Цифровые технологии играют все большую роль при реализации полномочий органов исполнительной власти. Как верно отмечает О.А. Помигалова, «современная жизнь немыслима без активного использования информационных технологий» [13].
Согласно замечанию П.П. Кабытова и О.Е. Стародубовой, понятие «цифровизация» и границы данного явления в отечественной науке в настоящий момент не имеют однозначного определения [6]. Употребление термина «цифровизация» по отношению к той или иной сфере жизнедеятельности общества, государственному или правовому институту, обычно подразумевает процесс внедрения информационно-коммуникационных и цифровых технологий в деятельность граждан, организаций и органов государственной власти, результатом которого является принципиальное изменение в практике получения, обработки и обмена информации [16; 21].
Проблема воздействия новых технологий на социальные и правовые институты не нова [6], поскольку технологическое развитие во все времена оказывало существенное влияние на государство, право и жизнедеятельность общества в целом.
Однако теперь, в период четвертой промышленной революции, характер этого влияния значительно усложнился. Так, в зарубежной юридической литературе в качестве предпосылки для формирования значительной части современных правовых гарантий называется появление новых рисков для жизни и свободы граждан в результате технологических преобразований второй половины XXI в. [22].
Одним из основных объектов цифровизации как в Российской Федерации, так и в зарубежных государствах выступает государственное управление [17]. Хотя термин «цифровизация» получил широкое распространение в правовой науке сравнительно недавно, процесс внедрения в практику отечественного государственного управления информационно-коммуникационных технологий продолжается несколько десятилетий [6]. Создание и использование ведомственных автоматизированных систем управления во второй половине XX в. справедливо рассматривается как часть этого процесса [19]. В менее отдаленной ретроспективе последовательно реализовывались многочисленные государственные программы, стратегии и концепции, направленные на формирование информационного общества, электронного правительства, электронного правосудия[1].
Точкой отсчета процесса цифровизации государственного управления можно считать включение в число приоритетов государственной политики задач цифровизации экономики[2]. Впоследствии разрабатываются и реализуются программа «Цифровая экономика Российской Федерации» и национальный проект «Национальная программа “Цифровая экономика Российской Федерации”»[3]. Последний характеризуется большей структурированностью и особым вниманием к проблемам цифровизации государственного управления. Так, в структуре названного национального проекта имеется специальный федеральный проект «Цифровое государственное управление»[4].
Несмотря на различия в указанных программно-проектных документах, их реализация оказала схожее влияние на механизм государственного управления [6]. Имеют место «изменения в целях, объеме и методах деятельности государств в экономической, социальной, политической, экологической и международной жизни» [15]. С учетом имманентной связи между целями, задачами, функциями государства и деятельностью органов исполнительной власти цифровизация не могла не оказать влияние на административно-правовой статус последних. Показательно, что в правовых исследованиях второй половины XX в., посвященных автоматизированным системам управления, отмечалась указанная закономерность, то есть изменение «структуры, функций и методов работы аппарата управления» как результат использования новых технологий в государственном управлении [12].
Как отмечается в Паспорте национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»[5], реализация национальной программы «Цифровое государственное управление» позволит осуществить окончательный переход на электронное взаимодействие граждан и организаций с государством, а также сделает более удобным указанное взаимодействие для граждан и организаций [11].
В рамках национальной программы разработана концепция суперсервиса «Цифровое исполнительное производство» (далее – суперсервис). С 20 июня 2022 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон «Об исполнительном производстве»[6], устанавливающие новый порядок вынесения постановлений по вопросам исполнительного производства.
Исполнительное производство на современном этапе развития Российской Федерации выступает залогом подлинной реализации принципа законности, претворения в жизнь механизма защиты прав и интересов субъектов правоотношений [5].
Д.Х. Валеев и Н.Н. Маколкин отмечают, «исполнительное производство является важнейшим этапом гражданского процесса» [1; 2]. Исследователи особо подчеркивают, что «технологическое развитие исполнительного производства на сегодняшний день является естественным процессом, без которого достичь реального исполнения судебных решений и актов иных уполномоченных органов уже проблематично» [Там же].
Е.В. Васьковский, изучая проблемы гражданского процесса, утверждал, что «порядок судоустройства должен быть таким, чтобы гражданин, нуждающийся в защите своего права, мог быстро и легко получить ее и в то же время чтобы суд, к которому гражданин обратился, был в состоянии без излишнего труда удовлетворить его требования. Чем короче и легче путь от предъявления иска до судебного решения, тем процесс совершеннее» [3, с. 95]. Таким образом, чем короче и быстрее путь от предъявления исполнительного документа до восстановления нарушенного права взыскателя, тем совершеннее исполнительное производство.
Создание суперсервиса – это новый специфический вид государственных услуг, который будет способствовать повышению эффективности исполнения актов юрисдикционных органов и расширит доступность сервисов для населения.
Э.Р. Лабашова вместе с тем отмечает: «…не стоит забывать о том, что отдельные категории исполнительных документов, например, содержащих требования неимущественного характера, о взыскании алиментных платежей, по трудовым спорам, зачастую требуют личного контакта судебного пристава-исполнителя со сторонами исполнительного производства. Одновременно необходимо отметить, что судебный пристав-исполнитель при проведении исполнительных действий также применяет меры классического исполнения, такие как арест и изъятие имущества, вносит предупреждения об уголовной ответственности, уполномочен на составление административных протоколов, проводит разыскные мероприятия с выходом по известным адресам должника, соответственно цифровизация данных процессов в исполнительном производстве невозможна» [10].
Э.Р. Лабашова предполагает, что «более эффективного исполнения актов судебных органов возможно достичь не только через внедрение информационных технологий, но и путем снижения нагрузки на судебного пристава-исполнителя, а это можно сделать, исключив из функционала деятельности службы судебных приставов исполнение несудебных документов, тем самым максимально обеспечив эффективное правосудие» [10].
В свою очередь, В.П. Кудрявцева проанализировала ряд нововведений в сфере исполнительного производства, внесенные Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 417-ФЗ, и указала на некоторые проблемы. Во-первых, по мнению автора, «изменение, внесенное в Закон об исполнительном производстве рассматриваемым Федеральным законом, является первым случаем введения в российскую юриспруденцию автоматического правоприменения без участия должностного лица» [8]. В.П. Кудрявцева опасается, что «все многообразие юридических фактов, которое может иметь место в конкретной ситуации, не способно быть выражено языком программирования, и принятие правоприменительного акта будет представлять собой иллюзию волеизъявления» [Там же].
Во-вторых, В.П. Кудрявцева, отметила, что «вызывает вопрос порядок отмены и изменения постановлений ФССП России, вынесенных в автоматическом режиме… если постановление будет вынесено ошибочно, остается неясным субъект, который может поставить вопрос о неправомерности акта, сформированного системой» [8].
И, наконец, в-третьих, В.П. Кудрявцева констатирует, «не до конца прояснена техническая составляющая реализации нововведения… если постановление ФССП России будет выноситься без участия должностных лиц, возникает вопрос принадлежности электронной цифровой подписи, которой эти документы должны быть подтверждены» [8].
В итоге автор приходит к выводу, что «введение программы-правоприменителя представляется еще преждевременным» [8].
Тем не менее, в отечественной процессуальной доктрине отмечают, «нововведения позволят судебным приставам уделять больше времени осуществлению активных исполнительных действий, необходимых для принудительного исполнения судебных актов. Появление автоматической системы прекращения исполнительного производства и снятия арестов будет выгодно и должнику, которому не придется в личном порядке обращаться к приставам с требованием о снятии запрета на выезд за границу, поскольку зачастую сотрудники Федеральной службы судебных приставов самостоятельно такие запреты не снимают» [20].
Запланированная цифровая трансформация исполнительного производства обусловлена не только закреплением ее в программных документах в качестве одной из составляющих процесса перехода к цифровому государственному управлению, но и объективной необходимостью: количество документов, поступающих в Федеральную службу судебных приставов (ФССП России) ежегодно растет [18]. В 2020 г., по данным ведомства, всего на исполнении находилось 110,5 млн исполнительных производств, что на 7,6 млн больше, чем в 2019 г. (102,9 млн)[7].
Ряд авторов подчеркивают, что «подобного рода автоматизация является первым случаем для российской практики. Несомненно, 20 июня войдет в историю как большой шаг в сторону цифрового исполнительного производства. Существующие на сегодняшний день две основные проблемы – затянутость самого процесса и ошибки, порождаемые человеческим фактором, будут решены при введении в оборот автоматического вынесения постановлений» [20].
Целями создания суперсервиса являются повышение осведомленности сторон исполнительного производства, повышение прозрачности работы судебного пристава по исполнительному производству для сторон исполнительного производства, упрощение процесса предъявления исполнительных документов взыскателями на исполнение, упрощение процесса подачи заявлений, жалоб, ходатайств в ФССП России[8].
Так, создание электронного реестра исполнительных документов сократит личные контакты и операционные затраты на взаимодействие с ФССП России, снизит временные издержки, связанные с процессом предъявления исполнительного документа и возбуждения исполнительного производства[9].
Для сферы государственного управления это, прежде всего, повышение эффективности принудительного исполнения, сокращение нагрузки на судебных приставов-исполнителей, исполнение требований законодательства по уведомлению сторон исполнительного производства, повышение уровня удовлетворенности граждан качеством государственных сервисов.
Подчеркивается, что важнейшим достижением всех планируемых работ по цифровой трансформации исполнительного производства является значительное сокращение сроков различных исполнительных процедур от нескольких дней или часов до нескольких минут [14].
Площадкой такого суперсервиса выступает Единый портал государственных и муниципальных услуг. Предполагается, что необходимая информация будет предоставляться в автоматическом режиме в течение 30 секунд [14].
Создание суперсервиса «Цифровое исполнительное производство» предусматривает запуск реестровой модели принудительного исполнения судебных решений [7]. Применение реестровой модели предоставления государственных услуг предусмотрено на законодательном уровне. Законодатель под реестровой моделью понимает такое предоставление государственной услуги, при котором результатом услуги является запись в юридически значимом электронном реестре. Область применения реестровой модели в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 478-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части внедрения реестровой модели»[10] в настоящий момент ограничена сферой предоставления государственных услуг по лицензированию отдельных видов деятельности.
Реестровизация в исполнительном производстве предполагает, что основанием для возбуждения производства станет не выдача исполнительных документов и их предъявление приставам, а регистрация в реестре[11]. Таким образом, основанием для удержания денежных средств за долги будет являться не исполнительный документ (его оригинал, экземпляр и т.д.), а запись, сделанная в реестре исполнительных документов.
Согласно проектируемой норме[12] реестр исполнительных документов – это электронный государственный информационный ресурс, предназначенный для учета исполнительных документов сторонами исполнительного производства в ходе принудительного исполнения.
Для наполнения реестра Минюст России подготовил поправки ко всем процессуальным кодексам (от арбитражного до уголовного), по ним именно запись в реестре (а не бумаги) станет основанием для возбуждения исполнительного производства и удержания средств должника. Предполагается, что безальтернативным такой порядок станет с 2023 г., до этого документы могут предъявляться к исполнению как в бумажном или электронном виде, так и через реестр.
Тот же подход Минюст России детализирует и в отраслевых законах: например, в Налоговый кодекс РФ вносится норма о том, что взыскание налогов с должника будет производиться не путем направления соответствующего решения руководителя налогового органа приставу, а путем его регистрации в реестре[13]. Разработаны и размещены для общественного обсуждения проекты федеральных законов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[14], «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»[15], «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации»[16], «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[17], «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»[18].
Оператором реестра исполнительных документов выступил ФССП России.
В сервис будут поступать все документы ФССП России, вынесенные в формате «Принудительное исполнение в электронном виде».
Исследуя проблему реализации права на исполнение судебных актов, Е.Н. Кузнецов отметил, что «в целом сложившаяся ситуация ограничения личного взаимодействия граждан между собой в современных условиях распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) требует более активного развития и применения информационных технологий в исполнительном производстве» [9].
Что касается организационных моментов деятельности ФССП России и ее подразделений, степени организации удаленного взаимодействия должностных лиц службы и участников исполнительного производства, то можно констатировать, что «умаления права на исполнение не происходит, поскольку содержательно принимаемые меры не влияют на возможность взыскателя получить искомое» [9].
Как верно отмечает В.А. Гуреев, «потребность в цифровой трансформации исполнительного производства связывается в современных реалиях не только и не столько с абстрактной идеей перехода к цифровому государственному управлению, сколько с объективно существующей неспособностью эффективно администрировать поступающие исполнительные производства» [4].
Таким образом, цифровая трансформация исполнительного производства способствует оптимальной реализации права взыскателя на исполнение как судебного акта, так и в целом исполнительного производства. Подобная тенденция носит комплексный характер и является одним из направлений развития механизма принудительного исполнения в современном мире.
