоров (односторонних или многосторонних) вступают в действие после их надлежащего подписания и ратификации компетентными органами. Во многих странах такие нормы действуют непосредственно и имеют силу закона. В Великобритании, напротив, непосредственное действие норм международных договоров не признается. Для их включения в национальную правовую систему парламент издает законы (статуты), закрепляющие их действие. Аналогичный порядок установился в Австралии, Канаде, Новой Зеландии, Швеции. В любом случае роль норм международных договоров обусловлена санкционированием их государством, что выражается в процедуре подписания и ратификации. Вместе с тем в отдельных странах (ФРГ, Греция) закрепляется приоритет общих норм международного права.
Наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации объявляются в качестве составной части ее правовой системы и при этом устанавливается, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
С учетом того, что соответствующие научные позиции нашли свое выражение в Конституции и в текущем законодательстве (законы о ратификации; законы, посредством которых осуществляется имплементация и т. д.), а также в практике международно-правовых отношений Российской Федерации и ее субъектов, можно констатировать, что отечественная доктрина о соотношении национального и международного права в целом сложилась. Однако с такой же уверенностью можно утверждать, что в деталях, причем в весьма существенных своих нюансах, она находится в стадии становления, доработки и совершенствования [11, с. 88].
До сих пор нерешенными остаются вопросы о том: все ли виды международных договоров Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы или только некоторые из них; если некоторые, то какие именно; какова их юридическая природа и чем определяется их правовой характер; каковы механизмы их реального внедрения в национальную правовую систему России? [10, с. 159].
Этот проблемный ряд далеко не исчерпывающий. Международно-правовая практика ставит перед российской юриспруденцией все новые и новые вопросы в области международного права, разрешение которых требует консолидации усилий и консенсуса доктрин разных государств, в том числе имеющих принципиально разные национальные правовые системы.
Одним из самых болезненных и обсуждаемых вопросов доктринального характера последних лет является вопрос об обоснованности и обязательности решений международно-правовых институтов, в частности, Европейского Суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) для Российской Федерации. Отсутствие определенности в данных вопросах, с одной стороны, препятствует полноценной включенности норм международного права как конституционно закрепленного элемента правовой системы страны, а с другой – способно нанести ущерб, интересам государства, создавая условия для необоснованного и неполезного вмешательства во внутренние дела государства со стороны других государств и иных субъектов международно-правового общения.
Вопрос о конституционном признании общепризнанных принципов и норм международного права в качестве составной части правовой системы России, а следовательно и в качестве источников современного российского права, является неотъемлемой составной частью более общего вопроса – о характере взаимосвязи и взаимодействия международного и национального (внутригосударственного) права.
В этой связи в отечественной и зарубежной юридической литературе исторически прослеживаются два различных подхода – дуалистический и монистический [1, 2, 4, 6, 9, 13, 14].
Каждый из них в разное время имел и имеет определенное распространение в юридической академической литературе и прикладной юриспруденции. В этих подходах отражаются сложившиеся в том или ином обществе и государстве официальные и неофициальные научные представления не только о своем национальном праве, но и о характере его взаимосвязи и взаимодействия с международным правом [10, с. 160 – 161].
Зарубежными исследователями отмечается, что в рамках дуалистической модели и ЕСПЧ должен понимать, что он не должен ставить государство в ситуацию перед выбором, что лучше «нарушить»: решение ЕСПЧ или собственную Конституцию. В ином случае у ЕСПЧ есть перспектива повторить судьбу Межамериканского суда по правам человека, который зачастую в своих решениях не признает важнейшие для государств законы и положения конституций, вследствие чего количество исполненных государствами решений не превышает и 10% [19, с.785 – 786].
Для ответа на эти вопросы субъекты международно-правовой деятельности обращаются к доктринальным источникам.
Доктрина вырабатывает формальные положения, к которым следует обращаться в случае возникновения противоречий. Она создает типовые решения для поиска выхода из спорных, коллизионных, конфликтных ситуаций. Официальная доктрина основана на признании приоритета и верховенства Конституции Российской Федерации в правовой системе страны. Опираясь на данный постулат, можно сформулировать корректные позиции, позволяющие либо исключить складывающуюся конкуренцию между общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами, Конституцией РФ и законами, либо квалифицированно разрешить возможные коллизии между ними [10, с. 160].
В июле 2015 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял очень важное Постановление – о возможности неисполнения решений ЕСПЧ в том случае, если они основаны на таком истолковании Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которое противоречит Конституции РФ[1]. К концу 2015 года право Конституционного Суда Российской Федерации на рассмотрение дел о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека было закреплено законодательно – с 15 декабря 2015 года вступила в силу соответствующая глава XIII.1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[2]. На это обратил внимание глава государства В.В. Путин, обратившись 15 января 2020 г. с Посланием Федеральному Собранию, в котором предложил закрепить в Конституции Российской Федерации приоритет Конституции в правовом пространстве России. По сути это значит, что требования международного законодательства и международных договоров, решения международных органов могут действовать на территории Российской Федерации только в той части, в которой они не ограничивают права и свободы человека и гражданина и не противоречат Конституции Российской Федерации[3]. Послание Президента к Федеральному Собранию в этой части нашло свое отражение в Законе РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 № 1 ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»[4].
Конституция Российской Федерации[5] была изменена в результате внесения поправок, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года. Законом РФ о поправках статья 79 существенным образом расширена и в настоящее время изложена в следующей редакции: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами Российской Федерации, если это не влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации».
Статья 125 Конституции РФ дополнена частью 5.1 следующего содержания: «Конституционный Суд Российской Федерации: в порядке, установленном федеральным конституционным законом, разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации».
Часть 6 изложена в следующей редакции: «Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Акты или их отдельные положения, признанные конституционными в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации, не подлежат применению в ином истолковании».
Толкование положений Конституции РФ, устраняющее неопределенность в их понимании с учетом выявившегося противоречия между положениями международного договора России в истолковании межгосударственного органа по защите прав человека и положениями российской Конституции, констатирующее невозможность исполнения его решения без нарушения Конституции, означает, что исполнение не должно производиться. Поправки в ст. 125 Конституции РФ переносят на конституционный уровень указанные вопросы. Предварительная проверка решений межгосударственных органов на соответствие Конституции РФ очень важна для охраны государственного суверенитета. Взаимодействие европейского конвенционного и российского конституционного правопорядков невозможно в условиях субординации, поскольку только диалог между различными правовыми системами служит основой их надлежащего равновесия и от уважения ЕСПЧ национальной конституционной идентичности во многом зависит эффективность норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российском конституционном правопорядке [15, с. 95].
Конституция занимает высшее место в иерархии источников права любого государства. Именно конституции юридически определяют стратегию и тактику взаимоотношений конкретного государства с внешним миром, его участие в международных правоотношениях, закрепляют правовые способы и порядок выполнения им своих международных обязательств, как в межгосударственных отношениях, так и в отношениях внутри самого государства. Тем самым конституции выступают в качестве важнейшего правового элемента общемирового механизма поддержания и обеспечения международного правопорядка [7, с. 159, 162].
Благоприятствует формированию международного конституционного права и принцип высшей юридической силы конституции, исповедуемый государствами. Участники международных отношений не могут, как правило, пойти на согласование таких норм, которые противоречили бы их конституциям и другим основополагающим актам [8, с. 20]. Одновременно они не могут отказаться от международного сотрудничества и поэтому стремятся сформировать благоприятную для себя внешнюю правовую среду, созвучную конституционным принципам, отстаивают их как неотъемлемую часть своей правовой позиции при создании правовых норм. Поскольку конституционные и общеправовые принципы очень близки, они достаточно быстро занимают свою нишу в международном праве и в дальнейшем заимствуются конституционными актами других стран. Таким образом международное право выступает ретранслятором конституционных норм, обеспечивая их воспроизводство теми государствами, которые напрямую вряд ли бы стали их заимствовать [10, с. 162].
Как пример можно привести влияние социалистических конституций и советской доктрины на важнейшие международные документы о правах человека. Некоторые положения советских конституций, особенно о социально-экономических правах, о материальных, а не только правовых гарантиях, оказали свое влияние на Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Международный Пакт о гражданских и политических правах и Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Составители этих документов и некоторых зарубежных конституций признавали, что они учитывали не только французскую Декларацию прав человека и гражданина 1789 г., но и формулировки советских конституций [17, c. 12].
Национальная доктрина в ряде случаев может оказывать прямое непосредственное воздействие на международную доктрину. Исторический опыт и международно-правовая практика показывают, что это могут быть нормы и теории, на которых базируются эти нормы в части дипломатических иммунитетов и привилегий, порядка заключения международных договоров и соглашений, иммунитета государства и его собственности, правового положения иностранцев и лиц без гражданства, дипломатических и консульских представительств в стране и др. [13, с.31 – 32], первоначально возникающих в рамках деятельности одного или нескольких государств в пределах внутригосударственного права, а затем трансформирующихся в нормы международного права. В систему международного права могут также трансформироваться принципы внешней политики того или иного государства, первоначально появившиеся в национальном праве и нередко закрепляющиеся в основных законах государства.
Вместе с тем не меньшее значение имеет изучение и обратного воздействия международной доктрины на национальную доктрину. Она оказывает как формальное, так и содержательное воздействие. Под формальным воздействием имеется в виду сам факт допущения доктрины в число источников права. Применение норм международного права национальными органами предполагает, что их содержание определяется согласно правилам и процедурам, существующим в межгосударственной системе. Обращение в этой связи к международной доктрине представляется обязательным и непременным элементом правоприменительной деятельности. Таким образом, обеспечивается признание за доктриной правообразующих начал.
Богатство содержательного воздействия международной доктрины на национальную доктрину страны определено множественностью точек соприкосновения международного и национального права.
Прямое воздействие международной доктрины на национальную доктрину выражается, например, через объявление в конституциях ряда государств и других законодательных актах общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров, заключенных государством, в качестве составной части национальной правовой системы. Прямое воздействие оказывается также путем трансформации норм, содержащихся в конкретных международных договорах и обычном международном праве, в нормы внутригосударственного национального права.
Косвенное воздействие проявляется в том, что, закрепляя в своей структуре и содержании те или иные прогрессивные принципы, нормы или положения, международная доктрина подает тем самым своего рода пример и побуждает государства, в правовых системах которых эти принципы, нормы или положения отсутствуют, к их принятию и практическому осуществлению.
В качестве примера можно сослаться на принцип уважения прав человека, который первоначально после Второй мировой войны был зафиксирован в самой общей форме в Уставе ООН и других международно-правовых документах (во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., международных пактах о правах человека 1966 г., Заключительном акте Общеевропейского Совещания 1975 г. и др.), а затем – не в последнюю очередь под влиянием «извне» – со стороны международного права, нашел свое адекватное отражение и закрепление в законодательстве большинства государств.
Влияние международной доктрины на доктрину практически любого государства несомненно. При этом активность, характер и направление воздействия во многом зависят от того, каким образом государство разрешает проблему соотношения и взаимодействия международного права и национального права в целом.
Важным фактором, сопровождающим глобализацию, является процесс унификации правовых ценностей и норм. Международное право оформилось в качестве самостоятельной правовой системы только тогда, когда появились общепризнанные, универсальные, общеобязательные нормы [9, c.118 – 119].
Единство правового пространства эпохи глобализма не ограничивается пределами территориальной юрисдикции государств, в связи с чем назрела насущная потребность разрешения проблемы совместимости национальной и международной правовых систем, но не за счет их унификации, а посредством согласования.
Элементарная логика подсказывает, а современная международно-правовая практика подтверждает[6], что в реальной жизни процесс формирования и реализации международного права – это не всегда процесс согласования действий и воли всех суверенных государств, выступающих в качестве равноправных партнеров. Специалисты в области международного права совершенно справедливо утверждают, что все существующие концепции соотношения международного и внутригосударственного права «возникли неслучайно». Все они отражают не только личные позиции тех или иных авторов, но и вполне реальные внешнеполитические доктрины государств [10, с. 165 – 166].
Так, для оправдания вмешательства во внутренние дела государств была сформирована доктрина «гуманитарной интервенции», характеризуемая критиками этой концепции как «недостаток здравого смысла в понимании дилемм, факторов риска и цены интервенции» [20, с. 2].
«Доктрина «нового интервенционизма», – пишет Р.Б. Билдер, – подрывает существующую систему ООН и международное право и в дальнейшем является серьезной угрозой для прав человека» [18, с. 165]. Автор полагает, что существуют разные Устав ООН и международное право: одни – для сильных, другие – для слабых.
Можно даже обнаружить сложившуюся в рассматриваемой сфере общую тенденцию, суть которой заключается в том, что «сторонники примата международного права чаще всего представляли интересы сильных держав, которые в течение длительного времени оказывали значительное влияние на развитие международного права» [12, с. 128 – 129].
Очевидно, что современное международное право, современный миропорядок каждый раз формируется странами-победительницами по итогам войны, что и обусловливает проводимую этими странами политику двойных стандартов: примат международного права экстраполируется на слабые в военном и экономическом отношении государства, примат национального права – исповедуется для себя.
Президент РФ постоянно подчеркивает роль пяти стран – основательниц Организации Объединенных Наций, постоянных членов Совета Безопасности ООН, их особой ответственности за сохранение и устойчивое развитие человечества, выработку обновленных подходов к обеспечению стабильности на планете с учетом современных международных отношений.
И хотя вопрос о правопродолжательстве государства, правопреемстве государства и соотношении этих категорий является спорным в международном праве [16, с. 35], тем не менее, это обусловило внести в Конституцию РФ статью 67.1: «Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации».
«Открытие» государства для международного права есть ничто иное, как стремление выйти за рамки замкнутой системы, получить внешнюю энергетику, поддержку в реализации своих интересов и устремлений. Вместе с тем абсолютная открытость государства вредна, а по сути, невозможна, поскольку входит в противоречие с соображениями государственной безопасности и признаком суверенитета. Весьма опасно оценивать национальный суверенитет как слишком узкую базу для решения широких глобальных и региональных проблем [3, с. 96]. Умаление суверенитета ведет к потере государственности, а значит, к уничижению роли конституции как акта, определяющего пределы государственной власти. Главная составляющая национального интереса – это императив самосохранения государства [5, с. 263], который диктует соответствующую модель международно-правового поведения. Именно конституционные нормы, основанные на доктринальных положениях и одновременно определяющие приоритеты внешнеполитической доктрины суверенного образования, устанавливают допустимый предел для проникновения норм международного права в национальную правовую систему, за которым следует утрата идентичности государства.
Активизация взаимодействия международного права и национальной правовой системы России неизбежно влечет за собой рост влияния доктрины как источника права. Доктрина становится мощным фактором, повышающим потенциал конституционности российского законодательства, как в аспекте федеративного устройства России, так и в аспекте основ международных взаимодействий Федерации и ее субъектов – важным фактором единства правового пространства Российской Федерации. Государство, обладая свойством суверенитета, вправе самостоятельно решать все вопросы внутренней жизни, в том числе и конституционные. Из этого не следует, что необходимо отказаться от общепризнанных демократических ценностей. Доктрина обеспечивает примат права независимо от нормативно-правового уровня. Доктрина, последовательно отстаивающая высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации, реализованная в изменениях, внесенных в текст Основного Закона, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года, выработала необходимые критерии допустимости договорных норм в правовой массив Российской Федерации, правила применения общепризнанных принципов и норм международного права на территории России.
