В 2014 г. в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»[1] (далее – ФЗ «О ГКН») были внесены существенные изменения, предусматривающие возможность проведения нового вида кадастровых работ – комплексных кадастровых работ[2]. «Комплексность» таких работ по замыслу законодателя заключается в их проведении в отношении большей части земель и земельных участков на территории квартала (или нескольких кварталов). Предполагается, что в результате, во-первых, будут образованы земельные участки под многоквартирными домами, территориями общего пользования, во-вторых, будут уточнены границы уже существующих земельных участков, поставленных на учет без точных границ («ранее учтенные земельные участки»), в-третьих, будут устранены кадастровые ошибки[3]. Комплексные кадастровые работы в отношении определенной территории могут проводиться только один раз (ч. 4 ст. 42.1 ФЗ «О ГКН»). Технологически их проведение тесно взаимосвязано с процессами градостроительного планирования и планировки территории, поэтому итоговый результат зависит от деятельности не только кадастровых инженеров, но и планировщиков-градостроителей. Юридически это проявляется в установлении обязательности наличия проекта межевания территории для проведения комплексных кадастровых работ (ч. 3 ст. 42.6 ФЗ «О ГКН»)[4].
Очевидно, что в первую очередь данная процедура перспективна для густозастроенных районов с высокой стоимостью земли. При названных фактических обстоятельствах проведение комплексных кадастровых работ может быть экономически выгодным для муниципальных образований. Во-первых, постановка земельных участков в населенных пунктах на кадастровый учет – один из путей расширения налоговой базы для земельного налога. Во-вторых, Федеральной целевой программой «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 гг.)» предусмотрено ежегодное предоставление и распределение между бюджетами субъектов РФ субсидий из федерального бюджета на финансирование комплексных кадастровых работ[5].
Одна из основ проведения комплексных кадастровых работ – недопустимость выборочного их проведения. Такие работы должны проводиться одновременно в отношении всех земельных участков на территории квартала, удовлетворяющих критериям перечня ч. 1 ст. 42.1 ФЗ «О ГКН». Анализируя данный перечень, можно выявить лишь два вида объектов, в отношении которых такие работы проводиться не будут, а именно: а) земельные участки с точно установленными границами; б) неосвоенные, не занятыми какими-либо объектами земли. Примечательно, что территории общего пользования законодатель рассматривает как застроенные территории, или, по крайней мере, занятые определенного типа объектами. Как следствие, проведение комплексных кадастровых работ без установления границ земельных участков в составе территорий общего пользования не соответствует закону. «Белыми пятнами» на карте-плане территории могут оставаться только неосвоенные земли.
С чем связано такое законодательное решение и зачем нужны земельные участки общего пользования? Постановка такого вопроса обусловлена парадоксальным фактом – в настоящий момент многие муниципалитеты обходятся вовсе без земельных участков общего пользования. Улицы и дороги, скверы и бульвары, а также многочисленные подобные им объекты располагаются на землях, в составе которых земельные участки не образованы, но которые включены в состав территорий общего пользования в результате установления расположения красных линий.
На первый взгляд, кажется, что для комплексных кадастровых работ земельные участки общего пользования не должны быть важны, поскольку они не входят в налогооблагаемую базу земельного налога. Однако в действительности это не так. Один из разработчиков Грк РФ Э.К. Трутнев описывает двухэтапную технологию планировки территории, получившую отражение в кодексе, следующим образом: «На первом этапе посредством проекта планировки территории определяются границы улиц и одновременно границы элементов планировочной структуры – будущих кварталов, микрорайонов, районов. На втором этапе посредством проекта межевания территории земельный участок большего размера, равный кварталу, микрорайону, подразделяется на несколько (много) “элементарных” земельных участков» [1, с. 181-184]. Говоря проще, для того, чтобы установить границы земельных участков в составе квартала, сначала необходимо отграничить сам квартал от территорий общего пользования. Чтобы установить границы частных земельных участков (особенно дворов многоквартирных домов), абсолютно необходимо отграничить их не только между собой, но и установить границу между этими участками и улицей.
Одна из основных причин отсутствия срочной необходимости образования земельных участков общего пользования – институт красных линий. Он имеет солидную историю – в России красные линии устанавливались еще в XVIII в. Изначально красные линии рассматривались как границы между улицей и кварталом, однако начиная с XIX в. они стали использоваться и для другой цели – резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд[6]. Юридические последствия установления красных линий – распространение на земли и земельные участки в их границах правового режима земель (территорий) общего пользования, предполагающего запрет на приватизацию земельных участков в их составе (п. 12 ст. 85 ЗК РФ) и запрета на строительство за красной линией[7].
Применительно к вопросу об установлении границ земельных участков общего пользования имеет принципиальное значение следующая особенность красных линий – они не обязательно должны совпадать с фактически существующей границей между улицей и кварталом (это получило отражение в официальной дефиниции красных линий, закрепленной в п. 11 ст. 1 ГрК РФ). Градостроительный кодекс допускает установление с помощью красных линий границ планируемых территорий общего пользования, что позволяет, к примеру, предотвратить удорожание земельных участков, необходимых для планируемого расширения дороги, в результате их застройки. Такая практика получила широкое распространение – красные линии нередко проходят по существующим зданиям. Однако в проекте планировки территории и генеральном плане красные линии существующих и планируемых территорий общего пользования обозначаются одинаково. В результате красные линии не всегда фиксируют фактическую границу между улицей и кварталом, что может создавать ситуацию юридической неопределенности такой границы.
В связи с этим для проведения массового межевания земельных участков приходится определять и фиксировать фактическую границу между улицей и кварталом. Это одна из важнейших задач проекта межевания территории, который служит основой для проведения комплексных кадастровых работ.
Для того чтобы распространить на определенную территорию режим территории общего пользования, достаточно установить красные линии – образование земельных участков для этой цели не обязательно. Именно по этой причине большинство муниципальных образований не стали выделять средства для образования земельных участков в составе таких территорий. В большинстве случаев при проведении работ по межеванию территории, а в дальнейшем – комплексных кадастровых работ, границы таких земельных участков будут устанавливаться первично, с нуля.
Чем будут полезны для практики границы земельных участков общего пользования? Было бы ошибочным считать, что при наличии красных линий земельные участки общего пользования вовсе не требуются и установление их границ не имеет никакого практического значения. В г. Москве, где земельные участки общего пользования используются наиболее интенсивно, необходимость кадастрового учета земельных участков осознавалась достаточно остро. В результате проведения масштабных работ по образованию земельных участков в г. Москве было поставлено на кадастровый учет 9 313 земельных участков общего пользования[8].
Образование земельных участков в ходе проведения комплексных кадастровых работ позволяет:
1) установить земли, фактически занятые улицами, дорогами, скверами, бульварами и подобными объектами, образовать земельные участки и зарегистрировать на них право муниципальной собственности;
2) создать дополнительную гарантию против приватизации земельных участков общего пользования собственниками строений (напр., нестационарных торговых объектов) засчет наличия информации об их границах в государственном кадастре недвижимости (с 2017 г. – в Едином государственном реестре недвижимости);
3) выявить или уточнить фактическую границу между улицей и кварталом, необходимую для образования земельных участков внутри квартала;
4) создать основу для использования сервитутов для оформления прав на участки, занятые линейными объектами (как известно, сервитут может быть установлен только в отношении земельных участков, но не земель; несмотря на введение в 2014 г. института использования земель на основании разрешения (без предоставления земельных участков) для размещения большинства видов линейных объектов, необходимость установления сервитута может быть востребована и сейчас (напр., в случаях пересечения линейным объектом земельного участка, представленного частному лицу, либо в случаях строительства эстакад))[9].
При проведении комплексных кадастровых работ в пределах территорий общего пользования кадастровые инженеры, вероятно, столкнутся со следующими сложностями:
- В большинстве населенных пунктов проекты планировки территории и проекты межевания территории проводились не для всей территории, а точечно. В таком случае началу проведения комплексных кадастровых работ должно предшествовать проведение планировки и межевания территории.
- Не закреплены критерии установления границ земельных участков общего пользования в длину. Многие улицы составляют в длину не один километр и неоднократно пересекаются с другими улицами. При проведении работ по образованию земельных участков общего пользования в г. Москве был накоплен ценный опыт решения подобных вопросов. Были сформулированы правила установления границ земельных участков улично-дорожной сети в случае пересечения двух улиц, улицы и площади, набережной, железной дороги и множество других подобных ситуаций. Например, «… земельный участок пересечения двух улиц присоединяется к улице высшей категории, а при одинаковом значении – к улице (проезду) большей протяженности» [6]. Отсутствие утвержденных на федеральном уровне методических рекомендаций по решению подобных вопросов может вызвать затруднения при проведении работ по межеванию и комплексных кадастровых работ.
- Во многих населенных пунктах для размещения нестационарных торговых объектов использовался не договор на размещение нестационарного торгового объекта, а договор аренды земельного участка. В результате в пределах территорий общего пользования были образованы незначительные по площади земельные участки. Эти участки окажутся вкраплениями в большие по площади земельные участки под улицами.
- Не установлены правила учета красных линий. Существует риск распространения формального подхода к проведению комплексных кадастровых работ, при котором в качестве границ земельных участков общего пользования будут использоваться красные линии без проверки соответствия красной линии фактически существующей линии между улицей и кварталом.
