Проблема эффективности действия норм права актуализируется всякий раз, когда в своей практической деятельности мы сталкиваемся с различными негативными последствиями их применения. При этом рано или поздно мы задаемся вопросом – что же пошло не так? Почему вот эта норма не работает, а другая применяется совсем не так, как было задумано? Почему определенными правами, закрепленными в соответствующих законах, чаще всего злоупотребляют, а от определенных опять же нормативно закрепленных обязанностей всеми силами стараются уклониться, зачастую небезуспешно?
Однако особую актуальность подобные вопросы приобретают тогда, когда бессистемное, ситуативное правотворчество и порождаемое ими несовершенство правоприменения, ставят под сомнение возможности права как основного регулятора общественных отношений [3].
Вопросы качества закона, обеспечения эффективности его воздействия на регулируемые общественные отношения, выявления и устранения дефектов в праве стали предметом исследования как теоретиков права, так и представителей отраслевых юридических наук. Между тем какой-либо целостной, законченной теории и основанной на ней эффективной системы обеспечения качества нормативных правовых актов пока не существует. Объясняется это прежде всего многоаспектностью рассматриваемых явлений.
По мнению С. В. Полениной, качество закона и эффективность законодательства можно рассматривать в трех аспектах: социальном – соответствие социальным реалиям, целям и задачам, поставленным при его принятии; политическом – степень его соответствия общественным потребностям; правовом – рациональность внутренней организации нормы, закона, системы законодательства [20].
Качество закона через совокупность его формальных и содержательных свойств исследует Е. В. Сырых. Формальные свойства (атрибуты) характеризуют закон как источник права. Содержательные свойства определяются как критерии, характеризующие способность закрепленных законом норм права быть регуляторами общественных отношений. Автор выделяет в содержании закона четыре аспекта: юридический, логический, языковой и социальный. Общими критериями указанных аспектов качества закона являются нормативность, системность, конкретность, полнота, юридическая правильность ненормативных элементов закона, соответствие его содержания правилам и законам логики, простота, краткость, ясность, точность, социальная обусловленность и адекватность способа правового регулирования социальной действительности [25, с. 6-7].
Аналогичного подхода придерживается Т. В. Кашанина, предлагающая следующее определение качества законодательства – внутренне присущая его форме и содержанию совокупность социальных и юридических свойств, обусловливающих пригодность законодательства удовлетворять определенные потребности общества. При этом автор выделяет требования, которым должно отвечать законодательство, чтобы быть качественным: отражение воли государства (соответствие реальным общественным отношениям), стремление к минимальному количеству нормативных правовых актов, стабильность, своевременное обновление, полнота, конкретность и демократичность [9, с. 154-158].
В свою очередь, Н. В. Минюк предлагает рассматривать качество закона как совокупность критериев, составляющих его сущность и уровень совершенства, обеспечивающего реализацию закона в сфере общественных отношений. К числу наиболее существенных критериев (признаков, характеризующих качество закона и факторов, оказывающих на него влияние) автор относит: проектирование идеи закона, состоящее в подготовке его концепции; социально-политические критерии; юридические критерии; критерии, отражающие результаты реализации закона [15, с. 4].
Приоритетными свойствами, характеризующими качество закона, по мнению С. А. Воробьевой, выступают его справедливость и ценность. Справедливость законов проявляется в том, что они позволяют учитывать интересы большинства членов общества, осуществлять сбалансированное распределение благ между различными социальными группами, устанавливают формальное равенство субъектов права. Критерием оценки ценности любого закона как управленческого акта является уровень отражения реальных общественных потребностей. В соответствии с данными критериями автор предлагает выделять общественную, государственную, социальную, правовую (юридическую), теоретическую, практическую, статусную и процедурную (процессуальную) ценность, определяющую качество закона [7, с. 10-11].
Представители отраслевых юридических наук придают категории качество закона более практическое, инструментальное значение.
Так В. В. Игнатенко в зависимости от содержания (предметной наполненности) правовых свойств закона выделяет три относительно самостоятельных вида правового качества закона: качество правовой легальности, инструментально-правовое качество, технико-юридическое качество [8, с. 4].
В свою очередь, К. К. Панько понимает под качеством закона систему необходимых признаков и свойств, присущих ему как эффективно действующему регулятору общественных отношений. При этом в правотворчестве качество законов обеспечивается применением развитой совокупности требований, составляющих законодательную технику [19, с. 5].
Кроме того, В. В. Красинский считает основными признаками качества законов выполнение возложенной на законы роли социальных регуляторов, их принятие с соблюдением установленных процедур в пределах предметов ведения, соответствие конституции и другим законодательным актам, проработанность юридической техники [10, с. 96].
Сразу пять групп критериев качества закона предлагают А. А. Брыжинский и А. А. Лукьянов: технико-юридические критерии (в частности, соответствие нормам законодательной техники); политические критерии (соответствие интересам государства, государственному режиму и т. д.); экономические критерии (ресурсообеспеченность закона, приоритетность затрат на реализацию и т. д.); управленческие критерии (методы реализации закона, соблюдение правил управления, коррупционность и т. д.); социальные критерии (степень соответствия сложившихся общественных отношений и норм права их регламентирующих и т. д.). Тем не менее авторы считают, что технико-юридические критерии качества закона являются наиболее важными [4, с. 71].
Вместе с тем, М. А. Соколова определяет качество как такое состояние нормативного правового акта, при котором соблюдены все требования юридической техники, что обеспечивает его пригодность [23, с. 45]. По мнению автора, наиболее полную и удобную с практической точки зрения классификацию требований юридической техники предлагает Т. В. Кашанина, которая выделяет содержательные правила (правила социальной адекватности), правила логики, языковые правила, структурные правила, формальные (реквизитные) требования и процедурные правила [9, с. 112].
Таким образом, большинство авторов связывают качество закона с соответствием определенным критериям, относящимся к его форме и содержанию, а также с общественно полезными результатами его действия. Тем не менее, приведенные отдельные точки зрения, несмотря на разницу в формулировках, отдают приоритет в понимании качества закона как его соответствия прежде всего правилам юридической техники. При этом социальная составляющая его качества либо упоминается наряду с юридико-техническими критериями, либо вообще включается в их состав.
В результате однозначно оценить качество конкретного нормативного правового акта либо его проекта с использованием обозначенных подходов на практике весьма затруднительно. На наш взгляд, неукоснительное соблюдение законодателем юридической техники даже в самом широком ее толковании не является гарантией качества принимаемых актов. Как справедливо отметил Ю. А. Тихомиров на одной из конференций, качество закона нужно понимать не только с точки зрения его качества как документа, но также в плане оценки того, насколько полно закон решает определенную социальную задачу [26, с. 10]. Если цели принятия закона не соответствуют общественным потребностям, то соблюдение формальных юридико-технических критериев его качества не обеспечат. С этой точки зрения обоснованным является подход к определению качества закона, предложенный В. И. Червонюком. По мнению автора, качество закона представлено двумя взаимосвязанными аспектами: социальным, характеризующим фактическое содержание закона, и специально-юридическим, отражающим качество его юридической формы или адекватность формы фактическому содержанию закона. Определяющее значение все же имеет социальный аспект. Однако и социальные характеристики закона теряют правовое значение, если они не имеют надлежащего оформления [30, с. 491].
За последние четверть века бурного развития законодательства в Российской Федерации накоплен колоссальный объем нормативных правовых актов, что актуализирует проблему оценки качества действующего законодательства.
Для обозначения различного рода недостатков действующих нормативных правовых актов используется категория «дефект». Однако единого подхода к пониманию сущности этого правового явления, его содержательного наполнения, несмотря на имеющиеся исследования отдельных дефектов в отраслевых юридических науках, также не выработано.
Общетеоретическое определение дефекта в праве предлагает Н. В. Суслова – это недостатки юридической формы и содержания действующего права, нормативно-правовых актов и иных юридических документов, юридических фактов и правоотношений, наличие которых препятствует эффективной реализации и применению норм права, а также достижению целей правового регулирования [24, с. 39].
Многими авторами различные аспекты дефектности права, исследуются применительно к таким правовым категориям как правовой пробел, правовая неопределенность, правовая коллизия, юридическая (правотворческая) ошибка [2; 5; 6; 16; 21; 22; 27; 29].
В последние годы проблемы дефектов активно исследуются представителями науки конституционного права. Однако применительно к дефектам нормативных правовых актов однозначных подходов в их понимании также не наблюдается.
Так, по мнению С. А. Авакьяна, дефекты в конституционном праве – категория весьма широкая, они связаны с выбором регулирования, качеством норм и данностью их реализации. Соответственно автор выделяет три группы дефектов: дефекты конституционно-правовых идей; дефекты, связанные с моделью и содержанием акта (дефекты разработки); дефекты правоприменения [1, с. 3-12].
Кроме того, О. Е. Кутафин указывает на спорность рассуждений о дефектах конституционно-правовых идей. Во-первых, непонятно кто определяет дефектность этих идей, а во-вторых, если согласиться с данным утверждением, то в науке конституционного права останутся лишь одни дефективные идеи, поскольку все они в той или иной мере спорны. Другие же дефекты, по его мнению, сводятся к тем или иным недостаткам конституционно-правовых норм [11, с. 620-621].
Между тем, М. С. Матейкович также рассматривает дефект в некоем обобщенном виде, как такое состояние правовых норм, при котором регулирование общественных отношений нарушает оптимальный баланс интересов общества и государства [14, с. 15]. Поддерживает такую точку зрения и С. И. Цыбуляк, указывая, однако, что в целях исследования данного феномена более важное значение имеет определение дефекта в узком смысле – низкое качество правового регулирования, в силу которого затрудняется применение соответствующих правовых норм, порождаются негативные политические и социально-экономические явления, необоснованно ущемляются личные и общественные интересы. При этом, с учетом характера негативного влияния на содержание правового регулирования, автор также делит дефекты на пробелы в праве, противоречия (коллизии) правовых норм, неопределенность правового регулирования, нарушения требований юридической техники при построении текстов нормативных актов, нерациональное размещение норм в системе права, чрезмерное дублирование правил поведения в актах разной юридической силы, избыточное правовое регулирование [28, с. 12]. Аналогичного подхода к определению дефектов в конституционном праве придерживается и Ж. Е. Овсепян [17, с. 10].
На наш взгляд, на основе приведенных подходов сложно сформулировать однозначные и непротиворечивые критерии дефектности, которые можно было бы применить при оценке конкретного нормативного правового акта. Попытку сформулировать такие критерии предприняла М. А. Соколова, предложившая следующее определение дефекта – несовершенство, состоящее в несоответствии нормативного правового акта одному или нескольким требованиям юридической техники, влекущее снижение пригодности нормативного правового акта или его непригодность [23, с. 57].
В целом обозначение дефектов нормативных правовых актов как конкретных проявлений их некачественности с практической точки зрения представляется наиболее оправданным и удобным. Однако автор придерживается широкого понимания правил юридической техники, разделяемого далеко не всеми. По этой причине, как инструмент диагностики дефектности конкретных нормативных актов, данное определение не лишено недостатков.
Пригодность нормативного правового акта в конкретных правоприменительных ситуациях может толковаться по-разному. Во многих отраслях российского права действуют акты, имеющие изъяны юридической техники, но тем не менее эффективно решающие поставленные задачи. Если законодатель не реагирует на, казалось бы, очевидную пробельность, коллизионность, ошибочность, в общем, дефектность нормативного правового акта или определенных его норм, игнорирует даже весьма обоснованные и проработанные с точки зрения юридической техники предложения по их совершенствованию, значит он не считает их дефектными. Причем в эти же акты иногда вносятся изменения, которые не только не устраняют существующие «дефекты», но и порождают новые.
По справедливому замечанию С. А. Авакьяна, «… нельзя не сказать открыто об одной из существенных причин дефектов в конституционном праве, которая объединяет все… Это так называемый дефект пренебрежения нормами конституционного права в интересах политической воли, когда законодатель отчетливо понимает, что он творит дефекты, но делает это сознательно» [1, с. 11]. К сожалению, это высказывание справедливо не только в отношении нормативных правовых актов конституционного права.
Представляется, что для однозначной квалификации тех или иных недостатков нормативных правовых актов в качестве дефектов, и принятия необходимых и достаточных мер по их устранению, необходимо прежде всего опираться на социальные характеристики качества закона, выявлять реальные цели принятия того или иного акта или его отдельных норм.
В последние десятилетия мы привыкли к рассуждениям о социальной ценности государства и права. Ни у кого не возникает сомнений, что право выступает в качестве социального регулятора отношений в различных сферах жизни общества. Однако на практике мы сталкиваемся с нормативными актами, содержание которых отражает не публичные, а именно частные интересы. При этом общественно значимые цели таких актов активно декларируются, а частные тщательно маскируются. Поскольку подобные нормативные правовые акты фактически выступают как способ достижения частных целей, то они не выполняют функцию регулятора общественных отношений и, естественно, нарушают публичные интересы. Если определенное правило поведения сформулировано для конкретных лиц или организаций, то негативные последствия его применения обеспечены. Почему же законодатель порой игнорирует эти, казалось бы, очевидные вещи?
Еще Ф. Энгельс в своей знаменитой работе обращал внимание на то, что в большинстве известных в истории государств предоставляемые гражданам права соразмеряются с их имущественным положением, и этим прямо заявляется, что государство – это организация имущего класса для защиты его от неимущего [13, с. 78]. Трудно не согласиться и с утверждением марксистко-ленинской теории о том, что право есть возведенная в закон воля господствующего класса, поскольку такое его понимание соответствует природе самого человека. В современной психологии в качестве базовых потребностей человека, без которых он не может комфортно существовать, выделяются физиологические (в том числе в пище), материальные, социальные, а также потребность в уважении, в признании собственных достижений, стремление к престижности [18]. Стремление человека к добыванию ресурсов и доминированию, а следовательно, приоритет личных интересов над общественными, является основой его мотивационной сферы [12, с. 517-524]. Можно не сомневаться – в любом государстве обязательно найдутся граждане, путающие или даже отождествляющие собственные интересы с государственными в определенных сферах общественных отношений. Однако всем хорошо известно, к чему рано или поздно приводит господство частных интересов на государственном уровне.
Во избежание таких последствий одной из основных задач современного законодательства провозглашается закрепление определенного баланса публичных и частных интересов в различных сферах общественной жизни. Соблюдение этого баланса обеспечивает стабильность государства в целом.
Особенно остро эта задача стоит перед законодателем при регламентации общественных отношений, где конфликты между публичным и частным неизбежны. Такие отношения традиционно связаны с получением и реализацией властных полномочий, приобретением, управлением и распоряжением различного рода ресурсами. Неслучайно, что большую часть реальных или мнимых дефектов мы обнаруживаем в нормативных правовых актах таких «динамично развивающихся» (подверженных многочисленным изменениям и дополнениям) отраслей российского права как конституционное, уголовное, административное, экологическое, финансовое. Именно нормативные акты этих отраслей мы чаще всего имеем в виду, когда говорим о законах, принимаемых за «закрытыми дверями», непродуманных, поспешных, содержащих коррупциогенные факторы, несоответствующих правилам юридической техники и т. д. Игнорирование интересов отдельных субъектов таких правоотношений при подготовке и принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений, неизбежно приводит к уклонению от соблюдения, появлению разнообразных схем обхода соответствующих правовых предписаний, многочисленным фактам злоупотребления правом. Даже в случаях, когда нормативные акты или отдельные нормы в целом направлены на удовлетворение государственных и общественных потребностей, в правоприменительной деятельности их постоянно пытаются использовать в качестве инструмента для достижения собственных, говоря языком уголовного закона, корыстных целей. Если практика, прежде всего судебная, демонстрирует успешность этих попыток, то подобные нормативные акты безусловно являются дефектными.
Таким образом, в обозначенных отраслях российского права пробелы, коллизии, правовая неопределенность, недостатки технико-юридического оформления текстов нормативных правовых актов, являются не только следствием естественного развития законодательства, но зачастую и закономерным результатом неконкретности целей правового регулирования, разбалансированности интересов субъектов регулируемых правоотношений, обслуживания с помощью нормативных правовых актов частных интересов, т. е. некачественности социального содержания этих актов.
Попытки же исправления недостатков чаще всего осуществляется путем механического исключения частей, пунктов или даже целых статей из текста соответствующего нормативного правового акта, их редакционного изменения, усиления ответственности за несоблюдение содержащихся в акте предписаний без учета вышеуказанных концептуальных (базовых) недостатков, что зачастую приводит лишь к появлению новых схем обхода и злоупотреблений.
Однако наиболее опасным последствием отсутствия подходов к определению баланса публичных и частных интересов в рамках правового регулирования различных сфер общественных отношений является возможность законодателя по своему усмотрению, произвольно, без сколько-нибудь существенного общественного резонанса, вносить принципиальные изменения в действующие нормативные правовые акты. В этом случае практически любой закон можно легко превратить из основного социального регулятора общественных отношений в инструмент решения экономических, а также политических задач отдельных граждан и организаций.
В связи с изложенным, в контексте разработки методологической основы для выявления дефектности действующих нормативных актов следует различать базовые (сущностные) и технико-юридические дефекты. Базовые дефекты являются определяющими для оценки качества нормативных правовых актов. Во многих случаях такие дефекты могут быть устранены только путем отмены нормативного правового акта или глубокой переработки его текста.
Базовый (сущностный) дефект имеет место тогда, когда нормативный акт в целом или группа норм в его структуре не соответствуют подходам к определению баланса публичных и частных интересов, существующим в рамках регулирования определенной сферы общественных отношений, отражают частный, корпоративный интерес и могут быть использованы для удовлетворения потребностей отдельных граждан или организаций в ущерб интересам общества и государства.
