Развитие современной цивилизации происходит весьма динамично, свидетельством чего является трансформация общественных отношений, связанная, прежде всего, с активным внедрением цифровых технологий во все сферы жизни. Наиболее интенсивно процессы цифровизации затронули экономическую сферу, что поменяло как характер взаимодействия субъектов экономических отношений, так и содержательные и видовые характеристики самих этих субъектов.
Трансформация экономических отношений повлекла за собой существенные изменения в сфере государственного управления, что связано с активной попыткой включения в процесс управления искусственного интеллекта, блокчейна и прочих передовых технологий. Оценка эффективности цифровизации государственного управления противоречива, однако, отрицать неизбежный процесс поступательного развития современного мира невозможно, поэтому необходимо как можно более гибко и быстро подстраиваться под него и корректировать существующие правила под меняющиеся реалии.
В этом случае надежды возлагаются на правовую систему, поскольку именно она должна осуществить нормативное регулирование данных процессов. Как абсолютно справедливо отметил В.Ф. Попондопуло, любые происходящие процессы, включая цифровизацию экономической и государственной деятельности, должны иметь некую правовую форму, которая и нуждается в особом анализе со стороны юридического сообщества [19, с. 30]. В данном случае право должно выполнять некую «сопровождающую» функцию, что указывается и другими исследователями [21, с. 482]. С этим сложно не согласиться, поскольку именно право облачает государственные веления и действия в соответствующую форму и придает им обязательный характер.
Однако реальность такова, что данная система достаточно консервативная и менее гибкая, чем прочие сферы. Возникающие вызовы требуют быстрых и своевременных решений в сфере правотворчества, правоприменения и в правовой науке. Но это не всегда представляется возможным, поскольку требует соответствующих временных и ресурсных затрат. Кроме того, следует помнить, что зачастую в России правовое регулирование носит «догоняющий» характер и не способно на адекватное отражение возникающих общественных отношений [10, с. 24]. Сложность также обусловлена тем, что новые правовые реалии требуют новых методов исследования, новых подходов, и это достаточно сложно сформировать в правовой науке быстрыми темпами. На необходимость трансформации методологических подходов исследования обращает внимание в своих трудах Д.А. Пашенцев, отмечая, что в переработке нуждаются не только сами методы исследования, а все то, что дает понимание предмета в целом [17, с. 10]. О необходимости методологического обновления говорят О.Л. Солдаткина [21], И.Л. Бачило [7] и др. Действительно, актуализация методологического вектора исследований правовых категорий с учетом особенностей процессов цифровизации, использование межотраслевых методов даст возможность увидеть новые, интересные результаты взаимодействия различных областей научного познания.
Цифровые технологии внедряются во все сферы права в большей или меньшей степени, но первоочередное внимание привлекает правотворческая деятельность, темпы которой резко возросли под влиянием происходящих процессов. Цифровизация правотворчества получила широкое освещение в научной литературе, что подтверждает актуальность анализа данного процесса и необходимость проведения дальнейших исследований. В ряду исследователей, предметно и системно раскрывших данный вопрос, следует отметить, прежде всего, Д.А. Пашенцева, который в монографии, посвященной цифровизации правотворческой деятельности, рассмотрел этот процесс, начиная с методологических особенностей исследования и заканчивая анализом цифровизации нормотворчества на локальном уровне [26]. Т.Я. Хабриева, рассуждая о праве в условиях цифровизации в целом, также не единожды отмечала и значимость правотворческой деятельности в данном инновационном процессе [24]. Рассматривая трансформацию правотворческой деятельности, исследователи анализируют различные аспекты этой деятельности от рассмотрения сути информационных технологий, преимущественно внедряемых в эту сферу [16], до предметного анализа конкретных инноваций, к примеру, технологий Big Data [12], LegalTech [15], искусственного интеллекта [15; 9] и т.д. Для эффективного внедрения всех инноваций нужны соответствующие специалисты, которые, пользуясь своим естественным интеллектом, смогут это реализовать, что также связано с определенными сложностями на современном этапе. Кроме того, для увеличения эффективности социально-экономического и технического развития государства, Россия нуждается в «опережающем» правовом регулировании, которое заключается в стратегическом планировании, прогнозировании общественных отношений и создании новых правовых регуляторов [11].
В литературе отмечается, что цифровизация правотворчества является одним из направлений функционирования электронного государства, в рамках которого соотношение субъектов («человек-общество-государство») переводится в цифровую плоскость [13, с. 6], что изменит вектор государственного развития в целом [23, с. 62].
В силу того, что на данном этапе процесс цифровизации носит инновационный характер и сегментарно входит в правотворческий процесс, роль человека пока остается незаменимой [18], что целесообразно учитывать при принятии социально значимых решений и проектов. Зарубежные исследователи указывают, что цифровизация, в том числе и правотворческой деятельности, может иметь две модели:
– полная автоматизация всех процессов, предполагающая полное исключение человека:
– сохранение участия человека на стадии принятия окончательного решения [4].
Анализируя подобное мнение, конечно, нельзя не принимать во внимание, что на современном этапе участие человека и его влияние на многие процессуальные аспекты можно заменить технологическими средствами и это значительно упростит и ускорит правотворческую деятельность. Выбор соответствующей модели и является одним из «системообразующих вопросов» [13, с. 7], решение которого приведет к формированию определенной парадигмы цифровизации российского законодательного процесса.
Новые технологическое возможности рассматриваются как способ включения институтов гражданского общества и граждан в процесс принятия государственно-значимых решений, что, по мнению ряда зарубежных ученых, будет способствовать демократизации общества [1; 3].
В правотворческой деятельности основными этапами, где можно применять цифровые технологии, исследователи считают выявление общественного мнения через онлайн-форумы; разработку законопроектов; проведение консультаций со специалистами, экспертами в онлайн-формате; онлайн-голосование за проекты; доступ к нормативным актам через электронные базы [5]. Все это, в той или иной форме, используется в практике различных государств, что дает возможность оценить эффективность подобных инноваций.
Правотворческий процесс начинается с формирования правотворческой инициативы. Внедрение в эту стадию цифровых технологий вполне целесообразно и дает возможность привлечения широкого круга заинтересованных лиц. Включение в инициативную стадию граждан и их объединений не является чем-то новым и специфическим. Многие зарубежные государства закрепляют возможность сбора подписей граждан для внесения законопроекта в парламент государства. Однако стоит отметить, что в ряде государств сбор подписей проходит в письменном виде, без использования электронных технологий, несмотря на имеющиеся возможности (Австрия, Албания, Испания, Польша и т.д.). В части государств подписи собираются в смешанном виде – электронном и письменном (Финляндия, Латвия, Литва, Эстония)[1].
В законодательстве России право законотворческой инициативы на федеральном уровне не предусмотрено, но в ряде субъектов граждане могут подавать свои проекты в законодательные органы субъекта. В рамках правотворческой деятельности в целом, на всех уровнях, в России действует институт общественной инициативы в виде онлайн-платформ, которые позволяют гражданам и их объединениям предлагать различные инициативы и участвовать в обсуждении предлагаемых проектов. В качестве примера таковых можно отметить «Российскую общественную инициативу», основанную в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса “Российская общественная инициатива”»[2], Федеральный портал проектов нормативных правовых актов, созданный по инициативе Министерства экономического развития РФ.
По некоторым данным, в России «существует более 40 различных электронных платформ общественного участия на разных уровнях государственного управления, но их типологии … не разработано» [20, с. 213]. Подобные платформы, разумеется, не являются новшеством в мировой практике. Примерами могут быть платформа Simplex+ в Португалии, которая нацелена на создание новых государственных онлайн-услуг, оптимизацию и дебюрократизацию существующих отношений между органами государственной власти и гражданским обществом[3], платформа Reaching everyone for active citizenry & home (REACH) в Сингапуре, направленная на содействие общегосударственным усилиям по установлению связей с гражданами по национальным и социальным вопросам[4] и т.д.
Использование подобных платформ предполагает демократизацию законодательной власти и сближение с гражданами в процессе обсуждения всех значимых инициатив, но это не всегда реально достижимо в силу технологических особенностей либо иных причин [3]. Объективно оценивая расширение круга вовлеченных лиц в процесс обсуждения проектов, вряд ли можно соотносить это с демократизацией напрямую, поскольку предлагаемые изменения чаще всего не учитываются. В то же время символическое делегирование правотворческой власти увеличивает зоны влияния и престиж правотворческих органов, что является привлекательным для властных структур при внедрении подобных инноваций [8].
В Федеральном Собрании РФ используется достаточно много систем, обеспечивающих открытость работы этого органа и возможность взаимодействия с гражданами. Это, прежде всего, Система обеспечения законодательной деятельности (СОЗД), которая автоматизировала типовой законодательный процесс и повысила уровень информированности граждан о законодательной деятельности благодаря доступу к подробной информации об объектах законотворчества, в том числе, через мобильные приложения. Это также подсистема «Виртуальная приемная» на официальном интернет-сайте Совета Федерации, программно-технический комплекс «Информационный киоск Приемной Совета Федерации», который дает возможность гражданам знакомиться с актуальной информацией о сенаторах, графике их личного приема и т.д. Таким образом, обеспечивается некая открытость и доступность деятельности законотворческого органа.
Цифровые технологии, скорее всего, также затронут процесс подготовки нормативного акта, а также его структуру в целом. В процессе подготовки текста нормативного акта зарубежными специалистами предполагается использовать «машинное обучение» (ML-модель) [6], что позволит уже на начальной стадии выявлять недостатки и противоречия в тексте акта. Также ML-модель дает возможность прогнозировать предполагаемые результаты внедрения нормативного акта в практику. ML-модель успешно используется во многих правовых сферах зарубежных государств. Например, в США ML-модель может предсказывать места совершения будущих преступлений и показывает их на карте города, она активно используется в деятельности юрисконсультов и т.д. В России эта система пока не получила большого распространения так как для ее использования необходима оцифровка всех основных документов, что достаточно сложно сделать быстро и комплексно. Однако в ближайшем будущем это станет возможным и откроет возможности для прогнозирования последствий принимаемых проектов.
Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Так, российская компания «Симплоер» (активный участник рабочих групп Сколково по нормативному регулированию программы «Цифровая экономика Российской Федерации») предлагает внедрить в процесс создания нормативного правового акта концепцию автоматизации права, предполагающую использование машиночитаемых норм, создаваемых на базе программного языка (LL-модель). Их концепция предполагает автоматизацию права по трем ступеням. Во-первых, внедрение специального юридического языка программирования, что даст возможность создавать специальные тексты с метками, которые возможно распознавать с помощью любых цифровых программ. Во-вторых, автоматизация законодательства на естественном языке, что является достаточно удобным и привычным. В-третьих, симбиоз двух предыдущих механизмов, что предполагает использование естественного языкового выражения норм с параллельным кодированием для автоматизации с использованием ручной отладки алгоритмов[5]. Создание юридического языка является обязательным условием для автоматизации правотворческого процесса.
Что касается изменения самой конструкции нормативного правового акта, то, как отмечают иностранные исследователи [1], использование цифровых технологий располагает к отказу от жесткого формализма и устойчивых конструкций, что свойственно для многих видов правовой деятельности. Как вариант, автор предлагает следовать времени и рассматривать нормативный акт не как «систему доставки информации» или как «искусственное моделирование» ситуации, а воспринимать его как некий сценарий с несколькими вариантами действий, которые граждане могут выбирать сами в зависимости от ситуации и личных предпочтений [2, с. 49 – 50]. Таким образом, нормативный акт становится некой инструкцией к действию, а не жесткой конструкцией с общеобязательным характером. Но это достаточно спорный вопрос, поскольку наличие формализованной конструкции является некой гарантией стабильности принятого акта, поэтому в рамках российской правовой системы отказ от стандартной формы нормативного правового акта случится не так скоро, как в более «гибких» системах, к примеру, англо-саксонского права. Автоматизированное создание текста нормативного акта на данном этапе также невозможно по причине того, что даже на теоретическом уровне не разработано понятие экспертизы теста нормативного акта, виды необходимых экспертиз, нет положений об оценке регулирующего воздействия и т.д. Поэтому использование технологий возможно лишь для проверки и выявления коллизий, удаления устаревших данных и для решения иных технических сложностей.
Одной из стадий правотворческого процесса является обсуждение проекта нормативного правового акта. Эта процедура особенно значима в ходе законотворческого процесса, поэтому она также подвергается инновационным внедрениям, позволяющим, помимо привлеченных специалистов и экспертов, принять участие в этом процессе обычным гражданам. Данная практика активно используется в ряде зарубежных государств (Венгрии, Германии, Израиле, Румынии, Словении, Эстонии). В некоторых из них граждане имеют право направлять свои замечания к законопроекту в письменной форме или отсылать свои предложения по электронной почте[6], где-то создаются электронные площадки, предусматривающие возможность проведения дискуссий и обсуждений.
Что же касается российской практики, то, как уже было сказано, обсуждение гражданами проектов возможно в рамках исполнительного правотворчества. К процессу обсуждения законопроектов гражданам доступ ограничен. К примеру, на сайте Совета Федерации в блоке «Обсуждение» в разделе «Законопроекты» размещаются тексты законопроектов, по которым принято решение о вынесении на общественное обсуждение на сайте Совета Федерации. Таким образом, это возможно только при принятии решения законодательным органом о вынесении проекта на общее обсуждение – в иных случаях этого не предусмотрено.
Процесс голосования за принятие нормативного правового акта может быть модернизирован проще и быстрее всего, так как цифровые технологии в процессе голосования и подсчета голосов применялись не единожды. Наиболее перспективно использование для этой цели технологии блокчейна, которая позволяет создавать и менять реестры, что как раз применимо к системе подсчета голосов. Этот процесс будет полностью автоматизирован, результаты будут определяться практически мгновенно.
Процесс подписания нормативного правового акта существенных изменений не потерпит, а вот процесс обнародования и публикации также может быть трансформирован с учетом внедрения цифровых технологий, позволяющих обеспечить максимальную быстроту опубликования нормативного акта и его доступность широким кругам населения.
Цифровые технологии необходимо задействовать не только на этапах правотворчества, но и для систематизации нормативных правовых актов. Как отметил В.Д. Зорькин, цифровизация позволит «упаковать» нормативные акты в программный код с целью обеспечения стройности их системы, определенности и однозначности их содержания» [14]. Благодаря этому можно также обеспечить системность огромного массива имеющихся нормативных правовые актов, преодолеть их пробельность и коллизионность. Это особенно актуально в современный период, который характеризуется активным появлением неких «циклических правовых массивов» [25, с. 88], которые не обособляются в полном объеме в институты или отрасли права, а наоборот, отличаются особенностью проникать через все элементы системы права, взаимодействуя с ними и определяя дальнейшие пути развития права в целом. Это еще раз подчеркивает необходимость систематизации правовых норм и совершенствование механизма их поиска. В этом случае незаменимым инструментов являются цифровые технологии, которые быстро и эффективно могут достичь заявленной цели.
Помимо упорядочения нормативных правовых актов одним из существенных вопросов современного правотворчества является проблема отстающего правотворчества, которое, в силу динамичного развития общественных отношений, а также множества обязательных процедурных моментов, попросту не успевает реагировать на происходящие изменения. Вполне закономерно возникает вопрос об эффективном юридическом прогнозировании, которое также возможно с использованием цифровых технологий. Согласно мнению Ю.А. Тихомирова, «юридическое прогнозирование представляет собой научное предвидение процессов и явлений в правовой сфере» [22, с. 55]. Для быстрого и эффективного прогнозирования могут быть использованы цифровые программы, позволяющие моделировать ситуации и результаты их разрешения, используя неограниченный объем данных, что дает возможность предугадать практически все варианты развития событий. Для практической деятельности это значимо, поскольку позволяет ускорить процесс подготовки и принятия закона. Особенно явственно это прослеживается в отраслевом правотворчестве и дает массу возможностей для сбора информации в специализированных программах.
С позиции самих участников правотворческой деятельности процесс цифровизации значительно упростит их деятельность и позволит осуществлять безбумажное согласование и взаимодействие всех участников процесса, что ускорит процесс принятия акта. Также внедрение цифровых технологий позволит оптимизировать «горизонтальную» коммуникацию между участниками процесса и осуществление ими совместного редактирования текстов в режиме on-line. Можно будет легко отслеживать ход работы над проектом нормативного правового акта, а также текущий статус проекта нормативного правового акта на разных стадиях нормотворческого процесса. Разумеется, что технологические решения в процессе правотворчества позволят решить многие процедурные вопросы, касающиеся внутренних согласований на этапе подготовки документов и т.д. Подобные положения отмечены в 2018 г. Минэкономразвития России, где ведется работа по созданию единой национальной системы разработки и принятия регуляторных решений[7].
Таким образом, на данном этапе цифровые технологии в правотворчестве представляют собой не альтернативу человеку, предполагающую его полное исключение из правотворческой процедуры, а являются способом упрощения деятельности, позволяющим аккумулировать, оперативно анализировать поступающую информацию и осуществлять поиск приемлемого решения.
Задача теоретиков и практиков – определить основные направления и принципы цифровизации правотворчества. Важным является установление целей и пределов внедрения в правотворческую деятельность цифровых технологий, чтобы достигнуть ожидаемого положительного эффекта. Решение поставленных задач откроет новые перспективы в сфере правотворчества, связанные с учетом большого объема информации и повышением эффективности правового регулирования в целом.
